محاصره فناوری
چرا محدودیت صادرات فناوری همیشه به هدف خود نمی‌رسد؟
آزاده خرمی‌مقدم/ نویسنده نشریه
صبح یک روز کاری، خط تولید کارخانه‌ای در شرق آسیا از حرکت می‌ایستد. مشکل، قطعه کوچکی است که دیگر به کارخانه نمی‌رسد؛ تراشه‌ای پیشرفته که تولیدکننده‌اش در کشوری دیگر قرار دارد و دولت آن کشور تصمیم گرفته صادراتش را محدود کند. مدیر کارخانه به‌سرعت سراغ تامین‌کنندگان دیگر می‌رود. شاید هنوز راهی برای ادامه تولید وجود داشته باشد؛ در کشوری دیگر، شرکتی دیگر و بازاری که هنوز درهایش را نبسته است. در اقتصاد جهانی، گاهی سرنوشت یک صنعت به قطعه‌ای کوچک وابسته است که هزاران کیلومتر دورتر تولید می‌شود. اما همین قطعه می‌تواند به مسئله‌ای در سطح امنیت ملی تبدیل شود. دولت‌ها دیگر فقط درباره قیمت و کیفیت کالاها تصمیم نمی‌گیرند؛ آنها می‌خواهند تعیین کنند چه کسی به فناوری دسترسی داشته باشد و چه کشوری بتواند از برتری فناورانه خود برای افزایش قدرت سیاسی و نظامی استفاده کند. این همان میدان تازه رقابت قدرت‌هاست؛ جایی که تراشه‌ها، تجهیزات ساخت نیمه‌رسانا و فناوری هوش مصنوعی، در کنار ناوهای جنگی و موشک‌ها، به ابزارهای رقابت ژئوپلیتیک تبدیل شده‌اند. آمریکا در سال‌های اخیر تلاش کرده با محدود کردن صادرات فناوری‌های حساس، سرعت پیشرفت رقبای راهبردی خود، به‌ویژه چین، را کاهش دهد. اما یک پرسش ساده این راهبرد را به چالش می‌کشد: اگر آمریکا فروش یک فناوری را متوقف کند، چه تضمینی وجود دارد که کشور هدف آن را از جای دیگری نخرد؟ در جهانی که تولید به زنجیره‌ای از شرکت‌ها و کشورها وابسته است، بستن یک دروازه لزوماً به‌معنای پایان راه نیست. ممکن است کالایی که دیگر از آمریکا صادر نمی‌شود، از اروپا یا آسیا به مقصد برسد. در این صورت، محدودیت صادرات به‌جای قطع دسترسی، فقط مسیر تجارت را تغییر داده است. مقاله جدید دفتر ملی پژوهش اقتصادی آمریکا، منتشرشده در اکتبر ۲۰۲۶، به همین مسئله می‌پردازد. جینگتینگ فن، کایل هندلی و نونو لیماو در پژوهش خود با نام «کنترل صادرات و اقتصاد امنیت ملی» بررسی می‌کنند که محدودیت‌های صادراتی چه زمانی موثرترند و همکاری چند کشور تا چه اندازه می‌تواند نتیجه این سیاست‌ها را تغییر دهد. یافته اصلی آنها برای سیاست‌گذاران اهمیت زیادی دارد: کنترل‌های چندجانبه واردات کالاهای حساس کشورهای هدف را 7/ 5 برابر بیشتر از کنترل‌های یک‌جانبه آمریکا کاهش می‌دهند؛ آن هم با هزینه اقتصادی غیرنظامی تقریباً مشابه.
