کیک تلخ
چرا دولت نتوانست دست مفتبرها را از بودجه کوتاه کند؟
در ادبیات نمایشی، روایت اصلی، ستون فقرات داستان است که خط اصلی را پیش میبرد، درحالیکه خردهروایتها یا داستانهای فرعی هستند که به روایت اصلی، عمق میبخشند، آن را غنی میکنند، با آن تضاد ایجاد میکنند یا جنبههای پنهان آن را آشکار میکنند. خردهروایتها اغلب شخصیتها، تمها یا رویدادهایی حاشیهای را برجسته میکنند که بدون آنها، داستان اصلی، ناقص یا سطحی به نظر میرسد. حالا اگر این مفهوم را به اقتصاد ایران تعمیم دهیم، میتوانیم بودجه 1405 را به مثابه ستون اصلی یک داستان ببینیم. روایت اصلی این داستان، گرفتار شدن دولتی تنگدست در تنگنای شدید مالی و حرکت تدریجی به سوی بحرانهای بزرگ، از جمله خطر ابرتورم است. بحرانی که تحت تاثیر تحریمها، نااطمینانیهای مزمن و سیاستگذاریهای نادرست شکل گرفته و هر روز بزرگتر شده است. در کنار این خط اصلی، خردهروایتها قرار دارند. روایتهای کوچکتر از زندگی روزمره مردم، بخشهای مختلف اقتصادی و رویدادهای ریز و درشت اجتماعی که هر یک بهگونهای این بحران را توضیح میدهند. این نگاه کمک میکند اقتصاد ایران نه صرفاً بهعنوان مجموعهای از اعداد و جداول، بلکه بهمثابه یک داستان انسانی با لایههای پیچیده و درهمتنیده دیده شود. در این چهارچوب، روایت غالب چیزی جز فقیر شدن مستمر جامعه در سایه تحریم، جنگ، ناکارآمدی و نااطمینانی نیست. روایتی که در آن من و شما بازیگران این نمایش هستیم. حال تصور کنید در سالنی نشستهاید و بودجه ۱۴۰۵ برای شما به نمایش درمیآید. نمایش بودجه ۱۴۰۵ با سکوتی سنگین آغاز میشود؛ سکوتی شبیه لحظهای که پرده تالار سنگلج بالا میرود و مرشد، با ضرب یادگار مرحوم هادی اسلامی، ریتمی آشنا و اندوهبار را تکرار میکند. همه آنهایی که در این سالن نشستهاند، از همان ابتدا میدانند که قرار نیست پایان خوشی در کار باشد. اعداد ردیف شدهاند، ستونها مرتباند و جداول، ظاهری منظم دارند، اما پشت این نظم ظاهری، داستانی آشنا نهفته است؛ دولتی که بیش از آنکه منابع واقعی داشته باشد، بدهی، تعهد و امید به آیندهای نامعلوم دارد. بودجه ۱۴۰۵ روایت تکرار شده سالهای قبل است؛ روایتی از کسری بزرگ، درآمدهای خوشبینانه و هزینههایی که نه میشود حذفشان کرد و نه میشود تامینشان کرد.
در این داستان، دولت باز هم روی درآمدهایی حساب کرده که تحققشان وابسته به شرایطی است که در اختیارش نیست؛ فروش نفت در سایه تحریم، مالیاتستانی از اقتصادی که نفسش به شماره افتاده و واگذاری داراییهایی که یا مشتری ندارند یا قبلاً فروخته شدهاند. در سوی دیگر، هزینهها ایستادهاند؛ حقوق، یارانهها، بازپرداخت بدهیها و هزینههای جاری که هر سال بزرگتر میشوند. فاصله میان این دو، همان شکافی است که اسمش کسری بودجه است و در بودجه ۱۴۰۵، عمیقتر و خطرناکتر از قبل به نظر میرسد.
پایان این روایت از پیش معلوم است. وقتی منابع واقعی کافی نیست، دولت به راهحلهای همیشگی پناه میبرد؛ استقراض پنهان، فشار بر بانکها و درنهایت خلق پول. اینجاست که بودجه از یک سند اداری، به یک عامل مستقیم در زندگی مردم تبدیل میشود. تورم، ترجمه روزمره بودجه ۱۴۰۵ برای جامعه است. تورمی که نه ناگهانی، بلکه فرساینده است و آرامآرام سطح زندگی را پایین میکشد. در دل این روایت اصلی، خردهروایتها شکل میگیرند. فروشندهای را تصور کنید که هر صبح زود مغازه کوچکش را باز میکند، اما بیثباتی آزارش میدهد و شوکهای ارزی امانش را بریدهاند. دخلش با خرجش نمیخواند و بودجه ۱۴۰۵ برای او به معنای افزایش مالیات، بالا رفتن قیمت مواد اولیه و کاهش قدرت خرید مشتریان است. هر روز که میگذرد، سهم اجاره، مالیات و هزینهها از درآمدش بیشتر میشود و سهم زندگی کمتر. او احساس میکند که هر روز فقیرتر میشود.
