بهشت خزانه‌ها
خزانه‌های متعدد در نظام حکمرانی نشانه چیست؟
اخیراً مسعود روغنی‌زنجانی و عباس آخوندی بحث‌هایی را درباره چندخزانه بودن نظام حکمرانی در ایران مطرح کرده‌اند که به باور آنها نشان‌دهنده نبود شفافیت مالی در ساختار سیاسی در کشورمان است. در همین زمینه روزنامه «سازندگی» نیز گزارشی تهیه کرده و ابعاد مختلف این موضوع را بررسی کرده است. عباس آخوندی در گفت‌وگو با «انتخاب» گفته، «یکی از بزرگ‌ترین مشکلات ایران، وجود خزانه‌های متعدد است. وقتی شما اجازه می‌دهید که مراکز
مختلف نفت را بفروشند و آن منابع، صرف هزینه‌های خودشان بشود یعنی خزانه واحد ندارید. وقتی عده‌ای اسمشان نهاد عمومی است ولی درآمدشان جزو درآمدهای عمومی نیست؛ یعنی شما خزانه واحد ندارید».
مسعود روغنی‌زنجانی هم در گفت‌وگویی با هفته‌نامه «تجارت فردا» گفته، «نتیجه تعارض دو بخش انتخابی و غیرانتخابی قانون اساسی این بوده که ما برای حاکمیت دو خزانه داشته باشیم. در دنیا هیچ ساختار قدرتی را نمی‌بینید که حاکمیت آن دارای دو خزانه باشد. ما یک خزانه مبتنی بر اصل ۵۳ قانون اساسی داریم که زیر نظر دولت و مجلس است و یک خزانه که زیر نظر دولت و مجلس نیست. بخش انتخابی جامعه که دولت و نمایندگان مجلس هستند و البته مردم اطلاعی از عملکرد مالی خزانه دوم ندارند. دو خزانه داشتن حاکمیت در عمل فعالیت‌های متعارض را به وجود آورده است». اما منظور از چندخزانه بودن یا چند خزانه داشتن نظام حکمرانی چیست؟
به باور اقتصاددانان، چندخزانه بودن به وضعی اشاره دارد که در نظام حکمرانی، به‌جای وجود یک خزانه مرکزی واحد که تمام درآمدها و هزینه‌های عمومی کشورمان را مدیریت کند، چند مرکز مالی مستقل وجود داشته باشند. این مراکز، همانند نهادهای عمومی یا غیردولتی، درآمدهایش را جداگانه جمع‌آوری و خرج می‌کند، بدون اینکه این منابع تحت نظارت و کنترل خزانه‌داری کل یا مجلس باشند. در کشور ما این مسئله به این معناست که بخشی از درآمدها، به‌ویژه از منابع نفتی، به خزانه مرکزی دولت وارد نمی‌شود و از سوی نهادهای غیرانتخابی، خارج از نظارت دولت و مجلس، مدیریت می‌شود. این وضع به باور اقتصاددانان باعث پراکندگی منابع، عدم شفافیت، کاهش پاسخگویی و ناهماهنگی در سیاست‌گذاری اقتصادی می‌شود، زیرا برخلاف اصل ۵۳ قانون اساسی، همه درآمدها و هزینه‌ها در خزانه واحد تجمیع و نظارت نمی‌شوند.
