زیاندیدگان
کدام گروهها از حذف ارز ترجیحی زیان میبینند؟
حذف ارز ترجیحی یکی از بحثبرانگیزترین تصمیمهای اقتصادی چند دهه گذشته بوده است. تصمیم سختی که اگرچه در ظاهر، یک تصمیم اجباری برای اصلاح بازار ارز تلقی میشود، اما در عمل با لایههای عمیق منافع گروهی و شبکههای قدرت گره خورده است. سالها سیاست سرکوب ارز و نظام چندنرخی ارزی که در آن ارز ترجیحی دولتی شکاف قیمتی چشمگیری نسبت به ارز بازار آزاد داشته، ذینفعان قدرتمندی در داخل کشور و حتی در کشورهای طرف مبادله شکل داده است. مسعود نیلی در گفتوگویی که اخیراً با مجله تجارت فردا داشته، این فرآیند را اینگونه شرح داده است؛ «در این سالها، هر کسی که واردکننده کالا با ارز ترجیحی بوده و از آن شکاف بزرگ میتوانسته بهره ببرد، ذینفع بوده و اکنون از سیاست جدید دولت متضرر شده است». زمانی که از ارز ترجیحی سخن میگوییم، از سیاستی حرف میزنیم که در ظاهر با هدف حمایت از سفره مردم و کنترل معیشت دهکهای پایین وضع شد، اما در عمل، به بزرگترین منبع توزیع امتیاز و رانت در تاریخ مدرن ایران بدل شد. این فرآیند، ذینفعانی قدرتمند در داخل و حتی در کشورهای طرف مبادله شکل داده است که اکنون با تمام توان در برابر اصلاح آن مقاومت میکنند. این مقاومت، نه از سر دلسوزی برای فقرا، بلکه برای حفظ بقای ساختارهایی است که در سایه عدم شفافیت رشد کردهاند. در این گزارش که با مشورت و راهنمایی محسن جلالپور، فعال بخش خصوصی تهیه شده است تلاش کردهایم نشان دهیم چرا این جراحی تا این حد دردناک است، چه کسانی در اتاق عمل چاقو را از دست جراح میگیرند و چرا درنهایت، راهی جز تن دادن به منطق بازار باقی نمانده است.
کالبدشکافی رانت
اقتصاددانان میگویند سیاستهای اقتصادی خنثی نیستند و بهطور طبیعی گروههایی را منتفع و گروههایی را متضرر میکنند. نظام چندنرخی ارز هم در کشور ما، یکی از روشنترین مصادیق این موضوع است. در نظام ارزی چندنرخی، بخشی از فعالان اقتصادی به ارزی دسترسی دارند که فاصله قابلتوجهی با نرخ ارز بازار آزاد دارد. همین فاصله، منشأ شکلگیری رانت، فساد و شبکههای غیرشفاف شده است. به همین دلیل ارز ترجیحی به مرور به یک منبع توزیع امتیاز تبدیل شده که گروههای خاصی توانستهاند دسترسی پایدار به آن پیدا کنند. برای درک اینکه چرا حذف ارز ترجیحی تا این حد با مقاومت رسانهای و سیاسی روبهرو است، باید به عمق سازوکارهای فساد ناشی از آن نفوذ کرد. نظام چندنرخی ارز، ذاتاً و فارغ از اینکه چه کسی در راس دولت باشد، «فسادزا» است. وقتی قیمت یک دارایی حیاتی مانند ارز در دو نقطه متفاوت، فاصلهای ۱۰۰ یا ۲۰۰درصدی پیدا میکند، هیچ سیستم نظارتی در جهان نمیتواند مانع از شکلگیری آربیتراژ و سوءاستفاده شود. در واقع، نظارت در چنین سیستمی، خود به لایه جدیدی از فساد تبدیل میشود.
