اقتصاد دوپاره
واکاوی معضلات چندخزانگی در گفت‌وگو با کامران ندری
چرا اقتصاد ایران دهه‌هاست در تله رشد پایین و تورم بالا گرفتار است؟ چرا برنامه‌های توسعه یکی پس از دیگری به اهداف کلان نمی‌رسند و چرا دولت‌های مختلف، با گرایش‌های سیاسی متفاوت، در برابر چالش‌های ساختاری اقتصاد به بن‌بست می‌رسند؟ پاسخ به این پرسش‌ها شاید در جایی فراتر از تصمیمات روزمره وزارت اقتصاد یا بانک مرکزی نهفته باشد. برای فهم این معمای پایدار، باید از سطح سیاست‌های روزمره عبور کرد و به زیربنای ساختار قدرت و اقتصاد در ایران نگریست. در سال‌های گذشته، کلیدواژه‌ای به نام «خزانه‌های متعدد» از سوی برخی اقتصاددانان و تحلیلگران مطرح شده که به واقعیت عمیق و پیچیده با عنوان «دوگانگی ساختاری» اشاره دارد. این مفهوم بیانگر آن است که در کنار اقتصاد رسمی و دولتی که تحت نظارت قوه مجریه و نهادهای پاسخگو همانند مجلس و دیوان محاسبات قرار دارد، بخش عمومی دیگر، عظیم و قدرتمند، شکل گرفته که از شفافیت و پاسخگویی مشابهی برخوردار نیست. این بخش که ریشه‌های قانونی خود را از دل قانون اساسی می‌گیرد، در دهه‌های گذشته، به‌ویژه تحت تاثیر تحریم‌های بین‌المللی، چنان گسترش یافته که امروز به بازیگری مسلط در حوزه‌های کلیدی همانند انرژی، بانکداری، بازار سرمایه و حتی سیاست خارجی تبدیل شده است. این اقتصاد موازی، با در اختیار داشتن منابع عظیم مالی و نفوذ گسترده در گلوگاه‌های تصمیم‌سازی، عملاً سیاست‌گذاری پولی و مالی دولت را خنثی کرده و قوه مجریه منتخب را به بازیگر حاشیه‌ای در میدان اقتصاد تبدیل می‌کند. ساختار دوپاره، زمین بازی ناهموار ایجاد کرده که در آن، رقابت سالم ناممکن و تخصیص بهینه منابع به رویا شبیه است. برای کالبدشکافی معضل ساختاری، ابعاد و پیامدهای ویرانگر آن برای اقتصاد ایران، به سراغ کامران ندری، اقتصاددان، رفتیم.
♦♦♦
در مقام پرسش نخست، اخیراً بحث «چندخزانگی» در اقتصاد ایران مطرح شده است. این مفهوم دقیقاً به چه معناست و این دوگانگی در بخش عمومی اقتصاد ایران از کجا نشات می‌گیرد؟
ما در قانون اساسی از ابتدا با دو بخش عمده در حوزه عمومی مواجه هستیم. یک «بخش عمومی» که زیرمجموعه قوه مجریه و بدنه دولت است و ریاست آن با رئیس‌جمهور است. این بخش، حداقل روی کاغذ، سازوکار مشخص برای پاسخگویی دارد. بودجه‌اش را از دولت می‌گیرد، باید به مجلس پاسخگو باشد، دیوان محاسبات بر آن نظارت می‌کند و سازمان بازرسی کل کشور عملکردش را زیر نظر دارد. اما یک «بخش عمومی» دیگر هم داریم که زیرمجموعه نهادهای دیگری تعریف شده است. منابع این بخش نیز عمومی و متعلق به عامه مردم است، اما برخلاف بخش نخست، آن شفافیت و پاسخگویی تعریف‌شده را ندارد. مشکل اصلی اینجاست که ما امروز هیچ اطلاع دقیقی از اندازه و مقیاس بخش دوم نداریم. نمی‌دانیم در طول سال‌ها چقدر رشد کرده، چه میزان گسترش پیدا کرده و چه سهمی از اقتصاد ملی را در اختیار دارد؟ این همان بخش غیرشفاف اقتصاد ماست که اطلاعات دقیقی از آن در دسترس نیست.
