سلطه سیاسی

ارز در اقتصاد ایران از چنان ماهیت پیچیده و سرکشی برخوردار است که اهالی اقتصاد برای توضیح تذبذب آن به تمثیل‌ها و استعاره‌های زیادی متوسل شده‌اند. برخی آن را «قطب‌نمای بی‌تعارف» نامیده‌اند، برخی لقب «شورشی» برایش برگزیده‌اند و برخی نامش را «متغیر مجنون» گذاشته‌اند. محسن جلال‌پور نرخ ارز را به «عروس کوچیکه» در سریال پدرسالار تشبیه می‌کند که نه با دستور، نه با خواهش و نه با فشار، به مسیر دلخواه پدرخوانده تن نمی‌دهد و درنهایت راه خود را می‌رود. مسعود نیلی نیز این متغیر را به «اسبی چموش و فریبکار» تشبیه می‌کند که سیاستمداران و سیاست‌گذاران هرگز نتوانسته‌اند مهارش کنند و هر بار که تصور مهارش را داشته‌اند، در فرصتی مناسب با شدتی بیشتر رم کرده است. وجه مشترک این استعاره‌ها آن است که نرخ ارز در ایران، نه یک متغیر منفعل و گوش به‌فرمان یا تابع دستورهای اداری، بلکه بازتابی از واقعیت‌های بنیادین اقتصاد است. واقعیت‌هایی که مسیر خود را بر اساس نیروهای واقعی اقتصاد تعیین می‌کنند، نه بر مبنای خواست و اراده کوتاه‌مدت سیاستمداران. درست است که اغلب متغیرهای اقتصاد ایران در دهه‌های گذشته رفتاری ناپایدار و عمدتاً خارج از کنترل سیاست‌گذار داشته‌اند، اما نرخ ارز همواره ماهیتی متفاوت داشته است. تفاوت ارز نه‌فقط در آن است که بدتر از سایر متغیرها عمل کرده، بلکه در این است که صریح‌تر و شفاف‌تر به ناترازی‌ها واکنش نشان داده است. برخی متغیرها را می‌توان با ابزارهای اداری، قیمت‌گذاری دستوری یا تعویق اصلاحات، برای مدتی زیر فرش پنهان کرد، اما نرخ ارز چنین اجازه‌ای را به تصمیم‌گیران نمی‌دهد. این متغیر به‌شدت به انتظارات حساس است و همچون آهویی باهوش، با هر نسیم کوچکی که بویی از سیاست و سیاست‌گذاری داشته باشد، جای خود را تغییر می‌دهد.

تورم مزمن دورقمی، رشد فزاینده نقدینگی، تداوم کسری‌های ساختاری بودجه و ناترازی بانک‌ها، شواهد روشنی از این ناکامی‌اند. بنابراین چنان‌که اقتصاددانان می‌گویند، مسئله این نیست که سیاست‌گذار در همه‌جا موفق بوده و فقط در بازار ارز شکست خورده باشد، مسئله این است که نرخ ارز تنها متغیری است که خطاهای سیاستی را سریع‌تر، شفاف‌تر و صریح‌تر منعکس می‌کند. به همین دلیل، تکاپوی بی‌نتیجه در لگام زدن بر نرخ ارز بیش از آنکه نشان‌دهنده لجبازی تصمیم‌گیران با متغیر چموش و فریبکار باشد، نشانه‌ای از ناکامی عمومی در حکمرانی اقتصادی است. بیایید در ادامه گزارش، اقتصاد سیاسی نرخ ارز را مرور کنیم.

اپیزود اول: جدال با متغیر وحشی

نرخ ارز در اقتصاد ما، فارغ از یک عدد ساده، منعکس‌کننده تعامل پیچیده سیاست و اقتصاد است و هرگونه تحلیل آن باید در چهارچوب اقتصاد سیاسی و تاریخ تصمیم‌گیری‌های ارزی کشور صورت گیرد. برای مثال، تجربه نظام چندنرخی نشان می‌دهد که انتخاب چند نرخ برای ارز در مواجهه سیاست‌گذار با نوسان‌های شدید و جهش‌های نرخ ارز ریشه داشته است. معمولاً زمانی که نرخ ارز در بازار، به دلیل تورم و شوک‌های اقتصادی، روندی صعودی و ناپیوسته دارد و سیاست‌گذاران از یک‌سو نگران انتقال این نوسان‌ها به زندگی و معیشت مردم هستند و از سوی دیگر توان یا تمایل کافی برای کنترل این نوسان‌ها از مسیر اصلی یعنی کاهش تورم و بهبود روابط بین‌الملل ندارند، مشکل بزرگ آغاز می‌شود. در چنین مواقعی سیاست‌گذاران با تعیین نرخ دستوری برای ارز، نظام چندنرخی را شکل می‌دهند، بدون اینکه بازار واقعی را به رسمیت بشناسند. این روند چنان که مسعود نیلی در شماره 624 تجارت فردا شرح داده، پیام دوگانه‌ای برای جامعه دارد. نخست اینکه سیاست‌گذار نرخ مصلحتی خود را به‌عنوان نرخ مطلوب اعلام می‌کند و دوم اینکه به عموم می‌فهماند از مدیریت نرخ بازار عاجز است. بنابراین هر سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز در عمل مدعی عبور از محدودیت‌های قبلی و توانایی کنترل بازار است؛ ادعایی که فقط در صورت پذیرش واقعی نرخ بازار قابل تحقق است، چرا که امروز مسئولیت همه کالاها و خدمات بر اساس همان قیمت‌های بازار سنگینی می‌کند. اقتصاددانان تاکید دارند که نرخ ارز نه‌تنها متغیری اقتصادی، بلکه متغیری سیاسی و اجتماعی به حساب می‌آید که قیمت آن در بازار، حاصل تعادل میان محدودیت‌های مالی، تحریم‌ها، نوسان‌های تورمی، انتظارات فعالان بازار و توان سیاست‌گذار برای پذیرش و مدیریت قیمت واقعی بازار است.