کارگری را به یاد بیاورید که فقر در خانوادهاش موروثی شده. پدرش فقیر بوده، او هم فقیر است و فرزندانش هم فقیر خواهند ماند. مادری که کودکی معلول را هر روز به دوش میکشد تا دارویش را پیدا کند. پیرمردی که حقوق بازنشستگیاش کفاف زندگیاش را نمیدهد و خانم کارمندی را تصور کنید که حقوقش روی کاغذ افزایش یافته، اما در واقعیت، همان حقوق هم کفاف زندگیاش را نمیدهد. افزایش حقوق در بودجه، زیر سایه تورم، به یک شوخی تلخ تبدیل شده است. میلیونها نفر کارمند و بازنشسته دولتی، هر ماه فهرستی از هزینهها را خط میزنند؛ اول تفریح، بعد فرهنگ، بعد آموزش، بعد غذا و بعد درمان. بودجه ۱۴۰۵ برای این افراد داستان حذف تدریجی زندگی است، نه یکباره، بلکه ذرهذره.
بازنشستهای را تصور کنید که سالها کار کرده و حالا مستمریاش حتی هزینه داروهایش را هم پوشش نمیدهد. بودجه وعده حمایت میدهد، اما تورم همان حمایت اندک را میبلعد. او قربانی همان مالیات تورمی است که در هیچ سطری از بودجه نوشته نشده، اما در زندگیاش هر روز حضور دارد.
جوانی که تازه وارد بازار کار شده، با بودجه ۱۴۰۵ آیندهاش را مبهمتر از قبل میبیند. اشتغال وعده داده میشود، اما سرمایهگذاری واقعی شکل نمیگیرد. تورم، نااطمینانی و رکود، تصمیمهای بلندمدت را ناممکن کردهاند. ازدواج، خانه، پسانداز و حتی ماندن در کشور، همه به سوالات بیپاسخ تبدیل شدهاند. این خردهروایتها در کنار هم، نشان میدهند که بودجه ۱۴۰۵ فقط یک متن رسمی نیست؛ یک روایت جمعی است از فقیر شدن مستمر. روایتی که در آن، دولت برای زنده ماندن خود، هزینه را به جامعه منتقل میکند و جامعه، بیآنکه صدایی در تنظیم داستان داشته باشد، بار آن را به دوش میکشد. داستان بودجه ۱۴۰۵، داستان ادامه یک تراژدی است. روایت اصلی، حرکت به سوی بحرانی عمیقتر است و خردهروایتها، زندگیهایی هستند که زیر این حرکت، آرامآرام محو میشوند. این داستان نه با یک شوک بزرگ، بلکه با تداوم فرسایش به پایان میرسد؛ پایانی که هنوز نوشته نشده، اما نشانههایش در زندگی روزمره مردم کاملاً پیداست.
چشمها را باز کنید و به نمودارها و جدولها بنگرید. به ستون فروریخته درآمدها و ستونهای برافراشته هزینهها. به انگلهایی که چند دهه دستشان در کاسه مردم بوده و حالا حتی در اوج گرفتاری سیاسی و اجتماعی، حاضر نمیشوند حتی به خاطر بقای خود، دست از مفتبری بردارند.
خانمها و آقایان؛ این است بودجه 1405.
گزارش بودجه
جوزف شومپیتر، اقتصاددان برجسته و نویسنده کتاب مشهور تاریخ تحلیل اقتصادی، میگوید: «هیچ چیز به اندازه بودجهای که از سوی نظام سیاسی یک کشور تنظیم میشود، شرایط، وضعیت، منزلت و جایگاه آن کشور را بیان نمیکند.» بودجه ۱۴۰۵ در هیاهوی سال ۱۴۰۴ بسته شده است؛ سالی که با جنگ و نااطمینانی همراه بود و تورم بهطور مستمر روندی افزایشی داشت. در همان روزهایی که لایحه بودجه به مجلس تحویل داده میشد، کمی آنسوتر در بازار تهران اعتراضهای عمومی در واکنش به افزایش نرخ ارز و بیثباتی اقتصادی شکل گرفت. بنابراین بودجه سال آینده باید بهگونهای تنظیم شود که از یکسو فشار مضاعفی بر مردم وارد نکند و از سوی دیگر، واجد ویژگیهای بودجه یک کشور در وضعیت آمادهباش باشد. بودجه ۱۴۰۵ بنا به شواهد موجود، انقباضی است که یعنی دولت برای کنترل کسری، تورم یا بیثباتی مالی، سیاستهایی را در پیش میگیرد که به کاهش تقاضای کل در اقتصاد منجر میشود. در چنین بودجهای معمولاً مخارج دولت محدود یا کاهش داده میشود، رشد هزینههای جاری و عمرانی پایین نگه داشته میشود، یارانهها و حمایتهای مستقیم کوچکتر میشود و در مقابل، فشار برای افزایش درآمدها بیشتر میشود. به بیان سادهتر، بودجه انقباضی یعنی دولت کمتر خرج میکند و بیشتر میگیرد. هدف اعلامی این رویکرد، مهار تورم و جلوگیری از تشدید کسری بودجه است، اما در اقتصادی که با رکود، کاهش قدرت خرید و نااطمینانی گسترده