تراشه و امنیت ملی
تا چند دهه پیش، کنترل صادرات بیشتر یادآور محدودیت فروش سلاح و تجهیزات نظامی بود. اما مرز میان فناوری نظامی و غیرنظامی به‌تدریج کمرنگ شده است. تراشه‌ای که در یک رایانه یا خودرو به کار می‌رود، ممکن است در سامانه‌های نظامی نیز استفاده شود. تجهیزات دقیق، نرم‌افزارهای پیشرفته و فناوری‌های ارتباطی هم کاربردهای دوگانه دارند. دولت‌ها باید انتقال این فناوری‌ها را کنترل کنند، بی‌آنکه تجارت عادی و فعالیت صنایع غیرنظامی را بیش از اندازه مختل کنند. در آمریکا، اداره صنعت و امنیت وزارت بازرگانی، یا BIS، مسئول اجرای بخش مهمی از مقررات کنترل صادرات است. این اداره تعیین می‌کند چه کالاهایی مشمول محدودیت هستند و کدام معاملات به مجوز نیاز دارند. ابزار اصلی آن فهرست کنترل تجارت یا CCL است؛ فهرستی که کالاها و فناوری‌های حساس را براساس ویژگی‌های فنی و کاربرد احتمالی طبقه‌بندی می‌کند. در مقابل، کالاهایی قرار دارند که در این فهرست نیستند و معمولاً در گروهEAR99 طبقه‌بندی می‌شوند. این کالاها در شرایط عادی با محدودیت کمتری روبه‌رو هستند، هرچند صادرات آنها به برخی کشورها یا اشخاص ممکن است همچنان ممنوع یا نیازمند مجوز باشد. گروه دیگری نیز شامل کالاهایی است که در طبقه‌بندی‌های مشخص‌شده قرار نمی‌گیرند. اهمیت این نظام در سال‌های اخیر به‌سرعت افزایش یافته است. سهم صادرات کالاهای دارای طبقه‌بندی کنترلی از کل صادرات آمریکا از ۴۷ درصد در سال ۲۰۱۶ به ۶۲ درصد در سال ۲۰۲۴ رسیده است. ارزش صادرات این کالاها نیز از ۵۴۶ میلیارد دلار به یک تریلیون و ۲۷ میلیارد دلار افزایش یافته؛ رشدی معادل ۸۸ درصد. در همین دوره، صادرات کالاهای فاقد طبقه‌بندی کنترلی تنها چهار درصد رشد کرده است. البته همه صنایع به یک اندازه در معرض این محدودیت‌ها نیستند. سهم کالاهای طبقه‌بندی‌شده در موشک‌های هدایت‌شونده و وسایل فضایی به ۱۰۰ درصد می‌رسد، درحالی‌که این سهم در خودروهای مسکونی متحرک صفر است. در رایانه‌های الکترونیکی حدود ۶۰ درصد صادرات در فهرست کنترل قرار دارد، اما در تجهیزات الکترومدیکال این سهم فقط 1/ 0 درصد است. بنابراین، یک سیاست واحد می‌تواند برای یک صنعت محدودیتی فراگیر و برای صنعتی دیگر تقریباً بی‌اهمیت باشد.
سرنوشت معامله با یک مجوز
قرار گرفتن یک کالا در فهرست کنترل به‌معنای ممنوعیت قطعی صادرات آن نیست. در بسیاری از موارد، شرکت‌ها می‌توانند برای دریافت مجوز اقدام کنند. اما همین مجوز به ابزاری برای اعمال محدودیت تبدیل می‌شود، زیرا احتمال تایید و زمان انتظار به مقصد صادراتی بستگی دارد. داده‌های مقاله نشان می‌دهد نرخ تایید مجوز برای کشورهای عضو رژیم‌های چندجانبه کنترل صادرات ۹۳ درصد است. این رقم برای کل جهان
۸۶ درصد و برای کشورهای هدف محدودیت‌ها ۷۲ درصد گزارش شده است. میانگین رسیدگی به درخواست‌ها نیز برای کشورهای عضو این رژیم‌ها ۲۳ روز و برای سایر کشورها ۴۳ روز است. برای یک شرکت تولیدی، این فاصله فقط چند روز اداری نیست. سفارش ممکن است از دست برود، برنامه تولید به هم بخورد یا مشتری به سراغ تامین‌کننده دیگری برود. در بازار فناوری، تاخیر در دسترسی به یک قطعه می‌تواند به‌معنای عقب ماندن از رقبا باشد. پژوهشگران هزینه‌های تجاری ناشی از این طبقه‌بندی‌ها را نیز اندازه‌گیری می‌کنند. هزینه تجاری معادل کالاهای فهرست CCL حدود 7/ 28 واحد لگاریتمی است؛ درحالی‌که این رقم برای کالاهای EAR99 حدود 2/ 15 واحد است. هزینه ورود به بازار نیز برای کالاهای CCL به 5/ 32 واحد لگاریتمی می‌رسد، درحالی‌که برای کالاهای EAR99 حدود 3/ 22 واحد است. بنابراین، محدودیت‌ها نه‌فقط هنگام صدور مجوز، بلکه از همان ابتدای ورود شرکت‌ها به بازارهای مختلف اثر می‌گذارند.