نرخ ارز در هر لحظه تحت تاثیر سه عامل قرار دارد: اثر سیاست‌های گذشته که امروز نمود پیدا کرده است، رویدادهای جاری و ناگهانی که فوراً نرخ را تغییر می‌دهند و چشم‌انداز آینده که انتظارات مثبت یا منفی فعالان اقتصادی را شکل می‌دهد. این پیچیدگی باعث می‌شود نرخ ارز به متغیری فریبکار و چموش تبدیل شود که حتی کوچک‌ترین تنش سیاسی، خبری مهم از مذاکرات بین‌المللی یا اظهارنظر مقام‌های سیاسی می‌تواند قیمت آن را به‌سرعت تغییر دهد. نمونه تاریخی آن، سقوط سریع نرخ ارز در مرداد ۱۳۶۷ پس از اعلام پذیرش قطعنامه ۵۹۸ بود که کمتر از نیم‌ساعت بعد، قیمت ارز بیش از دو برابر کاهش یافت.

و آخرین نمونه هم به هفته گذشته برمی‌گردد که انتشار خبر آغاز مذاکرات هسته‌ای در ترکیه، قیمت ارز را به میزان زیادی کاهش داد.

اپیزود دوم: افسانه استقلال بانک مرکزی

استقلال بانک مرکزی در ساختاری که اساساً برای هیچ نهادی استقلال قائل نیست، بیش از آنکه یک مطالبه سیاستی باشد، به افسانه شباهت دارد. تلقی نادرستی بر بخش بزرگی از سیاستمداران ایرانی حاکم است؛ تلقی فرسوده‌ای که در ادبیات اقتصادی جهان بیش از یک قرن است کنار گذاشته شده، اما همچنان مبنای سیاست‌گذاری در ایران است. بر اساس این نگاه، اقتصاد مجموعه‌ای از محدودیت‌های مقداری تلقی می‌شود و گمان می‌رود آنچه سرنوشت اقتصاد را رقم می‌زند، همین «چقدرها»ست؛ چقدر منابع داریم، چقدر سرمایه، چقدر نیروی کار، چقدر زمین و چقدر آب. در ذهن سیاستمدار ایرانی، اقتصاد حاصل جمع این کمیت‌هاست و اگر این اعداد به‌درستی چیده شوند، اقتصاد نیز به‌درستی کار خواهد کرد. این نگاه کاملاً مقداری، سال‌هاست در علم اقتصاد منقرض شده، اما در ایران همچنان زنده است و چون صاحبان آن در جایگاه سیاست‌گذاری نشسته‌اند، تصمیم‌ها نیز بر همین مبنا گرفته می‌شود. در کنار این گروه، عده‌ای دیگر از سیاستمداران قرار دارند که اندکی عمیق‌تر می‌اندیشند و می‌دانند اقتصاد صرفاً به محدودیت‌های مقداری فروکاستنی نیست. بااین‌حال، نگاه آنان به متغیرهای اقتصادی آمرانه است. این گروه می‌پذیرد که اقتصاد محدودیت‌های زیادی دارد، اما تصور می‌کند این محدودیت‌ها را نیز می‌توان از بالا به پایین، با فرمان، نظارت، تنبیه و سلسله‌مراتب اداری از میان برداشت. در این نگاه، اقتصاد تفاوتی با یک سازمان اداری ندارد و نهادهای اقتصادی نیز صرفاً واحدهایی در دل یک ساختار فرماندهی تلقی می‌شوند. وقتی اقتصاد به‌درستی کار نمی‌کند، نتیجه‌گیری ساده است؛ باید پلیس قوی‌تری گذاشت، قاضی سخت‌گیرتری آورد، بازرس بیشتری گمارد و مجازات را تشدید کرد. در برابر این دو رویکرد، اقتصاددانان بر این باورند که اقتصاد نه با دستور، بلکه بر اساس قواعد بازی اداره می‌شود. نهادها هستند که رفتار می‌سازند، انگیزه تعریف می‌کنند و امکان یا امتناع کنش‌های اقتصادی را رقم می‌زنند. ظرفیت‌های نهادی است که تعیین می‌کند افراد، بنگاه‌ها و حتی دولت چگونه تصمیم می‌گیرند. بانک مرکزی هم یکی از مهم‌ترین این نهادهاست؛ نهادی که از طریق سازوکارهای پولی و مالی، هم به رفتار بخش خصوصی قاعده می‌دهد و هم در درون دولت و بخش عمومی، انضباط و قاعده‌مندی ایجاد می‌کند. بانک مرکزی قرار نیست پلیس باشد. قرار است رفتارساز باشد.