مواجه است، پیامد آن میتواند تشدید فشار معیشتی بر مردم، کند شدن رشد اقتصادی و عمیقتر شدن رکود باشد. در چنین شرایطی، بار اصلی سیاست انقباضی معمولاً نه بر دوش بخشهای غیرمولد یا رانتمحور، بلکه بر دوش خانوارها، بنگاههای کوچک و طبقه متوسط قرار میگیرد. اما اینکه چرا دولت ناچار شد بودجهای بهشدت انقباضی اتخاذ کند، به تحولات پس از وقوع جنگ بازمیگردد. از زمان آغاز جنگ، شرایط اقتصادی کشور بهطور ناگهانی وخیم شد و رشد اقتصادی بهشدت کاهش یافت. رشد اقتصادی در تابستان منفی بود و بهجز مصرف بخش دولتی که مثبت باقی ماند، مصرف بخش واقعی اقتصاد یعنی بخش خصوصی بهطور محسوسی کاهش پیدا کرد. بهطور مشخص، اگرچه رشد اقتصادی تابستان حدود 3 /0 درصد مثبت ثبت شد، اما مصرف بخش خصوصی حدود منفی 4 /1 درصد بود و تشکیل سرمایه ثابت ناخالص نیز حدود منفی 8 /4 درصد کاهش یافت. به عبارت دیگر، اگر دولت خود را کوچک نکند، بخش خصوصی ناچار خواهد شد مجدداً مصرف خود را کاهش دهد و این موضوع میتواند بسیار نگرانکننده باشد. از سوی دیگر، دولت در عملکرد 9 ماه نسبت به
9 ماه مصوب، یعنی معادل سهچهارم بودجه کل سال، با بیش از هزار میلیارد تومان کسری بودجه مواجه است. این مقدار کسری بودجه عددی نیست که بهسادگی قابل جبران باشد. علاوه بر این، رقمی در حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان از تنخواه بانک مرکزی استفاده شده که بخش قابلتوجهی از آن، حدود 130 تا 140 هزار میلیارد تومان، صرف پرداخت کالابرگ شده است؛ آن هم درحالیکه اساساً اعتبار مشخصی برای اجرای کالابرگ در نظر گرفته نشده بود. مجموع این شرایط باعث شد وضعیت اعتباری بودجه دولت، بهویژه از زمان آغاز جنگ، بهشدت بغرنج شود. هم وصول درآمدها و هم صادرات نفت با خدشههای جدی مواجه شدند. البته تنها عامل، جنگ نبود و بخشی از این فشارها ناشی از اسنپبک نیز بود که معاون اقتصادی وزارت امورخارجه اعتقاد داشت هیچ اثری روی اقتصاد ایران نمیگذارد. بنابراین به نظر تنظیمکنندگان بودجه، تنظیم بودجه انقباضی امری اجتنابناپذیر بود. علاوه بر این، نگرانیهای تورمی نیز در تنظیم بودجه انقباضی نقش داشته است. تورم بالا در صورت اتخاذ سیاستهای انبساطی میتوانست آسیب جدی به وضعیت اقتصادی کشور وارد کند. در حوزه منابع، عمده رشد و تقریباً تنها رشدی که عملاً مشاهده شد، مربوط به بخش مالیاتی بود. با لحاظ افزایش دو واحد درصد مالیات بر ارزش افزوده، رشد درآمدهای مالیاتی حدود ۵۰ درصد بوده است؛ درحالیکه بدون این افزایش، رشد درآمد مالیاتی حدود ۴۰ درصد برآورد میشود. در جزئیات اقلام مالیاتی، مالیات اشخاص حقوقی ۴۶ درصد رشد نسبت به مصوبه سال قبل داشته، مالیات بر درآمدها ۴۰ درصد افزایش یافته، مالیات بر ثروت ۸۹ درصد رشد کرده و مالیات بر کالا و خدمات با لحاظ دو واحد درصد افزایش مالیات بر ارزش افزوده، ۵۶ درصد افزایش را تجربه کرده است. در مقابل، حقوق گمرکی کاهش داشته است. دلیل این موضوع آن است که در محاسبات سال ۱۴۰۴ فرض شده بود حدود دو میلیارد دلار واردات خودرو با حقوق ورودی ۱۰۰ درصد و نرخ ارز ۴۲۰۰ تومان انجام شود که معادل حدود ۱۴۰ هزار میلیارد تومان درآمد ایجاد میکرد. درحالیکه واردات واقعی خودرو حدود ۶۰۰ تا ۷۰۰ میلیون دلار بوده است. این واردات عمدتاً مربوط به خودروهای جانبازان و ایثارگران بوده که از سود بازرگانی معاف بوده و عملاً درآمدی برای دولت ایجاد نکرده است.
برآورد دیگر نیز این بود که صادرات نفت حدود ۴۲ میلیارد دلار باشد، درحالیکه این رقم در سال جاری به کمتر از ۳۲ میلیارد دلار کاهش یافته است. این کاهش ۱۰ تا
۱۲ میلیارددلاری در صادرات نفت، منابع ارزی لازم برای واردات خودرو را نیز محدود کرده است. به همین دلیل، برای سال آینده تنها حدود ۴۰۰ میلیون دلار واردات خودرو در نظر گرفته شده که موجب کاهش درآمد حاصل از حقوق ورودی شده است.