وجود چند خزانه در نظام حکمرانی، مشکلات متعددی ایجاد می‌کند که به عدم شفافیت، ناکارآمدی و تضعیف حاکمیت اقتصادی منجر می‌شود. وقتی خزانه واحد وجود ندارد و نهادهای مختلف، مانند نهادهای عمومی یا غیردولتی، درآمدهایشان را مستقل از خزانه مرکزی مدیریت می‌کنند، نظارت و کنترل بر منابع مالی کشور کاهش می‌یابد. این موضوع باعث می‌شود که منابع عمومی به‌صورت غیرشفاف و بدون پاسخگویی به دولت یا مجلس هزینه شوند، که برخلاف اصل ۵۳ قانون اساسی است که تمام درآمدها و هزینه‌های عمومی را زیر نظر خزانه‌داری کل و مجلس قرار می‌دهد. تعدد خزانه‌ها به تعارض بین بخش‌های انتخابی و غیرانتخابی دامن می‌زند. بخش غیرانتخابی که خزانه‌ای مستقل دارد، از نظارت عمومی و مردمی مصون می‌ماند و این امر اعتماد عمومی را تضعیف می‌کند، زیرا مردم و نمایندگانشان از عملکرد مالی این بخش بی‌اطلاع‌اند. در نتیجه، سیاست‌گذاری اقتصادی منسجم مختل می‌شود و فعالیت‌های متعارض میان بخش‌های مختلف حاکمیت شکل می‌گیرد. برای مثال، تخصیص منابع به پروژه‌های غیراولویت‌دار یا موازی‌کاری در هزینه‌ها افزایش می‌یابد. علاوه بر این، نبود خزانه واحد به توزیع نابرابر منابع، فساد مالی و ناکارآمدی در مدیریت بودجه منجر می‌شود. در سطح بین‌المللی، هیچ نظام حکمرانی موفق با دو یا چند خزانه عمل نمی‌کند، زیرا این ساختار به پراکندگی قدرت اقتصادی و تضعیف اقتدار دولت مرکزی می‌انجامد. در ایران، این مسئله به‌ویژه به دلیل وابستگی به درآمدهای نفتی تشدید می‌شود، زیرا کنترل منابع نفتی از سوی نهادهای مختلف، هماهنگی در سیاست‌های کلان اقتصادی را دشوار می‌کند. درنهایت، این وضع به کاهش کارایی نظام حکمرانی، افزایش نابرابری و تضعیف اعتماد عمومی منجر می‌شود. کشورهای مختلف گرفتار عارضه سیستم‌های مالی موازی‌اند که در همه این کشورها، پراکندگی منابع، عدم شفافیت و ناهماهنگی در مدیریت بودجه عمومی مشاهده می‌شود. هرچند این مسئله بیشتر در اقتصادهای در حال توسعه و وابسته به منابع طبیعی برجسته است. در ایران، این عارضه به دلیل تعدد نهادهای عمومی غیردولتی که درآمدهای نفتی را مستقل مدیریت می‌کنند، شدید و به تضعیف خزانه واحد منجر شده است.
ریشه‌یابی انحراف
به گفته حسن خوشپور، اقتصاددان، ریشه اصلی این پدیده را باید در مفهوم کلیدی فقدان «حکمران واحد» در اقتصاد جست‌وجو کرد. قانون اساسی به‌صراحت تعاریف مشخصی از درآمدهای دولت و لزوم تمرکز آن در خزانه‌داری کل ارائه داده است. براساس این اصل بنیادین، تمامی درآمدها، از جمله عواید حاصل از صادرات نفت که جزو انفال و مالکیت عمومی است، باید به خزانه واحد واریز و در چهارچوب قانون بودجه سالانه تخصیص یابد. اما به باور این اقتصاددان، سال‌هاست که این اصل در عمل نقض می‌شود و حکمرانی یکپارچه بر منابع و مصارف در کشورمان وجود ندارد.
خوشپور بر این باور است که این وضع در گذشته نیز به شکل پنهان و غیررسمی وجود داشته است. «در گذشته، درصدهایی از درآمدهای نفتی پیش از آنکه ارقام نهایی به دولت گزارش و به خزانه واریز شود، کسر می‌شد و به مصارف خاص می‌رسید. اما تحول نگران‌کننده در سال‌های گذشته، رسمیت بخشیدن به این رویه انحرافی است.» او توضیح می‌دهد تصمیمات جدیدی اتخاذ شده که به نهادهای خاص، برای مثال نیروهای نظامی، اجازه می‌دهد مستقیم نفت صادر کرده و منابع حاصله را صرف هزینه‌هایش کنند. این کار حتی گاه با هدف اعلامیِ «شفافیت» صورت می‌گیرد تا درآمدهای خاص به مصارف مشخصی گره بخورد، اما در عمل بزرگ‌ترین ضربه را به اصل شفافیت و انضباط مالی کلان وارد می‌کند.