وقتی از عدم پاسخگویی و شفافیت صحبت می‌کنیم، پیامدهای عملی آن در حکمرانی اقتصادی چیست؟ آیا این وضع میدان رقابت نابرابر ایجاد نمی‌کند؟
عدم پاسخگویی صرفاً مفهوم تئوریک نیست. معنای عملی آن این است که این بخش از اقتصاد می‌تواند بدون محدودیت‌ها و نظارت‌هایی که بخش خصوصی واقعی یا بخش عمومی دولتی با آن مواجه است، فعالیت کند. این یعنی دسترسی ترجیحی به منابع، به‌ویژه منابع مالی و اعتباری. و این به معنای معافیت از بسیاری قوانین و مقررات دست‌وپاگیر است. این وضع، ذاتاً محیط ضد‌رقابتی ایجاد می‌کند. یک شرکت خصوصی واقعی چطور می‌تواند با بنگاه عظیم شبه‌دولتی که به منابع نامحدود بانکی دسترسی دارد و از رانت اطلاعاتی و نفوذ سیاسی برخوردار است، رقابت کند؟ نتیجه میدان نابرابر، تضعیف بخش خصوصی مولد و واقعی و تخصیص ناکارآمد منابع در سطح کلان اقتصاد است. منابع به جای اینکه به سمت کارآمدترین و نوآورترین بنگاه‌ها برود، به سمت بنگاه‌های متصل به مراکز قدرت سرازیر می‌شود.
چگونه تحریم‌ها به گسترش نفوذ و قدرت این بخش کمک کرده است؟
تحریم‌ها برای این ساختار غیرشفاف همانند کاتالیزور عمل کرده‌اند. بارزترین مثال، فروش نفت است. پس از خروج آمریکا از برجام و تشدید تحریم‌ها، دولت برای فروش نفت با محدودیت‌های جدی مواجه شد. در این شرایط، این وظیفه به نهادهایی سپرده شد که در همین بخش غیرشفاف فعالیت می‌کنند. ما دقیقاً نمی‌دانیم چه کسانی این نفت را تحویل می‌گیرند و می‌فروشند. اگر فرض کنیم، برای مثال، این کار به‌وسیله بخش‌های نظامی یا نهادهای اقتصادی وابسته به آنها انجام می‌شود، اینها مجموعه‌هایی هستند که مستقیماً زیر نظر دولت فعالیت نمی‌کنند. در نتیجه، چرخه درآمدی عظیم ایجاد شده که سرنوشت آن کاملاً روشن نیست. این درآمد حاصل از فروش نفت چگونه و با چه سازوکاری به خزانه دولت بازمی‌گردد؟ سهم این نهادهای واسطه چقدر است؟ ما اطلاعات دقیقی در این‌باره نداریم. این وضع، اقتضای شرایط تحریمی است که همه چیز باید «چراغ خاموش» انجام شود، اما این رویکرد، ساختار غیرشفافی را که از قبل وجود داشت، به‌شدت تقویت و تثبیت کرده است. این دستگاه‌ها پیش از تحریم‌ها نیز به مجلس یا قوه قضائیه پاسخگو نبودند، اما تحریم‌ها به آنها قدرت و مشروعیت بیشتری برای فعالیت در سایه داد و آنها را به بازیگران اصلی در شریان حیاتی اقتصاد ایران، یعنی درآمدهای ارزی، تبدیل کرد.
شما بر این باورید که مسئله فراتر از درآمدهای نفتی است و مهم‌ترین بخش داستان، ارتباط این نهادها با شبکه بانکی در کشورمان است. این ارتباط چه پیامدهایی برای سیاست‌گذاری پولی و اقتصاد کلان دارد؟
به نظر من این مهم‌ترین و خطرناک‌ترین قسمت ماجراست. حتی اگر از مسئله درآمدهای نفتی بگذریم، ارتباط این بخش غیرشفاف با شبکه بانکی، ریشه بسیاری از مشکلات مزمن اقتصادی ما، به‌خصوص تورم است. بخش عمده‌ای از تسهیلات کلان بانکی در کشورمان در اختیار بنگاه‌ها و شرکت‌هایی قرار می‌گیرد که در همین بخش از اقتصاد فعالیت می‌کنند. ما همیشه از دولت انتقاد می‌کنیم که برای تامین کسری بودجه از شبکه بانکی استقراض می‌کند و با خلق پول، تورم ایجاد می‌کند. این انتقاد کاملاً درست است. اما همزمان، این بخش عمومی غیردولتی (خارج از قوه مجریه) به همان اندازه (و شاید حتی بیشتر) از منابع شبکه بانکی و فرآیند خلق پول منتفع می‌شود. آنها نفوذ زیادی دارند، تسهیلات کلان دریافت می‌کنند و متاسفانه تا جایی که ما می‌دانیم، بانک مرکزی هم نظارت موثری بر بانک‌های مرتبط با این بخش ندارد.