در تفکیک حقوق ورودی، برای سال آینده حقوق ورودی سایر کالاها حدود 184 هزار میلیارد تومان و خودرو حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. حقوق معادن از 55 هزار میلیارد تومان در سال جاری به 77 هزار میلیارد تومان در سال آینده افزایش یافته که معادل ۴۰ درصد رشد است. بهطور معمول، ما سالانه بین 900 میلیون دلار تا یک میلیارد دلار حقوق معادن دریافت میکنیم و این رقم قابلتحقق به نظر میرسد.
درآمد ناشی از حقوق واردات تکنولوژیهای ارتباطی نیز با توجه به تحقق حدود 42 هزار میلیارد تومان در سال جاری، درحالیکه رقم مصوب ۲۸۰ هزار میلیارد تومان بوده، برای سال آینده حدود 43 هزار میلیارد تومان برآورد شده که برآوردی نزدیک به واقعیت است و نگرانی بابت وصول آن وجود ندارد.
در مفروضات صادرات نفت، اسناد پشتیبان وجود دارد. بیش از 7 /3 میلیون بشکه تولید نفت خام در روز در نظر گرفته شده که نفت صادراتی در حالت خوشبینانه یک میلیون و 772 هزار بشکه صادرات و مصرف داخلی آن حدود یک میلیون و ۹۵۰ هزار بشکه است و قیمت نفت نیز ۵4 دلار فرض شده است. برای تقویت بنیه دفاعی (در جدول 24 لایحه بودجه) حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان در آن پیشبینی شده و بخش عمدهای از منابع نفتی به این حوزه اختصاص یافته است. همچنین با مجوزهای اخذشده، حدود
5 /2 میلیارد دلار برای وزارت راه در نظر گرفته شده تا پروژههای ریلی تکمیل شود، هرچند تحقق کامل این موضوع خوشبینانه ارزیابی میشود.
۳۱ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت نیز، پس از کسر اقلام طرحهای خاص (جدول 24 لایحه بودجه) و تحویل نفت به نیروهای مسلح، در قالب استقراض به دولت پرداخت میشود و برای طرحهای عمرانی هزینه خواهد شد که حدود ۶۰۰ هزار میلیارد تومان برآورد میشود.
در حوزه اوراق، برای سال آینده ۹۴۰ هزار میلیارد تومان پیشبینی شده است؛ درحالیکه این رقم در سال جاری ۸۱۰ هزار میلیارد تومان بوده و ۷۰ هزار میلیارد تومان نیز با مجوز سران قوا اضافه شده است. در مجموع، انتشار اوراق در سال جاری به حدود ۸۸۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. یکی از شاخصهای مهم در ارزیابی اوراق، ارزش حقیقی مانده اوراق در بازار است؛ چه به دلار و چه به ریال تعدیلشده با تورم. با انتشار ۹۴۰ هزار میلیارد تومان اوراق، ارزش حقیقی مانده اوراق کاهش قابلتوجهی خواهد داشت و واکنش مثبت بازار سرمایه نیز نشان میدهد که بازار با این تحلیل همنظر است. کاهش جدی منابع حاصل از خصوصیسازی نیز به این دلیل است که بخش عمدهای از سهام باید در قالب تهاتر و رد دیون بابت بدهیهای دولت استفاده شود و عملاً منابع نقدی قابلتوجهی باقی نمیماند. در مجموع، در بخش درآمدها حدود 39 درصد رشد داشتهایم، واگذاری داراییهای سرمایهای (نفت و مولدسازی) حدود 70 درصد کاهش یافته، واگذاری داراییهای مالی تقریباً صفر بوده و در بخش هزینهای حدود دو درصد کاهش ثبت شده است.
در بخش هزینهای و حقوق و دستمزد، ضریب حقوق ۲۰ درصد رشد کرده است. همزمان، معافیت مالیاتی حقوق نیز از 24 میلیون تومان به 40 میلیون تومان افزایش یافته است.
در بخش تملک داراییهای سرمایهای، اگرچه سقف اسمی حفظ شده است، اما بخش مهمی از اعتبارات این حوزه به درآمدهای اختصاصی منتقل شده است. در سال 1404، حدود 40 هزار میلیارد تومان از درآمدهای اختصاصی برای تملک داراییهای سرمایهای هزینه میشد، اما در سال آینده دستگاهها عملاً موظف شدهاند
120 هزار میلیارد تومان از درآمدهای اختصاصی خود را به طرحهای تملک داراییهای سرمایهای اختصاص دهند.
در جداول 23 و 24 لایحه بودجه از ظرفیت قانون تامین مالی استفاده شده که بهنوعی بودجه تعهدی ایجاد میکند و به دولت اجازه میدهد زمین و سایر داراییها مانند حق پروانه، حق اکتشاف، نفت و موارد مشابه را در قالب جداول تهاتری برای اجرای پروژههای تملک داراییهای سرمایهای بهکار گیرد.