آیا تحریم‌ها این ساختار را توجیه نمی‌کند؟ بسیاری استدلال می‌کنند در شرایط تحریمی، فروش نفت به روش‌های غیرمتعارف و از سوی بازیگران متعدد، ضرورت دور زدن محدودیت‌هاست. خوشپور ضمن پذیرش اینکه تحریم‌ها دولت را به سمت سازوکارهای غیررسمی سوق می‌دهد، این توجیه را ناکافی و گمراه‌کننده می‌داند. او می‌گوید: «بله، تحریم معضل جدی است و برای کسب درآمد تلاش می‌شود، اما این روش‌ها اقدام درستی نیست و همچنان خلاف قانون اساسی است.» نکته کلیدی که او بر آن انگشت می‌گذارد، تمایز میان دو مسئله است: «مسئله دور زدن تحریم‌ها یک بحث است، اما مسئله آسیب‌زا، واگذاری متولی‌گری صادرات به نهادهای دیگر به خاطر اهداف دیگر و گردش پول آن در خزانه خصوصی آنهاست. آسیب این دومی از مسئله تحریم به مراتب بیشتر است.» در واقع، تحریم به جای آنکه ضرورت تلخ باشد، پوششی برای تعمیق ناهنجاری ساختاری است.
پیامدهای اقتصادی
فروپاشی ساختار خزانه واحد، صرفاً تخلف اداری یا قانونی نیست، بلکه مجموعه‌ای از پیامدهای مخرب اقتصادی را به همراه دارد که به گفته حسن خوشپور، انسجام و کارایی اقتصاد ملی را هدف قرار می‌دهد.
ایران سابقه‌ای طولانی در «برنامه‌ریزی توسعه» دارد. اجرای برنامه منسجم ملی نیازمند آن است که تمام منابع در کشورمان در «گردش وجوه متمرکز» قرار گیرد که بتوان براساس اولویت‌های کلان، آنها را تخصیص داد. خوشپور تاکید می‌کند: «وقتی نهادی اجازه پیدا می‌کند نفت بفروشد، پولش را دریافت کند و خودش مصرف کند، انسجام برنامه‌ها از بین می‌رود.» حتی اگر آن نهاد با پول به‌دست‌آمده مدرسه یا کارخانه بسازد، این اقدام لزوماً بهینه نیست. زیرا ممکن است اولویت اصلی در کشورمان در آن مقطع، نه ساخت مدرسه جدید، بلکه سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های آبی یا حمایت از بخش دیگری باشد. تصمیم‌گیری‌های جزیره‌ای، هرچند با نیت خیر، به اتلاف منابع و حرکت در مسیرهای متعارض منجر می‌شود.
علاوه بر این، شرکت ملی نفت ایران در گذشته یکی از معتبرترین برندهای نفتی در جهان بود. این اعتبار، سرمایه ملی است که قدرت چانه‌زنی در کشورمان را در بازارهای جهانی افزایش می‌دهد. به باور خوشپور، «وقتی عوامل فروش نفت در کشورمان متعدد می‌شوند، رقابت منفی میان آنها شکل می‌گیرد که می‌تواند به تضعیف یکدیگر منجر شود». فروشنده معتبر و شناخته‌شده، می‌تواند با شرایط بهتری محصولش را بفروشد. تکثر فروشندگان، آن هم با روش‌های غیرشفاف، این برند ملی را مخدوش کرده و اعتبار ایران را به‌عنوان عرضه‌کننده قابل‌اتکا کاهش می‌دهد. این فعالیت‌ها عملاً مغایر با اصل ارتقای سرمایه‌های ملی است.
همچنین تحریم‌ها و قرار گرفتن در لیست سیاه FATF، ایران را به سمت بازار تهاتری سوق داده است. خوشپور توضیح می‌دهد: «ما اکنون با خریدارانی کار می‌کنیم که به دلیل مشکلات پرداخت، با آنها کالا به کالا معامله می‌کنیم. این وضع، انتخاب‌ها در کشورمان را محدود می‌کند و فرصت بیشتری به خریداران نفت می‌دهد تا چانه‌زنی کرده و قیمت‌ها را کاهش دهند.» در این مدل، نه‌تنها نفت با تخفیف فروخته می‌شود، بلکه کالاهای وارداتی نیز با قیمت بالاتری خریداری می‌شوند. در حقیقت، کشورمان به دلیل ساختار مالی غیرشفاف، مجبور می‌شود هم در صادرات و هم در واردات، هزینه مضاعف بپردازد.