یکی از پیچیدهترین و درعینحال رایجترین شیوههای سوءاستفاده، موضوع «بیشاظهاری» در فاکتورهای وارداتی است. محسن جلالپور با نگاهی دقیق به تجربه زیسته بخش خصوصی، این پدیده را منشأ خروج سیستماتیک سرمایه از کشور میداند. در این فرآیند، واردکنندهای که به رانت ارز ترجیحی دسترسی دارد، با تبانی با طرف خارجی -که در بسیاری موارد، خودِ او در قالب یک شرکت تراستی یا صوری در دوبی، ترکیه یا چین است- قیمت کالای وارداتی را چندین برابر قیمت واقعی در اسناد گمرکی ثبت میکند. مابهالتفاوت این رقم، ارزی است که با نرخ ارزان دولتی از ذخایر بانک مرکزی خارج شده، اما هرگز تبدیل به کالا نمیشود، بلکه در حسابهای خارج از کشور بهعنوان ثروت شخصی ذخیره میشود. این یعنی در اوج تحریمها و تنگنای ارزی، ملت ایران هزینه خروج سرمایه کسانی را پرداخت میکنند که در ظاهر مدعی تامین کالای اساسی مردم هستند. این فرآیند، چنان ریشهدار شده که شبکههای بانکی و صرافی در کشورهای مقصد نیز از کارمزد این جابهجاییهای غیرشفاف منتفع میشوند و عملاً یک زنجیره فساد بینالمللی، حول ریال ایران شکل گرفته است. سودجویی در نظام ارز ترجیحی تنها به قیمت و عدد فاکتور محدود نمیشود. وقتی رقابت از بین میرود و تنها ملاک موفقیت، «دسترسی به امضای طلایی» برای دریافت ارز است، واردکننده رانتی هیچ انگیزهای برای واردات کالای باکیفیت ندارد. او کالای درجه سه و تاریخگذشته را با قیمت کالای درجه یک فاکتور میکند و چون بازار به دلیل سرکوب تولید داخل، تشنه است، مردم ناچار به خرید هستند. در نتیجه، نهتنها منابع ارزی محدود کشور تلف میشود، بلکه سلامت و امنیت غذایی جامعه نیز به مخاطره میافتد. ارز ترجیحی که قرار بود «یارانه مصرفکننده» باشد، در اینجا به «مالیات پنهان و ناعادلانهای» تبدیل میشود که مردم بابت کیفیت پایین کالاها به جیب واسطهها میریزند.
در کنار واردکنندگان، شبکهای از واسطهها، شرکتهای صوری، فعالان حملونقل، بیمه و حتی برخی نهادهای نظارتی ناکارآمد نیز بهطور غیرمستقیم از تداوم ارز ترجیحی منتفع شدهاند. به مرور زمان، این منافع پراکنده به شبکههایی منسجم و بعضاً مافیایی تبدیل شده که هم در داخل کشور و هم در کشورهای طرف معامله ریشه دواندهاند. چنین شبکههایی معمولاً در برابر هرگونه اصلاح ساختاری مقاومت میکنند، زیرا بقای آنها به تداوم رانت وابسته است. حذف یا کاهش ارز ترجیحی بهطور طبیعی این شبکهها را با زیان مواجه میکند. با از بین رفتن شکاف قیمتی، انگیزههای رانتی کاهش مییابد و بخش مهمی از درآمدهای غیرشفاف از دست میرود. به همین دلیل است که اصلاح نظام ارزی همواره با فشارهای سیاسی، رسانهای و حتی اجتماعی همراه میشود. گروههای ذینفع تلاش میکنند با برجسته کردن پیامدهای کوتاهمدت، مانند افزایش قیمتها یا فشار بر اقشار ضعیف، سیاستگذار را از ادامه مسیر منصرف کنند.
از لنگر ثبات تا موتور بیثباتی
نگاهی به آمارهای ۴۵ سال اخیر، که مسعود نیلی در گفتوگو با تجارت فردا آن را بررسی کرده است؛ پارادوکس عجیبی را در اقتصاد سیاسی ایران فاش میکند؛ اینکه ما در دهههای اخیر، ترتیب متغیرهای اقتصادی را به شکلی خطرناک و غیرعلمی تغییر دادهایم و اکنون در حال پرداخت جریمه آن هستیم. در بازه طولانی سال ۱۳۵۹ تا ۱۳۹۶، نرخ ارز در ذهن سیاستمدار ایرانی بهعنوان «پرچم آبروی ملی» و «لنگر تورم» تعریف شده بود. در این ۳۷ سال، حجم نقدینگی در اقتصاد ایران سه هزار و 400 برابر شد و سطح عمومی قیمتها ۵۰۰ برابر افزایش یافت، اما نرخ ارز تنها ۲۰۰ برابر رشد کرد. این شکاف عظیم چگونه پر شد؟ پاسخ تلخ است؛ با سوزاندن درآمدهای نفتی. دولتها با تزریق بیمحابای دلارهای نفتی به بازار، قیمت ارز را بهصورت مصنوعی پایین نگه میداشتند تا تورم ناشی از سوءمدیریت بودجهای خود را پنهان کنند. این سیاست که به «بیماری هلندی» شهرت دارد، تولید داخلی را به مسلخ برد؛ چرا که در این دوران، واردات کالای خارجی روزبهروز ارزانتر از تولید مشابه داخلی میشد. اما از سال ۱۳۹۷، با بازگشت تحریمها و فرو ریختن سقف درآمدهای نفتی، این بازی به پایان رسید. دیگر نفتی در کار نبود که بتوان با آن سرکشی متغیرها را مهار کرد. در بازه هفتساله اخیر، اسب چموش ارز که دههها سرکوب شده بود، با تمام قدرت جهش کرد. نرخ رشد سالانه ارز در این سالها به ۶۵ درصد رسید، درحالیکه تورم ۴۴ درصد و نقدینگی ۳۱ درصد رشد داشتند. این یعنی برای نخستینبار در تاریخ معاصر، نرخ ارز از یک «متغیر تاثیرپذیر» به «پیشران اصلی و مستقل انتظارات تورمی» تبدیل شد. امروز، هر تکان در بازار ارز، مستقیماً ضربان قلب معیشت مردم را تغییر میدهد و اصرار بر حفظ ارز ترجیحی در این شرایط، مانند تلاش برای خاموش کردن آتش با بنزین است، زیرا دولت برای تامین این ارز، ناچار به چاپ پول یا استفاده از ذخایری است که خود باعث تورم بیشتر میشوند.