چرا بودجه انقباضی شد؟
چنانکه شرح داده شد، بودجه سال ۱۴۰۵ در امتداد تحولات و محدودیتهایی شکل گرفت که ریشه اصلی آنها را باید در عملکرد و ساختار بودجه ۱۴۰۴ جستوجو کرد. بررسی دقیق بودجه ۱۴۰۴ نشان میدهد که این بودجه اگرچه در ظاهر تلاش داشت میان کنترل کسری و حمایت از رشد اقتصادی توازن ایجاد کند، اما در عمل با مجموعهای از ناترازیهای انباشته و مفروضات خوشبینانه مواجه بود که درنهایت مسیر سیاست مالی دولت را به سمت انقباض در سال ۱۴۰۵ سوق داد. در بودجه ۱۴۰۴، بخش قابلتوجهی از منابع بر پایه درآمدهایی پیشبینی شد که تحقق آنها با ریسک بالا همراه بود. وابستگی به درآمدهای نفتی در شرایطی ادامه یافت که صادرات نفت با محدودیتهای جدی ناشی از تحریمها، نااطمینانیهای ژئوپلیتیک و کاهش ظرفیت دسترسی به بازارهای جهانی روبهرو بود. به این ترتیب، در عمل، صادرات نفت کمتر از ارقام پیشبینیشده تحقق یافت و شکاف میان منابع مصوب و منابع وصولشده، فشار مستقیمی بر تراز عملیاتی بودجه وارد کرد. این شکاف، دولت را ناچار کرد از ابزارهایی مانند تنخواه بانک مرکزی و انتشار اوراق بدهی برای جبران کسری استفاده کند؛ ابزارهایی که اگرچه در کوتاهمدت کسری را پوشش دادند، اما هزینههای میانمدت و بلندمدت قابلتوجهی به بودجه تحمیل کردند. در سمت هزینهها، بودجه ۱۴۰۴ انعطافپذیری بسیار محدودی داشت. بخش اعظم هزینهها به پرداخت حقوق و مزایا، مستمری بازنشستگان و تعهدات مربوط به اصل و سود اوراق اختصاص یافت؛ اقلامی که عملاً غیرقابلکاهش هستند. افزایش ضریب حقوق و رشد پرداختهای رفاهی، اگرچه با هدف جبران بخشی از فشار تورمی بر خانوارها انجام شد، اما موجب شد سهم هزینههای اجتنابناپذیر در بودجه بیش از پیش افزایش یابد. درنتیجه، فضای مانور دولت برای مدیریت هزینهها و اعمال سیاستهای ضدچرخهای بهشدت محدود شد. یکی دیگر از ویژگیهای بودجه ۱۴۰۴، اتکای قابلتوجه به ابزار بدهی بود. انتشار گسترده اوراق بدهی، هرچند به دولت امکان داد کسری منابع را بدون فشار مستقیم بر پایه پولی مدیریت کند، اما بهتدریج حجم تعهدات آتی دولت را افزایش داد. رشد سهم اصل و سود اوراق در بودجه عمومی، به معنای انتقال بخشی از هزینههای امروز به سالهای آینده بود که در بودجه ۱۴۰۵ خود را بهصورت فشار مضاعف بر منابع و کاهش امکان سیاستگذاری انبساطی نشان داد. از منظر تورمی نیز بودجه ۱۴۰۴ حامل پیامهای متناقضی بود. از یکسو، دولت تلاش کرد با کنترل نسبی هزینهها و افزایش درآمدهای مالیاتی، سیگنال انضباط مالی ارسال کند؛ اما از سوی دیگر، استفاده از تنخواه و رشد بدهی، انتظارات تورمی را در سطح بالایی نگه داشت. در چنین شرایطی، ادامه سیاستهای مالی انبساطی در سال ۱۴۰۵ میتوانست به تشدید تورم و بیثباتی بیشتر منجر شود و فشار مضاعفی بر معیشت خانوارها و بازارهای مالی وارد کند. عملکرد بخش درآمدی در بودجه ۱۴۰۴ نیز نقش مهمی در شکلگیری رویکرد انقباضی سال بعد داشت. اگرچه درآمدهای مالیاتی رشد قابلتوجهی را تجربه کردند، اما این رشد عمدتاً ناشی از افزایش نرخها و گسترش پایههای موجود بود و نه بهبود پایدار در فعالیتهای اقتصادی. همزمان، کاهش درآمدهای گمرکی و تحقق نیافتن بخشی از درآمدهای نفتی، تصویر کلی منابع بودجه را شکنندهتر کرد. این ترکیب نشان میداد که ظرفیت افزایش بیشتر درآمدها بدون آسیب به رشد اقتصادی و بخش خصوصی محدود است. مجموع این عوامل سبب شد دولت در تدوین بودجه ۱۴۰۵ با یک انتخاب دشوار مواجه شود. یا ادامه مسیر انبساطی و پذیرش ریسک تورم بالاتر و ناترازی شدیدتر، یا حرکت به سمت انقباض مالی برای مهار کسریها و تثبیت اقتصاد کلان. انتخاب گزینه دوم، اگرچه هزینههایی در کوتاهمدت ازجمله فشار بر رشد و کاهش مخارج عمرانی به همراه دارد، اما از منظر سیاستگذار بهعنوان راهی برای جلوگیری از تعمیق ناترازیها و حفظ حداقلی از ثبات مالی در میانمدت تلقی شده است. به این ترتیب، بودجه ۱۴۰۵ را میتوان واکنشی ناگزیر به محدودیتها و پیامدهای ساختاری بودجه ۱۴۰۴ دانست؛ واکنشی که بیش از آنکه حاصل یک تصمیم سیاسی باشد، نتیجه انباشت فشارهای مالی و اقتصادی در سالهای پیش از آن است.