ممکن است برای خوانندگان ما توضیح دهید که چگونه دریافت یک وام کلان از سوی یکی از این بنگاه‌های قدرتمند، مستقیم به خلق پول و تورم منجر می‌شود؟
سازوکار آن ساده است. وقتی یک بانک به بنگاهی وام می‌دهد، این کار را از محل سپرده‌های موجود انجام نمی‌دهد، بلکه صرفاً با یک ثبت حسابداری، یک سپرده دیداری جدید برای آن شرکت ایجاد می‌کند. این یعنی «خلق پول». پول جدیدی خلق شده که وارد چرخه اقتصاد می‌شود. اگر این پول صرف فعالیت‌های مولد، رقابتی و کارآمد شود که به افزایش عرضه کالا و خدمات منجر شود، اثر تورمی آن می‌تواند خنثی شود. اما وقتی تسهیلات کلان به بنگاه‌هایی داده می‌شود که در محیط غیررقابتی فعالیت می‌کنند و لزوماً کارایی بالایی ندارند، نتیجه مستقیم آن، افزایش حجم نقدینگی بدون افزایش متناسب در عرضه است. این به معنای تورم خالص است. مشکل اینجاست که سازوکار خلق پول قدرتمند در اقتصاد ما فعال است که کاملاً خارج از کنترل و اراده سیاست‌گذار پولی یعنی بانک مرکزی قرار دارد. شما در وزارت اقتصاد یا بانک مرکزی هر سیاستی را طراحی کنید، این سیاست شامل حال این بخش عظیم از اقتصاد نمی‌شود. ما نه از اندازه این بخش اطلاعی داریم، نه از نرخ رشد آن و نه از حساب‌وکتاب‌هایش. این ساختار منحصربه‌فرد و به‌شدت مشکل‌ساز برای هر نوع سیاست‌گذاری بی‌ثبات‌کننده است.
با این توصیف، آیا می‌توان نتیجه گرفت که سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران به دلیل وجود این ساختار دوپاره، از ابتدا ناکارآمد است؟
من قبول دارم که این ساختار، علت بسیاری از مشکلات اقتصادی ماست. وقتی شما بخش بزرگی از اقتصاد را در اختیار دارید که نه‌تنها به سیاست‌های شما تمکین نمی‌کند، بلکه یک سیاست‌گذار قدرتمند است، عملاً ابزارهای شما بی‌اثر می‌شود. این بخش آنقدر قدرتمند است که روی سیاست‌های تجاری تاثیر می‌گذارد، در بازار سرمایه بازیگر اصلی است، در شبکه بانکی نفوذ تعیین‌کننده دارد و حتی در عرصه سیاست خارجی و اینکه ما با چه کشورهایی رابطه داشته باشیم یا نداشته باشیم، اثرگذار است. این وضع، عملاً قوه مجریه را به حاشیه رانده است. به همین دلیل است که همه ما می‌دانیم رئیس‌جمهور در این اقتصاد کار خاصی نمی‌تواند انجام دهد، چون بخش بزرگی از اقتصاد اصلاً خارج از کنترل و دایره شمول سیاست‌های دولت او فعالیت می‌کند. این مشکل پایه‌ای و ساختاری است.