چه کسانی از شفافیت هراس دارند؟
پرسش کلیدی اینجاست که با وجود اجماع نسبی اقتصاددانان بر مخرب بودن ارز چندنرخی، چرا سیاستمداران همچنان در برابر اصلاح آن مقاومت میکنند؟ محسن جلالپور پاسخ را در «چسبندگی منافع» میبیند. به باور او، ذینفعان ارز ترجیحی پراکنده نیستند؛ آنها به مرور به شبکههایی منسجم، صاحب رسانه و دارای نفوذ سیاسی تبدیل شدهاند که بقایشان به «تداوم رانت» گره خورده است. این گروهها از دو استراتژی اصلی برای حفظ وضع موجود استفاده میکنند؛ آنها با استفاده از تریبونهای وسیع خود، حذف ارز ترجیحی را معادل «قحطی»، «شورشهای خیابانی» یا «نابود شدن سفره فقرا» توصیف میکنند. آنها با پنهان شدن پشت نقاب دلسوزی برای محرومان، سیاستمدار را از عواقب اجتماعی اصلاحات میترسانند، درحالیکه خود بیشترین بهره را از فقر ناشی از تورم میبرند. علاوه بر این، این شبکهها با ایجاد تردید در ذهن مدیران میانی و برجسته کردن هزینههای کوتاهمدت، روند تصمیمگیری را به تاخیر میاندازند تا بتوانند در زمان باقیمانده، آخرین قطرات منابع ارزی را ببلعند. در واقع، زیاندیدگان واقعی این جراحی، نه توده مردم که از تورم ناشی از نظام چندنرخی رنج میبرند، بلکه کسانی هستند که ثروتهای بادآورده خود را در گرو شکاف قیمتی میان میدان فردوسی و بانک مرکزی میبینند. برای این گروهها، شفافیت اقتصادی به معنای پایان عصر طلایی و بازگشت به دنیای سخت رقابت و کارآفرینی واقعی است. در مقابل با اجرای سیاست جدید و حرکت به سمت حذف یا محدودسازی ارز ترجیحی، ترکیب گروههای منتفع در اقتصاد تغییر میکند و برخلاف تصور رایج، همه آثار این سیاست منفی نیست. نخستین گروهی که از این تغییر منتفع میشود، دولت و نظام بودجهای کشور است. حذف ارز ترجیحی باعث کاهش فشار بر منابع ارزی، شفافتر شدن دخلوخرج دولت و محدود شدن رانتهای پنهان میشود. در نتیجه، امکان مدیریت کارآمدتر منابع و هدفمندتر شدن سیاستهای حمایتی افزایش مییابد. گروه بعدی تولیدکنندگان داخلی هستند که در سالهای گذشته ناچار بودند با کالاهای وارداتی یارانهای رقابت کنند. ارز ترجیحی عملاً قیمت تمامشده واردات را بهصورت مصنوعی پایین نگه میداشت و تولید داخل را در موقعیت نابرابر قرار میداد. با اصلاح این سیاست، مزیت نسبی تولید داخلی تقویت میشود و بنگاههایی که توان رقابت دارند، فرصت بیشتری برای افزایش سهم بازار پیدا میکنند. گروه بعدی، فعالان اقتصادی شفاف و غیررانتی هستند. شرکتها و بنگاههایی که بدون دسترسی به ارز ترجیحی فعالیت میکردند، همواره در مقایسه با رقبای رانتی در موقعیت ضعیفتری بودند. حذف این امتیاز ویژه، فضای رقابت را عادلانهتر میکند و امکان رشد برای بازیگران سالمتر اقتصاد را فراهم میکند. این موضوع در بلندمدت به بهبود محیط کسبوکار منجر میشود. مصرفکنندگان نیز در صورت اجرای درست سیاست، میتوانند از منافع آن بهرهمند شوند.