اما پرسش اساسی این است که ما در ایران، با چه نسلی از بانک مرکزی مواجهیم؟

پیش از انقلاب، در دوران حضور چهره‌هایی چون خداداد فرمانفرماییان، مجید سمیعی، محمد یگانه و حسنعلی مهران، بانک مرکزی ایران در تراز استانداردهای جهانی قرار داشت. در دهه ۶۰ میلادی و دهه ۴۰ شمسی، بانک مرکزی ایران، نهادی مدرن و همگام با جهان بود و تا اواسط دهه ۵۰ نیز این جایگاه حفظ شد. اما با جهش قیمت نفت و تغییر ماهیت دولت، توان نهادی بانک مرکزی به‌تدریج تحلیل رفت. افزایش درآمدهای نفتی، منطق بانکداری مرکزی را تضعیف کرد و از همین نقطه، افول آغاز شد. پس از انقلاب، بانکداری مرکزی در ایران عملاً فروپاشید. آنچه باقی ماند، نهادی بود که با اجرای قانون بانکداری بدون ربا، بودجه‌های سنواتی و تامین مالی جنگ، بیشتر به بازوی اجرایی دولت شباهت داشت تا بانک مرکزی مستقل. در بخش بین‌الملل، بانک مرکزی صرفاً نقش هماهنگ‌کننده عملیات تجاری و ارزی بانک‌ها را ایفا می‌کرد تا کشور دچار تعهدات غیرقابل پرداخت نشود. آن هم با ساختاری جامانده و گسسته از تحولات جهانی. در بخش ریالی، ارتباط بانک مرکزی با دنیا تقریباً به‌طور کامل قطع شد. به‌گونه‌ای که می‌توان گفت در این حوزه، اساساً بانک مرکزی نداشتیم. با گذر زمان، این نهاد هرچه بیشتر فرسوده و مستهلک شد. هر بودجه‌ای که تصویب شد، ترک تازه‌ای بر دیواره بانک مرکزی انداخت و هر دولت، قرائت خاص خود را از این نهاد ارائه داد. وجه مشترک همه دولت‌ها این بود که بانک مرکزی را نه به‌عنوان نهاد سیاست‌گذار پولی، بلکه همچون ابزاری برای تسهیل عملیات مالی دولت می‌خواستند. از دوره محمود احمدی‌نژاد به بعد، این روند به نقطه‌ای رسید که عملاً چیزی از بانک مرکزی باقی نماند. آنچه امروز وجود دارد، بیش از آنکه یک نهاد زنده باشد، جسدی شیشه‌ای است که به‌زور نفس می‌کشد. بانک مرکزی ضعیف، مطلوب همه ارکان این نظام حکمرانی است. دولت می‌خواهد، مجلس می‌خواهد و ساختار سیاسی نیز می‌خواهد، اما فقط برای چند کار مشخص:

نخست، ابلاغ‌کننده فرامین دولت به بانک‌ها باشد و نقش پلیس نظام بانکی را ایفا کند.

دوم، نهادی باشد برای رصد و گزارش اینکه چه کسی چقدر پول دارد.

سوم، گردش پول را مدیریت کند، بی‌آنکه حق سیاست‌گذاری داشته باشد.

و چهارم، نهادی باشد که هر زمان لازم شد، تورم به گردنش انداخته شود و هزینه ناکامی‌ها را بپردازد.

در چنین ساختاری، سخن گفتن از بانک مرکزی مستقل نه‌تنها واقع‌بینانه نیست، بلکه به طنز شباهت دارد. ساختار سیاسی ایران بانک مرکزی «دنده‌پهنی» می‌خواهد که همواره دهانش بسته باشد، تقصیرها را بر عهده گیرد و در برابر ناترازی‌های انباشته، سکوت کند. در این چهارچوب، طبیعی است که نرخ ارز به‌عنوان صادق‌ترین و افشاگرترین متغیر اقتصاد، از کنترل خارج شود. نه به این دلیل که ذاتاً مهارنشدنی است، بلکه چون نهادی که باید آن را مدیریت کند، سال‌هاست تهی از قدرت، اعتبار و استقلال شده است. با این توضیح، تاریخچه شوک‌های ارزی را با هم مرور می‌کنیم.