ساختار قدرتمند و خودتقویت‌کننده چگونه خودش را در برابر تغییر محافظت می‌کند؟ چرا دولت‌های گذشته نتوانسته‌اند آن را به چالش بکشند؟
چون نفوذ این ساختار صرفاً اقتصادی نیست، بلکه سیاسی و قانونی است. همان‌طور که اشاره کردم، آنها در مجلس نفوذ دارند. بسیاری از قوانینی که در کشورمان وضع می‌شود، در راستای تامین منافع همین بنگاه‌های بزرگ است. آنها در بدنه دولت نفوذ دارند. دولت برای پیشبرد هر برنامه مهمی نیازمند هماهنگی با آنهاست. این یک شبکه درهم‌تنیده از قدرت اقتصادی و سیاسی است که هرگونه تلاش برای اصلاح را دشوار می‌کند. دولتی که بخواهد این ساختار را به چالش بکشد، با مقاومت از جبهه‌های مختلف روبه‌رو می‌شود. به همین دلیل اغلب سیاستمداران، حتی اگر منتقد باشند، ترجیح می‌دهند در لفافه صحبت کنند یا اصلاً به این موضوع ورود نکنند.
شما ریشه این مشکل ساختاری را در قانون اساسی می‌دانید. آیا این به آن معناست که این رویه‌ها مغایرتی با قانون ندارند؟ و اگر راه‌حل در اصلاح قانون اساسی است، این مسیر چقدر واقع‌بینانه به نظر می‌رسد؟
مسئله دقیقاً همین است. این وضع با قانون اساسی مغایرت ندارد، بلکه محصول قانون اساسی است. این قانون اساسی است که تفکیک را میان بنگاه‌های بخش عمومی ایجاد کرده است. بنابراین، این شرکت‌ها و نهادها به لحاظ قانونی و با استناد به قانون مرجع، قدرت دارند و هیچ‌کس، نه مجلس و نه قوه قضائیه، نمی‌تواند از آنها بخواهد که شفاف باشند یا پاسخگویی کامل داشته باشند. آنها عملاً «فعال مایشاء» هستند. با این فرض، راه‌حل نیز جز با اصلاح قانون اساسی ممکن نیست. در خود قانون اساسی سازوکاری برای تجدیدنظر پیش‌بینی شده است.
من به‌عنوان یک فرد دانشگاهی که سعی می‌کنم تحلیل اقتصادی ارائه دهم و نه سیاسی، بر این باورم که قانون اساسی، نهاد قدرت را به «بنگاه‌دار» بزرگ تبدیل کرده است. وقتی این شبکه قدرتش درگیر فعالیت بنگاه‌های متعدد اقتصادی است، به‌طور طبیعی تعارض منافع جدی شکل می‌گیرد. شما تابه‌حال از خودتان پرسیده‌اید که چرا شعار هر سال ما «حمایت از تولید» است؟ و هیچ‌گاه «حمایت از مصرف‌کننده» نبوده است؟ دلیلش این است که سیاست‌گذاران امروز بیش از هر کس دیگری درگیر دغدغه‌های بنگاه‌ها و تولیدکنندگان هستند. در تمام اقتصادهای دنیا، تولیدکنندگان به دلیل قدرت انحصاری و تمرکزی که دارند، نیازمند نظارت هستند و این مصرف‌کننده است که باید مورد حمایت قرار گیرد تا تولیدکننده نیز به‌درستی کار کند. باز شدن این گره، نیازمند ازخودگذشتگی تاریخی است. باید این تصمیم بزرگ گرفته شود که نهاد قدرت به‌طور کامل از فعالیت اقتصادی و بنگاه‌داری جدا شود. این به معنای خصوصی‌سازی واقعی این بنگاه‌ها و واگذاری آنها به بخش خصوصی واقعی است، نه تکرار تجربه شکست‌خورده خصوصی‌سازی که در آن دارایی‌های عمومی به نهادهای شبه‌دولتی دیگر واگذار شد.
در پایان باید بگویم تصویری که می‌توان امروز از اقتصاد ایران ترسیم کرد؛ اقتصادی دوپاره است که سیاست‌گذاری‌های رسمی دولت به دلیل وجود یک قدرت اقتصادی موازی، غیرشفاف و فوق‌العاده قدرتمند، عقیم و بی‌اثر مانده است. تا زمانی که این دوگانگی ساختاری که ریشه در قانون اساسی دارد، از طریق اصلاح بنیادین حل نشود و نهاد قدرت به‌طور کامل از بنگاه‌داری اقتصادی فاصله نگیرد، صحبت از رشد پایدار، مهار تورم و اقتصاد رقابتی، چندان واقع‌بینانه نیست. این تشخیص، اگرچه تلخ، اما نقطه شروعی ضروری برای هرگونه بحث جدی درباره آینده اقتصاد ایران است.