تداوم فشارها
کیک بودجه سال ۱۴۰۵ از همیشه کوچکتر شده است؛ درآمدهای نفتی کاهش یافته و منابع دولت محدود شدهاند. در این شرایط، سوال اساسی این است که وقتی کیک کوچک است، چه کسی باید سهم کمتری ببرد؟
اگرچه در گذشته حجم بودجه بهعنوان یک «کیک بزرگ» احساس میشد که دستکم بخشی از آن امکان توزیع میان بخشهای مختلف اقتصاد و جامعه را فراهم میکرد، اما امروز به واسطه کاهش درآمدهای نفتی ناشی از تحریمها و محدودیتهای بینالمللی، این کیک کوچکتر شده و شیرینی آن دیگر برای جامعه ملموس نیست. کسری بودجه و کاهش درآمدهای دولت، چهارچوب تصمیمگیری سیاستگذار را محدود کرده و ضرورت ایجاد توازن میان مصارف و منابع، فشارها را افزایش داده است. در چنین شرایطی سوال اساسی این است که بار کاهش بودجه و محدود شدن منابع اقتصادی بر دوش چه کسانی خواهد افتاد؛ مردم یا نهادهای دولتی و حاکمیتی؟
تحلیل اولیه نشان میدهد که فشار کاهش شدید منابع در لایحه بودجه 1405 به مردم منتقل شده است. دو مکانیسم اصلی برای این انتقال فشار وجود دارد؛ نخست، افزایش سهم انگلهای بودجه است که از طریق تخصیص منابع غیرشفاف، سهم فزایندهای از بودجه را طلب میکنند و مکانیسم بعدی، فشارهای مالیاتی و افزایش قیمت خدمات عمومی است که مستقیماً بر مصرف و قدرت خرید خانوارها تاثیر میگذارد. ترکیب این دو مکانیسم باعث میشود بخش قابلتوجهی از بار اقتصادی کوچک شدن بودجه روی دوش مردم قرار گیرد، که پیامد آن افزایش فشار مالی، کاهش رفاه و تشدید نابرابری اقتصادی است.
بودجه سال ۱۴۰۵ تحت تاثیر عوامل ساختاری و کوتاهمدت است. کاهش درآمدهای نفتی، که سهم عمدهای از منابع دولت را تشکیل میدهد، دولت را در موقعیتی قرار داده که منابع محدود خود را باید میان وظایف اجتنابناپذیر و خدمات اجتماعی توزیع کند. بخشی از این منابع به پرداخت حقوق و مزایا، بازنشستگی و تعهدات بلندمدت اوراق بدهی اختصاص دارد که کاهش آنها تقریباً غیرممکن است. این امر موجب شده تا بخش بزرگی از بودجه تحت کنترل انگلهای بودجه باشد و فضای مانور دولت برای سیاستگذاری انبساطی یا حمایت از مردم محدود شود. با این حال، پیامد اقتصادی این وضعیت برای مردم بسیار محسوس است. کاهش بودجه قابلتخصیص، در کنار فشارهای تورمی و افزایش مالیاتها، مستقیماً بر معیشت خانوارها تاثیر میگذارد. هرگونه افزایش قیمت خدمات عمومی یا مالیات مستقیم و غیرمستقیم، کاهش قدرت خرید و فشار اقتصادی بیشتری را بر مردم تحمیل میکند. به این ترتیب، کوچک شدن کیک بودجه، ضمن اینکه به معنای محدود شدن منابع دولت است، در عمل به معنای فقیرتر شدن مردم و افزایش فشار اجتماعی است. این فشار اقتصادی، میتواند شکاف میان جامعه و نظام حکمرانی را عمیقتر کند و موجب افزایش نارضایتی عمومی و کاهش اعتماد اجتماعی شود. از منظر توزیع فشار، بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که نهادهای دولتی و حاکمیتی سهم خود را از منابع عمدتاً حفظ کردهاند. پرداختهای مستمر، پروژههای نظامی و برخی طرحهای عمرانی اولویتبندی شدهاند و بودجه این بخشها نسبتاً پایدار باقی مانده است. این موضوع، اگرچه از نظر استمرار فعالیت دولت و نهادهای حاکمیتی ضروری است، اما به این معنی است که فشار کاهش بودجه بیشتر بر دوش بخش غیررسمی اقتصاد و خانوارهای عادی گذاشته میشود. در واقع، طراحی بودجه به نحوی است که مردم عملاً نقش تکیهگاه کاهش منابع را ایفا میکنند؛ بخشی که توان مالی و سیاسی محدود دارد و تحمل فشار بیشتر برای آن دشوار است. از سوی دیگر، کاهش منابع و فشارهای اقتصادی میتواند اثرات بلندمدتی بر جامعه داشته باشد. کاهش قدرت خرید خانوارها و افزایش هزینههای زندگی، میتواند مصرف بخش خصوصی را کاهش دهد و به رکود اقتصادی دامن بزند. این روند، درنهایت بازخورد منفی بر درآمدهای