اپیزود سوم: تاریخچه شوک‌های ارزی

از ابتدای پیروزی انقلاب تا امروز، اقتصاد ایران حدود ۹ شوک ارزی بزرگ و ۸ شوک کوچک‌تر و مقطعی را تجربه کرده است. در مجموع می‌توان گفت طی ۴۵ سال گذشته، نزدیک به ۱۷ شوک ارزی قابل‌تشخیص در اقتصاد ایران رخ داده است. شوک‌های بزرگ ارزی معمولاً به جهش‌های ناگهانی و سریع نرخ ارز اطلاق می‌شود که در کوتاه‌مدت رخ می‌دهند، اما اثرات بلندمدت دارند. این شوک‌ها ماندگاری دارند و پس از وقوع، نرخ ارز به سطح پیشین خود بازنمی‌گردد و به یک نقطه عطف در اقتصاد تبدیل می‌شود. چنین شوک‌هایی معمولاً تورم‌های بزرگ ایجاد می‌کنند و کاهش ارزش پول ملی به‌صورت واقعی نیز رخ می‌دهد، به‌گونه‌ای که قدرت خرید خانوارها، به‌ویژه حقوق‌بگیران و اقشار کم‌درآمد، به‌شدت تضعیف می‌شود. ریشه شوک‌های بزرگ ارزی، یا سیاسی است یا ناشی از سیاست‌گذاری غلط اقتصادی. تا پیش از روی کار آمدن دولت محمود احمدی‌نژاد، این شوک‌ها عمدتاً منشأ سیاست‌گذاری اقتصادی داشتند، اما پس از این دوره، بیشتر منشأ سیاسی پیدا کردند. عواملی مانند تحریم‌های فراگیر مالی و نفتی، افت شدید درآمدهای ارزی، کسری بودجه مزمن دولت، ناترازی‌های پولی و بحران در تراز پرداخت‌ها، زمینه بروز شوک‌های بزرگ ارزی را فراهم می‌کنند. اثر این شوک‌ها، به بازار ارز محدود نمی‌ماند و به تغییر رفتار آحاد اقتصادی منجر می‌شود. دلاریزه شدن انتظارات، افزایش تقاضای سفته‌بازی، تشدید خروج سرمایه و کاهش سرمایه‌گذاری از پیامدهای رایج آن است و بازار کالا، مسکن، دارایی‌های مالی و حتی ساختار دستمزد را تحت تاثیر قرار می‌دهد. به همین دلیل، شوک‌های بزرگ ارزی در ادبیات اقتصاد ایران به‌عنوان پدیده‌ای چندبعدی و ساختاری شناخته می‌شوند که پیامدهای آن فراتر از نوسان ساده نرخ ارز است.

در مقابل، شوک‌های کوچک‌تر یا مقطعی به نوسان‌ها و جهش‌هایی اطلاق می‌شوند که اگرچه ممکن است در کوتاه‌مدت شدید به نظر برسند، اما فاقد ماندگاری و عمق ساختاری شوک‌های بزرگ هستند. این شوک‌ها معمولاً در بازه‌های زمانی کوتاه، از چند روز تا چند ماه رخ می‌دهند و اغلب در چهارچوب روند بلندمدت نرخ ارز، مستهلک می‌شوند. برخلاف شوک‌های بزرگ، پس از فروکش کردن این نوسان‌ها، نرخ ارز یا به سطح قبلی بازمی‌گردد یا بخش عمده افزایش خود را از دست می‌دهد. یکی از ویژگی‌های مهم شوک‌های کوچک‌تر، غلبه مولفه انتظارات و اخبار بر عوامل بنیادی است. این شوک‌ها غالباً در واکنش به رویدادهای سیاسی، اظهارنظرهای مقامات، تغییرات کوتاه‌مدت در فضای مذاکرات خارجی یا شایعات بازار شکل می‌گیرند و الزاماً با تغییر پایدار در متغیرهای کلان مانند درآمدهای ارزی، کسری بودجه یا پایه پولی همراه نیستند. اثر شوک‌های کوچک معمولاً با تعدیل انتظارات یا مداخله محدود سیاست‌گذار کاهش می‌یابد، کمتر به تورم مزمن یا تغییر پایدار در ساختار هزینه‌های تولید منجر می‌شود و بدون فروپاشی یک رژیم ارزی مشخص رخ می‌دهند. این شوک‌ها بیشتر به‌عنوان هشدار یا پیش‌لرزه تلقی می‌شوند و تنها در صورت تکرار یا انباشت می‌توانند به شوک‌های بزرگ و ساختاری تبدیل شوند.

نمونه‌های تاریخی شوک‌های بزرگ:

۱۳۵9–۱۳۵7: وقوع انقلاب و فروپاشی نظام ارزی پیشین

۱۳۶9–۱۳۶7: پایان جنگ و بحران ارزی چندنرخی

۱۳۷4–۱۳۷3: بحران بدهی خارجی و جهش نرخ دلار

۱۳۸2–۱۳۸1: یکسان‌سازی نرخ ارز

۱۳۹2–۱۳۹0: تحریم‌های نفتی و بانکی و جهش نرخ ارز

۱۳۹۷: خروج آمریکا از برجام و ظهور ارز جهانگیری

1400–1399: کرونا، کاهش درآمد ارزی و انتظارات تورمی

۱۴۰2–۱۴۰1: شوک انتظارات، ناآرامی‌ها و تشدید تحریم‌ها

نمونه‌های تاریخی شوک‌های کوچک

۱۳۶2–۱۳۶1: محدودیت‌های ارزی و گسترش نظام چندنرخی در ابتدای جنگ

۱۳۷8–۱۳۷7: افت قیمت جهانی نفت و بحران ارزی خفیف پیش از یکسان‌سازی ۱۳۸۱

۱۳۸7–۱۳۸6: تورم داخلی بالا و تثبیت دستوری نرخ ارز

۱۳۹۱: چند موج جهش کوتاه در دل شوک بزرگ تحریم

۱۳۹۵: پسابرجام، شوک انتظارات متناقض

تابستان ۱۳۹۶: شوک انتظارات قبل از خروج آمریکا از برجام

۱۴۰۰: انتخابات آمریکا و نوسانات سیاسی

اواخر ۱۴۰۲: شوک منطقه‌ای و ژئوپلیتیک

در مجموع، اقتصاد ایران طی چهار دهه اخیر با چرخه‌ای مداوم از شوک‌های بزرگ و کوچک مواجه بوده است که شوک‌های بزرگ ساختاری و تورم‌زا هستند، و شوک‌های کوچک‌تر به‌عنوان هشدار یا پیش‌لرزه عمل می‌کنند، اما در صورت تکرار و انباشت می‌توانند به بحران‌های ارزی گسترده‌تر منجر شوند.

اپیزود چهارم: روسای ‌کل‌ پرونده‌دار

جنگ که به پایان رسید، سیاست‌گذاری ارزی به بزرگ‌ترین مناقشه اقتصاد ایران تبدیل شد. اقتصاددانانی که در دولت حضور داشتند، مدافع سازوکارهای بازار و پرهیز از مداخلات دستوری بودند و بر این باور تاکید می‌کردند که نرخ ارز باید بازتاب‌دهنده واقعیت‌های اقتصاد کلان، محدودیت‌های منابع ارزی و انتظارات باشد. در مقابل، تصمیم‌گیران سیاسی همچنان با ذهنیت مقداری و آمرانه، نرخ ارز را متغیری می‌دانستند که می‌توان با دستور و شوک‌های قیمتی آن را به سطح مطلوب و دلخواه رساند.

در مقطعی از اواخر دهه ۱۳۶۰، تصمیم تعیین «ارز رقابتی» بدون اطلاع و مشارکت نهادهای اصلی سیاست‌گذاری اتخاذ شد، به‌گونه‌ای که حتی برخی مسئولان اقتصادی، از جمله مسعود نیلی، از طریق رادیو از این تصمیم مطلع شدند. این سیاست که شامل تعیین نرخ ارز پایین‌تر از بازار، معافیت از قیمت‌گذاری و حذف محدودیت مقداری در تخصیص ارز بود، شوک بزرگی به بازار وارد کرد و به‌طور موقت، نرخ بازار آزاد را کاهش داد. اما موفقیت کوتاه‌مدت این سیاست، به‌جای بازنگری تحلیلی، به برداشت نادرست تصمیم‌گیران انجامید. تصور غالب این بود که با کاهش دستوری نرخ ارز، بازار نیز ناگزیر تبعیت خواهد کرد. در همین چهارچوب، تصمیم گرفته شد نرخ ارز رقابتی از ۱۰۰ تومان به ۸۰ تومان کاهش یابد. این تصمیم برخلاف هشدارهای کارشناسی و بدون طی فرآیند رسمی تصویب، اتخاذ شد. نتیجه، نه کاهش بیشتر نرخ بازار، بلکه جهش مجدد آن بود. بااین‌حال، به‌جای پذیرش خطای سیاستی، رئیس‌جمهور وقت نتیجه گرفت که «کاهش نرخ به اندازه کافی نبوده» و باید شوک شدیدتری وارد شود و حتی ایده کاهش نرخ به ۶۰ تومان را مطرح کرد.

مخالفت اقتصاددانان از جمله مسعود نیلی با این رویکرد نه‌تنها شنیده نشد، بلکه به استعفای او از دولت انجامید.

یکی، دو سال بعد، در دوره ریاست محمدحسین عادلی بر بانک مرکزی، تنش‌های سیاست‌گذاری ارزی به سطحی بی‌سابقه رسید. اصغر فخریه‌کاشان، معاون ارزی بانک مرکزی، به شکلی عجیب، هدف انتقادهای تند و علنی سیداحمد خمینی قرار گرفت. در این انتقادها، معاون ارزی بانک مرکزی متهم شد که با تصمیم‌های نابخردانه، خزانه ارزی کشور را به روی دلالان گشوده و ذخایر ارزی را بی‌محابا هدر داده است. انتقادهای آقای خمینی به بازداشت آقای فخریه‌کاشان منجر شد.