الزامات فردای جراحی
نکته مهم این است که حذف ارز ترجیحی نباید بهعنوان یک «هدف نهایی» دیده شود، بلکه تنها یک «گام ابتدایی» است. آنچه امروز در دولت رخ میدهد، بیشتر یک «واکنش اجباری به کمبود منابع» است تا یک «اراده آگاهانه برای اصلاح ساختار». یکسانسازی نرخ ارز روی کاغذ ساده به نظر میرسد؛ کافی است دولت اعلام کند از فردا تنها یک نرخ وجود دارد. اما پایداری این سیاست مستلزم پذیرش الزاماتی است که سیاستمدار ایرانی معمولاً از آنها فرار میکند. مهمترین این الزامات، «پذیرش نرخ بازار» است. سیاستمدار باید از ادبیات متهمسازی بازار و نسبت دادن قیمتها به کانالهای تلگرامی یا توطئههای خارجی دست بردارد. نرخ ارز، مفصل ارتباطی اقتصاد ملی با جهان است. نمیتوان در داخل مرزها ادعای تکنرخی کردن داشت، اما در عرصه بینالمللی با تنشهای مداوم و انزوای دیپلماتیک، شوکهای لحظهای به این مفصل وارد کرد.
تجربه تلخ تاریخ
بااینحال، بررسی تاریخ اقتصادی ایران نشان میدهد که ما همواره در لحظات بحرانی به فکر اصلاح افتادهایم. در سال ۱۳۷۲، دولت وقت تلاش کرد نظام تکنرخی را مستقر کند، اما بهدلیل عدم همراهی سیاستهای پولی و شوک بدهیهای خارجی، این سیاست با شکستی سنگین روبهرو شد و نظام چندنرخی با قدرت بیشتری بازگشت. در دهه۸۰ نیز، تنها وفور بیسابقه درآمدهای نفتی (که از ۳۰ میلیارد دلار، به ۱۵۰ میلیارد دلار رسید) بود که توانست ظاهر تکنرخی را حفظ کند، اما بهمحض اولین شوک تحریمی در سال ۱۳۹۰، آن پوسته نازک شکافت و واقعیت تلخ عدم تعادلها خود را نشان داد.
امروز در سال ۱۴۰۴، ما دوباره در همان نقطه ایستادهایم، با این تفاوت که دیگر ذخایر ارزی سالهای گذشته را نداریم. گزارشهای اخیر نهادهای برنامهریزی نشان میدهد که منابع ارزی تخصیص داده شده برای کالاهای اساسی، حتی تا پایان تابستان هم دوام نخواهد آورد. این یعنی دولت دیگر «نمیتواند» ارز ترجیحی بدهد، حتی اگر «بخواهد». در چنین بنبستی، صداقت با مردم بهترین سیاست است. سیاستمدار باید بهجای پنهان شدن پشت کلمات زیبا، به مردم بگوید که منابع تمام شده و راهی جز اصلاح قیمتها و پرداخت مستقیم یارانه به خود مردم وجود ندارد.
عبور از پارادایم رانت به عقلانیت
در چنین شرایطی باید پذیرفت که اقتصاد ایران دیگر تابوتوان تحمل رویاپردازی با ارزهای دستوری و کاغذی را ندارد. واقعیت این است که نظام چندنرخی ارز، ریشه بسیاری از ناترازیها، بداخلاقیهای مالی و شکافهای طبقاتی در جامعه ماست. حذف ارز ترجیحی، اگرچه در کوتاهمدت موجی از افزایش قیمتها را به همراه دارد، اما تنها راه برای خشک کردن ریشه فساد و بازگرداندن سیگنالهای درست به فعالان اقتصادی است.
اما باید هوشیار بود؛ جراحی ارزی بدون اصلاحات نهادی، تنها جابهجا کردن درد است. جلالپور معتقد است اگر منابع آزادشده از حذف ارز ترجیحی بهصورت مستقیم و هدفمند صرف حمایت از دهکهای پایین شود، کارایی حمایت اجتماعی افزایش مییابد و اتلاف منابع کاهش پیدا میکند. در چنین حالتی، بهجای یارانه پنهان که عمدتاً نصیب واسطهها میشد، یارانه آشکار به مصرفکننده واقعی میرسد. در انتهای این زنجیره، اقتصاد کلان کشور نیز از کاهش فساد، افزایش شفافیت و محدود شدن شبکههای رانتی منتفع میشود. هرچند این منافع در کوتاهمدت کمتر قابلمشاهدهاند، اما در بلندمدت میتوانند به ثبات بیشتر، اعتماد بالاتر و تصمیمگیری عقلانیتر در اقتصاد منجر شوند.