قلب نظام حکمرانی اقتصادی کارآمد، شفافیت و پاسخگویی است. وقتی بخش بزرگی از درآمدهای عمومی در کشورمان خارج از نظارت نمایندگان مردم (مجلس) و نهادهای حسابرسی هزینه می‌شود، اعتماد عمومی به حاکمیت دچار فرسایش می‌شود. این عدم شفافیت، زمینه را برای فساد، رانت‌جویی و تخصیص منابع براساس ملاحظه‌های سیاسی و جناحی به جای منافع ملی فراهم می‌کند و اقتدار دولت مرکزی را به‌عنوان سیاست‌گذار اصلی اقتصادی تضعیف می‌کند.
دستورکار اصلاح
آیا می‌توان از این بهشت خزانه‌ها خارج شد و به اصل حاکمیت واحد اقتصادی بازگشت؟ حسن خوشپور بر این باور است که این راه دشوار، اما ممکن است و بیش از آنکه نیازمند راه‌حل‌های فنی پیچیده باشد، به اراده سیاسی در بالاترین سطوح نیاز دارد. نقطه شروع هرگونه اصلاح، پذیرش و اجرای کامل اصل ۵۳ قانون اساسی است. تمام درآمدهای حاصل از انفال و منابع عمومی باید بدون هیچ‌گونه کسورات یا تخصیص پیش‌بینی، به حساب خزانه‌داری کل کشورمان واریز شود. خوشپور تاکید می‌کند: «می‌توان نهادهایی را برای صادرات در نظر گرفت، اما وجه آن باید به خزانه کل کشورمان وارد شود.» این اصل غیرقابل مذاکره است و باید به‌عنوان خط قرمز نظام مالی در کشورمان تعریف شود.
در گام بعدی باید فهرست کاملی از تمام نهادها و شرکت‌هایی که از منابع عمومی استفاده می‌کنند یا درآمدهای حاصل از فروش دارایی‌های ملی را در اختیار دارند، تهیه و صورت‌های مالی آنها به‌طور کامل تحت حسابرسی دیوان محاسبات و نظارت مجلس قرار گیرد. مفهوم «خزانه خصوصی» برای نهادهایی که از منابع عمومی ارتزاق می‌کنند، باید به‌طور کامل برچیده شود. گام سوم نیز خروج از لیست سیاه FATF و تلاش برای تبدیل شدن به بازیگر شفاف و قابل پیش‌بینی در تجارت جهانی، ضرورت استراتژیک است. خوشپور هشدار می‌دهد که این مسیر زمان‌بر و پرهزینه است. «برای بازگشت به موقعیت‌های مناسب گذشته باید امتیازهای زیادی بدهیم.» ایران اکنون نه‌تنها باید با رقبای قدرتمند نفتی رقابت کند، بلکه باید هزینه بی‌اعتمادی ناشی از عملکرد سال‌های گذشته را نیز بپردازد. بازسازی برند شرکت ملی نفت و تمرکز بر فروش شفاف و متمرکز، هسته اصلی این راهبرد باید باشد.
می‌توان گفت پدیده خزانه‌های متعدد، بیماری ساختاری است که ریشه در تضعیف حاکمیت یکپارچه اقتصادی دارد. این ناهنجاری که با پوشش‌هایی همچون ضرورت‌های تحریمی توجیه می‌شود، در عمل به تضعیف نهاد برنامه‌ریزی، تخریب سرمایه‌های ملی، کاهش قدرت اقتصادی کشور در عرصه بین‌المللی و فرسایش اعتماد عمومی منجر شده است. همان‌طور که حسن خوشپور تحلیل می‌کند، راه برون‌رفت از این وضع، نه در ادامه دادن مسیرهای انحرافی، بلکه در بازگشت قاطع به اصول بنیادین حکمرانی اقتصادی یعنی تمرکز، شفافیت و پاسخگویی است. بدون یک خزانه واحد، دولت به مثابه ناخدای نابینا در دریای اقتصاد عمل می‌کند که هرچند ممکن است جزایر پراکنده‌ای از فعالیت‌های عمرانی ایجاد کند، اما هرگز نخواهد توانست کشتی اقتصاد ملی را به ساحل توسعه پایدار و باثبات برساند.