چند سال پس از بازداشت معاون ارزی، پای رئیس‌کل بانک مرکزی نیز به راهروهای دادگاه باز شد. این‌بار محسن نوربخش به قوه قضائیه فراخوانده شد تا پاسخگوی سیاست‌های ارزی بانک مرکزی باشد. روبه‌روی محسن نوربخش، دو چهره اقتصادی به‌عنوان بازجو حضور داشتند؛ اولی پرویز داودی که زمانی معاون نوربخش بود و دومی، ناصر شرافت‌جهرمی که همکار نوربخش در دانشگاه شهید بهشتی بود. پرونده آقای نوربخش که شامل اتهاماتی از جمله ضعف بانک مرکزی در کنترل بازار می‌شد، قرار بود پس از نوروز ۸۲ پیگیری شود اما اجل، اجازه پیگیری‌اش را نداد و پس از مرگ او مختومه شد.

چند سال بعد، الگوی فشار قضایی بر بانک مرکزی دچار تغییر شد. اگر پیش‌تر یا رئیس‌کل به دادگاه فراخوانده می‌شد یا معاون ارزی، این‌بار هر دو همزمان در معرض تعقیب قضایی قرار گرفتند و برای هر دو پرونده‌ای قطور تشکیل شد. ولی‌الله سیف که در دولت حسن روحانی سکان بانک مرکزی را در دست گرفته بود و احمد عراقچی، معاون ارزی بانک، در فاصله مرداد ۱۳۹۶ تا مرداد ۱۳۹۷، در پی نوسان‌های شدید بازار ارز در سال‌های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ تحت پیگرد قضایی قرار گرفتند. ریشه این پرونده به اواخر سال ۱۳۹۶ و اوایل ۱۳۹۷ بازمی‌گردد؛ دوره‌ای که بازار ارز با تلاطم بی‌سابقه‌ای مواجه شد. افزایش نرخ ارز در بازار غیررسمی، مدتی پیش از خروج آمریکا از برجام در اردیبهشت ۱۳۹۷ آغاز شده بود و نشانه‌های بی‌ثباتی از نیمه دوم سال ۱۳۹۶ آشکار شده بود. در واکنش به این نوسان‌ها، بانک مرکزی اقدام به تزریق غیررسمی ارز به بازار کرد. این مداخلات، با عناوینی چون «اخلال در نظام ارزی» و «قاچاق ارز» مورد استناد نهاد قضایی قرار گرفت. اتهامات منتسب به سیف شامل «برهم زدن نظم و آرامش بازار ارزی کشور»، «زمینه‌سازی برای خرید و فروش غیرقانونی ۱۵۹ میلیون و ۸۰۰ هزار دلار و ۲۰ میلیون و ۵۰۰ هزار یورو» و «اهمال و سوءمدیریت» بود. عراقچی نیز به اتهام مشارکت در همین اقدامات، تحت پیگرد قرار گرفت. نخستین بازداشت‌ها در مرداد ۱۳۹۷ انجام شد و احمد عراقچی در ۱۴ مرداد همان سال بازداشت شد. پس از آن، پای رئیس‌کل بانک مرکزی نیز به پرونده باز شد. نخستین جلسه دادگاه این پرونده در ۱۳ مرداد ۱۳۹۸ در شعبه دوم دادگاه ویژه رسیدگی به جرائم اقتصادی برگزار شد. در مهر ۱۴۰۰ اعلام شد که سیف به ۱۰ سال و عراقچی به هشت سال حبس تعزیری محکوم شده‌اند. احکامی که به دلیل صدور در دادگاه ویژه، قطعی و غیرقابل تجدیدنظر اعلام شد. در همین پرونده، سالار آقاخانی به ۱۳ سال حبس و سایر متهمان نیز به احکام حبس محکوم شدند. بااین‌حال، در پی درخواست اعاده دادرسی از سوی سیف و عراقچی، دیوان عالی کشور در آذر ۱۴۰۰ با تجویز اعاده دادرسی، احکام اولیه را نقض و پرونده را به شعبه هم‌عرض ارجاع داد. در دور دوم رسیدگی، پس از هفت جلسه دادرسی، دادگاه رفتار متهمان را مصداق «قاچاق ارز» تشخیص داد و در اردیبهشت ۱۴۰۲، به‌جای حبس، آنها را به پرداخت جریمه نقدی معادل دو برابر بهای ریالی ارز موضوع اتهام -رقمی بیش از هزار میلیارد تومان- محکوم کرد. این رای نیز با اعتراض متهمان مواجه شد و بار دیگر در سال ۱۴۰۳ توسط دیوان عالی کشور نقض شد. در سومین دور رسیدگی، دادگاه با این استدلال که موضوع پرونده ماهیتی غیرقضایی دارد و در زمره اختیارات سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری قرار می‌گیرد، آن را خارج از صلاحیت قوه قضائیه دانست و به سازمان تعزیرات حکومتی ارجاع داد. نهایتاً سازمان تعزیرات حکومتی پس از بررسی پرونده، ولی‌الله سیف و احمد عراقچی را از کلیه اتهامات وارده تبرئه کرد. این پرونده، بیش از آنکه صرفاً یک دعوای قضایی باشد، نماد تداوم منازعه میان سیاست‌گذاری اقتصادی و برخورد قضایی با نتایج آن بود. منازعه‌ای که در آن، بانک مرکزی بار دیگر نه به‌عنوان یک نهاد سیاست‌گذار، بلکه به‌مثابه متهم اصلی بی‌ثباتی‌های ارزی به دادگاه فراخوانده شد.