مالیاتی و اقتصاد کلان خواهد داشت، چراکه رشد اقتصادی پایین، توان تولید و اشتغال را محدود میکند و منابع دولت برای سالهای آینده نیز کاهش مییابد. بنابراین، فشار اقتصادی منتقلشده به مردم نهتنها مشکل فعلی را تشدید میکند، بلکه میتواند چرخهای از کاهش منابع و رکود را ایجاد کند که بر ثبات اجتماعی و اقتصادی اثرگذار خواهد بود. بحث توزیع فشار اقتصادی میان مردم و نهادهای دولتی، علاوه بر پیامد اقتصادی، پیامد سیاسی و اجتماعی نیز دارد. در شرایطی که اعتماد عمومی نسبت به نظام حکمرانی کاهش یافته و شکاف میان مردم و نهادهای حاکمیتی گسترده است، افزایش بار اقتصادی بر مردم میتواند این شکاف را عمیقتر کند. کاهش رفاه عمومی، محدود شدن دسترسی به خدمات و افزایش فشارهای مالی، زمینه را برای نارضایتی اجتماعی و کاهش مشارکت مدنی فراهم میکند. این امر نشان میدهد که مصلحت اقتصادی و اجتماعی ممکن است با فشار بیشتر به مردم سازگار نباشد و در بلندمدت به ناپایداری اجتماعی و کاهش اعتماد عمومی منجر شود. یکی از چالشهای اصلی سیاستگذاری بودجه ۱۴۰۵، نحوه مدیریت منابع محدود و اولویتبندی مصارف است. با توجه به کاهش درآمدهای نفتی و محدودیت منابع داخلی، دولت ناچار است انتخابهای دشواری انجام دهد: یا فشار را بر مردم افزایش دهد و بخش اعظم بودجه غیرقابل کاهش را حفظ کند، یا بخشی از هزینههای حاکمیتی و پروژههای بلندمدت را کاهش دهد تا فشار بر جامعه کمتر شود. انتخاب هرکدام از این مسیرها پیامدهای متفاوتی دارد. فشار بیشتر بر مردم میتواند به افزایش نابرابری، کاهش رفاه و تشدید تنش اجتماعی منجر شود، درحالیکه کاهش سهم نهادهای حاکمیتی ممکن است به کاهش توان عملیاتی دولت و ایجاد اختلال در خدمات عمومی و طرحهای استراتژیک منجر شود.
مناقشه حقوق
افزایش مستمر تورم، کاهش قدرت خرید و فشار فزاینده معیشتی، انتظار طبیعی جامعه را برای افزایش حقوقها بالا برده است. در مقابل، دولت با استناد به محدودیت منابع و نگرانی از تشدید کسری بودجه و تورم، از ناتوانی خود در افزایش چشمگیر حقوقها سخن میگوید. دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، افزایش ۲۰درصدی ضریب حقوق کارکنان را پیشبینی کرده است. این عدد در نگاه نخست ممکن است قابلتوجه به نظر برسد، اما وقتی در کنار نرخ تورم فزاینده قرار میگیرد، تصویر متفاوتی ایجاد میشود. تورم رسمی و برآوردهای غیررسمی در سالهای اخیر اغلب بین ۳۰ تا ۴۰ درصد و حتی بالاتر در نوسان بوده است. به این ترتیب، افزایش ۲۰درصدی حقوق، بهمعنای کاهش واقعی قدرت خرید کارکنان و بازنشستگان است. دولت برای تعدیل این وضعیت، معافیت مالیاتی حقوق را از حدود ۲۴ میلیون تومان به ۴۰ میلیون تومان در ماه افزایش داده تا بخشی از فشار مالیاتی را کاهش دهد، اما منتقدان میگویند این اقدام نیز تنها بخشی از مشکل را پوشش میدهد و پاسخگوی افت گسترده سطح رفاه نیست. برای فهم بهتر استدلال دولت، باید به ساختار بودجه عمومی کشور نگاه کرد؛ ساختاری که بهشدت متصلب و کمانعطاف است. بر اساس ارقام ارائهشده در لایحه بودجه، حدود ۳۰ درصد از کل هزینههای بودجه عمومی صرف پرداخت حقوق، مزایا و عیدی کارکنان دولت میشود. بیش از ۲۰ درصد دیگر نیز به حقوق و مستمری بازنشستگان اختصاص دارد؛ گروهی که بهدلیل افزایش جمعیت سالمندان و سیاستهای استخدامی دهههای گذشته، هر سال سهم بیشتری از بودجه را به خود اختصاص میدهد. افزون بر این، حدود ۱۵ درصد از بودجه عمومی صرف بازپرداخت اصل و سود اوراق مالی میشود؛ تعهدی بلندمدت که بعضاً به بدهیهای ایجادشده برای ۲۰ سال آینده مربوط است. مجموع این سه قلم، بیش از ۶۵ درصد بودجه عمومی را دربر میگیرد؛ رقمی که عملاً بخش عمده منابع دولت را به هزینههایی اختصاص میدهد که امکان حذف یا کاهش سریع آنها وجود ندارد. چنین