اپیزود پنجم: تکرار الگوهای شکست‌خورده

زمان زیادی لازم نبود تا یک بار دیگر الگوی آشنای تشکیل پرونده برای رئیس‌کل بانک مرکزی و معاون ارزی او تکرار شود. هرچند هنوز خبرها به‌صورت رسمی منتشر نشده اما روزنامه سازندگی در گزارشی با عنوان «روزنه‌گشایی ارزی» از تشکیل پرونده قضایی برای رئیس‌کل سابق بانک مرکزی و معاون ارزی او خبر داده است. همزمان، وب‌سایت اقتصادنیوز نیز گزارش داده که برای سه مدیر بانک مرکزی در دوره ریاست محمدرضا فرزین پرونده قضایی تشکیل شده است. ظاهراً در سازمان بازرسی کل کشور نیز پرونده‌ای علیه مقامات سابق بانک مرکزی با اتهامات «اخلال عمده در نظام اقتصادی کشور» در جریان است. تکرار این الگو نشان می‌دهد که در مواجهه با نوسان‌های ارزی، همچنان ساده‌ترین و در دسترس‌ترین واکنش نظام حکمرانی، برخورد قضایی است. رویکردی که نه‌تنها مشکل ساختاری بی‌ثباتی ارز را حل نمی‌کند، بلکه با تضعیف بیش‌ازپیش نهاد بانک مرکزی، چرخه شوک‌های ارزی و بی‌اعتمادی سیاستی را بازتولید می‌کند.

بیایید یک‌بار دیگر پرونده محمدرضا فرزین را مرور کنیم. او در یکی از متلاطم‌ترین مقاطع تاریخ جمهوری اسلامی سکان بانک مرکزی را در دست گرفت. مقطعی که با انباشت بی‌سابقه‌ای از ریسک‌های سیاسی، امنیتی و اقتصادی همراه بود و عملاً فضای فعالیت سیاست‌گذار پولی را به‌شدت محدود می‌کرد. در دوره مسئولیت فرزین، کشور با مجموعه‌ای از شوک‌های همزمان و بی‌سابقه مواجه شد. از حادثه سقوط هلی‌کوپتر مرحوم رئیسی گرفته تا وقایع هفتم اکتبر، ترور عماد مغنیه در تهران، پیروزی دونالد ترامپ و تشدید سیاست فشار حداکثری آمریکا، وقوع جنگ ۱۲روزه و پیامدهای اقتصادی آن و درنهایت فعال شدن سازوکار ماشه و بازگشت تحریم‌های بین‌المللی. برآیند این رخدادها افزایش شدید نااطمینانی و ریسک، کاهش محسوس درآمدهای ارزی و تعمیق کسری بودجه دولت بود. شرایطی که بانک مرکزی را ناگزیر به ایفای نقش حمایتی از دولت کرد. در این چهارچوب، رقمی در حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان از تنخواه بانک مرکزی مورد استفاده قرار گرفت که بخش قابل‌توجهی از آن، یعنی حدود ۱۳۰ تا ۱۴۰ هزار میلیارد تومان، صرف پرداخت کالابرگ شد. آن هم در شرایطی که اساساً ردیف اعتباری مشخصی برای اجرای این سیاست در بودجه پیش‌بینی نشده بود. مجموع این عوامل موجب شد وضعیت اعتباری و نقدینگی بودجه دولت، به‌ویژه از زمان آغاز جنگ، به‌شدت بغرنج شود. به‌گونه‌ای که هم وصول درآمدهای عمومی و هم صادرات نفت با اختلال‌ها و خدشه‌های جدی مواجه شدند. البته منشأ این آشفتگی صرفاً جنگ نبود و بخشی از فشارهای وارده به اقتصاد و بودجه، به فعال شدن اسنپ‌بک و تشدید محدودیت‌های بین‌المللی بازمی‌گشت. این در حالی بود که سیدعباس عراقچی در دولت به‌صراحت گفته بود که فعال شدن مکانیسم ماشه اثر چندانی بر اقتصاد ایران نمی‌گذارد اما گزارش بانک مرکزی نشان داد که می‌گذارد و واقعاً گذاشته بود.

 این دوره که همزمان با آغاز اجرای قانون جدید بانک مرکزی بود، با تشدید نظارت بر شبکه بانکی و برخورد با بانک‌ها و موسسه‌های متخلف همراه شد. از جمله انحلال چهار موسسه مالی و اعتباری توسعه، کاسپین، نور و ملل و ادغام بانک آینده در بانک ملی. با تشدید تحریم‌های اقتصادی و کاهش درآمدهای ارزی، فشار بر بازار ارز افزایش یافت. در چنین شرایطی، تصمیم‌های بانک مرکزی منحصراً در اختیار رئیس‌کل نبود، بلکه متأثر از قوانین مجلس، مصوبات هیات وزیران و تصمیم‌های شورای عالی سران قوا و شورای عالی امنیت ملی قرار داشت. بسیاری از حواشی مرتبط با محمدرضا فرزین نیز ناشی از همراهی بانک مرکزی با دولت و اجرای قوانین و مصوبات قانونی است، اقداماتی که معمولاً محرک رشد نقدینگی و در نتیجه تورم تلقی می‌شود. ممکن است در چنین مقطعی، رئیس‌کل بانک مرکزی به تصمیم‌های نسنجیده متهم شود و حتی اعتراض‌های اجتماعی، مانند رخدادهای ماه دی، به عملکرد او نسبت داده شود. برخی نیز ممکن است وزارت امور اقتصادی و دارایی را مقصر بدانند و حذف ارز ترجیحی را عامل زمینه‌ساز این تحولات معرفی کنند. چه‌بسا بخشی از این نقدها بیراه نباشد و تصمیم‌گیران اقتصادی دولت چهاردهم در برخی سیاست‌ها سهمی از خطا داشته باشند اما در نگاه غالب اقتصاددانان، منشأ اصلی بحران‌ها نه در سطح تصمیم‌گیران اقتصادی دولت، بلکه در سطح تصمیم‌گیران سیاسی و دیپلماسی قرار دارد. این سیاستمداران هستند که با تصمیم‌های نادرست، کسری بودجه مزمن را شکل می‌دهند، تورم را تشدید می‌کنند، بازارها را به آشوب می‌کشانند، جشنواره‌ای از ریسک‌های سیاسی و اقتصادی به راه می‌اندازند و بذر بحران‌های پیاپی را در خاک اقتصاد ایران می‌کارند. تجربه سال‌های گذشته به‌روشنی نشان داده است که حتی چند تصمیم بزرگ و جسورانه سیاست‌گذار پولی، به اندازه یک تحول کوچک در سیاست خارجی نمی‌تواند بر مسیر اقتصاد کشور اثرگذار باشد. به‌طور مشخص آنچه در بازار ارز مشاهده می‌شود، بیش از آنکه محصول خطاهای فنی بانک مرکزی باشد، بازتاب مستقیم تصمیم‌های غلط سیاسی و دیپلماسی تهاجمی است. تصمیم‌هایی که نااطمینانی را افزایش می‌دهند، انتظارات را تحریک می‌کنند و نرخ ارز را به زمینی برای نقش‌آفرینی تنش‌های سیاسی و اقتصادی بدل می‌کنند. اقتصاددانان تاکید می‌کنند که مدیران اجرایی رده‌بالا روزانه با تصمیم‌های متنوع و پیچیده‌ای مواجه هستند و اتخاذ تصمیم‌های دشوار و سرنوشت‌ساز نیازمند مدیرانی ریسک‌پذیر و متعهد است. برخوردهای سیاسی با مدیران، انگیزه افراد را برای پذیرش مسئولیت‌های اجرایی کاهش می‌دهد و ترویج این ذهنیت که «باید به فکر سرنوشت حرفه‌ای خود باشید»، باعث پرورش مدیرانی محافظه‌کار و ریسک‌گریز می‌شود که توان حل معضلات و بحران‌های بزرگ را نخواهند داشت. فکرش را بکنید؛ عبدالناصر همتی که او هم در یکی از خطیرترین مقاطع، سکان بانک مرکزی را در دست گرفته است، احتمالاً پیش خود می‌گوید هر تصمیمی که امروز می‌گیرم، ممکن است فردا علیه خودم استفاده شود و هیچ‌کس هم توان حمایت از من را نداشته باشد. در چنین فضایی، پرسش اصلی این نیست که بهترین سیاست چیست؟ بلکه این می‌شود که «کم‌هزینه‌ترین تصمیم کدام است». نتیجه چنین محاسبه‌ای روشن است. احتیاط زیاد، تعویق تصمیم‌های دشوار و ترجیح ندادن هیچ اقدام قاطع به پذیرش ریسک‌های سنگین. وقتی سیاست‌گذار پولی می‌بیند پیشینیان او به‌دلیل تصمیم‌هایی که در دل بحران گرفته‌اند، سال‌ها بعد باید در مقام متهم پاسخگو باشند، استدلال عقلانی حکم می‌کند که ریسک نکند. این منطق، هرچند از منظر فردی قابل‌فهم است، اما از منظر سیاسی و اقتصادی به معنای از کار افتادن سیاست‌گذاری است. بانک مرکزی به‌جای آنکه نهادی برای مدیریت بحران باشد، به نهادی تدافعی تبدیل می‌شود که هدف اصلی‌اش نه حل مسئله، بلکه عبور کم‌دردسر از دوره مسئولیت است. در چنین شرایطی، سیاست پولی محافظه‌کار، نه از سر عقلانیت اقتصادی، بلکه از ترس پیامدهای سیاسی و قضایی زاده می‌شود و همین ترس، خود به یکی از عوامل بازتولید بی‌ثباتی در اقتصاد تبدیل می‌شود.