ساختاری باعث میشود دولت فضای مانور محدودی برای سیاستگذاری داشته باشد. افزایش حقوق کارکنان تنها به معنای افزایش دریافتی مستقیم آنها نیست، بلکه مجموعهای از پرداختهای دیگر را نیز تحت تاثیر قرار میدهد. بسیاری از مستمریها و کمکهای حمایتی، ازجمله پرداختهای کمیته امداد، سازمان بهزیستی، حمایت از خانواده شهدا و ایثارگران و حتی برخی یارانهها، به حداقل حقوق یا ضریب حقوق وابستهاند. بنابراین، هرگونه افزایش در ضریب حقوق، بهصورت زنجیرهای این پرداختها را نیز افزایش میدهد و هزینههای دولت را بهطور قابلتوجهی بالا میبرد. برآوردهای رسمی نشان میدهد که هر یک واحد درصد افزایش ضریب حقوق، حدود ۲۷ هزار میلیارد تومان بار مالی اضافی برای دولت ایجاد میکند. این رقم زمانی اهمیت بیشتری پیدا میکند که بدانیم افزایش یکدرصدی، تنها محدود به حقوق کارکنان نیست و بهطور مستقیم یا غیرمستقیم، نزدیک به ۵۰ درصد از هزینههای اجباری بودجه را تحت تاثیر قرار میدهد. در چنین شرایطی، افزایش چنددرصدی بیش از رقم پیشنهادی دولت، میتواند کسری بودجه را به میزان زیادی تشدید کند. تجربه سالهای گذشته نشان داده که کسری بودجه، درنهایت از مسیرهایی مانند استقراض، فروش اوراق بیشتر یا افزایش پایه پولی جبران میشود؛ مسیرهایی که همگی به افزایش تورم و کاهش قدرت خرید منجر میشوند.
جمعبندی
نمایش به پایان رسید و چنانکه مشاهده کردید، بودجه 1405 یک بودجه ریاضتی برای مردم است اما زور دولت به مفتبرهای بودجه نرسیده و سهم آنها از کیک بودجه همچنان دستنخورده باقی مانده است. آنچه امروز در لایحه بودجه 1405 مشاهده میشود، در واقع بازتاب و انعکاس یک روند نادرست و بلندمدت در سیاستگذاری اقتصادی است؛ روندی که طی سالیان متمادی بهتدریج شکل گرفته و اکنون عملاً به نقطه پایانی خود نزدیک شده است. ساختار بودجه کشور بهطور تاریخی بر درآمدهای نفتی استوار بوده و بهدلیل بزرگی رانت حاصل از نفت، دولت بهتدریج مجموعهای گسترده از تعهدات و وظایف را بر عهده گرفته است. این تعهدات، چه در قالب انواع یارانهها مثل یارانه نان و یارانههای پنهان حاملهای انرژی و چه در قالب گسترش بدنه نیروی انسانی دولت، همگی انعکاس مالی خود را در بودجه نشان دادهاند. در ادامه همین روند، تحولات مربوط به صندوقهای بازنشستگی نیز موجب شده است که بخش عمدهای از تعهدات بازنشستگان کشوری و لشکری بهطور کامل در دل بودجه عمومی دولت قرار گیرد. در گذشته، تامین مالی این مجموعه گسترده از هزینهها عمدتاً از محل درآمدهای نفتی انجام میشد. اما اکنون، با کاهش شدید سهم نفت در بودجه، این سازوکار عملاً کارایی خود را از دست داده است. بهگونهای که در بودجه سال ۱۴۰5، سهم منابع حاصل از صادرات نفت به حدود پنج درصد کل منابع بودجه کاهش یافته و درنتیجه، بار اصلی تامین منابع به ناچار بر دوش مالیاتها و سایر درآمدهای غیرنفتی قرار گرفته است. این وضعیت بهروشنی نشان میدهد که چهارچوب فعلی وظایف و تعهدات دولت با منابع در دسترس آن همخوانی ندارد و به تعبیری، این ساختار دیگر متناسب با ظرفیتهای اقتصادی کشور نیست. در چنین شرایطی، ادامه اداره بودجه به شکل گذشته عملاً امکانپذیر به نظر نمیرسد. از این منظر، بودجه سال ۱۴۰5 را میتوان بازتابدهنده مجموعه نارساییها و ناکارآمدیهایی دانست که طی سالها در سیاستگذاری اقتصادی با محوریت دولت انباشته شده و اکنون به یک تصویر تقریباً ناممکن رسیده است. بر همین اساس، به نظر میرسد اجرای این بودجه در سال آینده با دشواریهای جدی مواجه خواهد شد و به شکل تدوینشده، قابلیت تحقق کامل نخواهد داشت. با این حال، این واقعیت را باید در نظر گرفت که دولت در تنظیم ارقام بودجه عملاً با گزینههای محدودی روبهرو بوده و ناچار شده است این چهارچوب را بهعنوان تنها انتخاب ممکن ارائه کند.