آزمایش سه راهبرد
تصور کنید آمریکا فروش یک قطعه حساس را به کشوری محدود کند. اگر تولیدکننده اصلی آن قطعه فقط در آمریکا باشد، محدودیت می‌تواند اثر بزرگی داشته باشد. اما اگر شرکت‌هایی در کشورهای دیگر نیز همان کالا را تولید کنند، خریدار می‌تواند سفارش خود را به آنها منتقل کند. حتی ممکن است محدودیت آمریکا به فرصتی برای رقیبان تجاری این کشور تبدیل شود. این همان نقطه‌ای است که همکاری بین‌المللی اهمیت پیدا می‌کند. کنترل صادرات زمانی موثرتر است که کشورهای اصلی تولیدکننده همزمان در آن مشارکت کنند. اگر فقط یک دولت محدودیت اعمال کند، بازار جهانی می‌تواند بخشی از کمبود ایجادشده را جبران کند؛ اما همراهی عرضه‌کنندگان جایگزین، راه‌های فرار از محدودیت را کاهش می‌دهد. فن، هندلی و لیماو برای سنجش تفاوت این سیاست‌ها، سه سناریو را مقایسه می‌کنند: کنترل‌های چندجانبه در فاصله سال‌های ۲۰۱۶ تا ۲۰۲۴، تشدید کنترل‌های چندجانبه در سال ۲۰۲۴ و کنترل‌های یک‌جانبه آمریکا در همان سال. این مقایسه نشان می‌دهد اگر محدودیت‌ها تنها از سوی آمریکا اعمال شوند، چه مقدار از اثر آنها با تغییر مسیر تجارت خنثی می‌شود و همراهی متحدان چه تفاوتی ایجاد می‌کند. در سناریوی چندجانبه سال ۲۰۲۴، صادرات کالاهای فهرست CCL از آمریکا به کشورهای هدف ۱۶۲ واحد لگاریتمی کاهش می‌یابد. کاهش صادرات کالاهای EAR99 نیز حدود ۳۴ واحد لگاریتمی برآورد می‌شود. اما نکته مهم‌تر، سهم متحدان در این محدودیت‌هاست. از مجموع ۴۱۷ میلیارد دلار کاهش صادرات کنترل‌شده ائتلاف، ۳۲۹ میلیارد دلار مربوط به متحدان دیگر و تنها ۸۸ میلیارد دلار سهم آمریکاست. در سناریوی چندجانبه، سایر عرضه‌کنندگان تنها هفت درصد از کاهش صادرات را جبران می‌کنند؛ اما در سناریوی یک‌جانبه، میزان جبران به ۲۸ درصد می‌رسد. به همین دلیل، واردات کالاهای کنترل‌شده کشورهای هدف در سناریوی چندجانبه 7/ 5 برابر بیشتر از سناریوی یک‌جانبه کاهش می‌یابد. به بیان دیگر، اگر آمریکا به‌تنهایی فروش را متوقف کند، بخش مهمی از بازار همچنان می‌تواند از مسیرهای دیگر تامین شود. اما وقتی متحدان نیز همراه می‌شوند، امکان جایگزینی عرضه‌کننده به‌شدت کاهش می‌یابد. این تفاوت، مهم‌ترین یافته پژوهش است.
هزینه محاصره به کجا می‌رسد؟
محدود کردن دسترسی به فناوری فقط کشور هدف را تحت تاثیر قرار نمی‌دهد. بسیاری از قطعات و تجهیزات حساس در صنایع غیرنظامی نیز استفاده می‌شوند. وقتی واردات آنها دشوارتر می‌شود، قیمت نهاده‌ها بالا می‌رود و هزینه تولید افزایش می‌یابد. در نتیجه، سیاستی که با هدف امنیت ملی طراحی شده، می‌تواند به کارخانه‌های خودرو و شرکت‌های الکترونیکی نیز برسد. براساس نتایج الگو، در سناریوی چندجانبه شاخص قیمت کالاهای مورد استفاده بخش نظامی کشورهای هدف 6/ 2 واحد لگاریتمی افزایش می‌یابد. این افزایش در هوا-فضا و سایر تجهیزات حمل‌ونقل به 7/ 18 واحد لگاریتمی می‌رسد؛ در خودرو 8/ 6 واحد و در رایانه و الکترونیک 8/ 2 واحد است. این سه گروه صنعتی در مجموع حدود ۲۰ درصد مخارج نظامی را تشکیل می‌دهند. الگوی پژوهش نشان می‌دهد مخارج واقعی نظامی کشورهای هدف در سناریوی چندجانبه 29/ 1 واحد لگاریتمی کاهش می‌یابد. در مقابل، مخارج واقعی نظامی آمریکا نیز 30/ 0 واحد لگاریتمی پایین می‌آید. بااین‌حال، تغییر نسبی مخارج واقعی نظامی آمریکا در مقایسه با مجموع کشورهای هدف، 99/ 0 واحد لگاریتمی به نفع آمریکاست؛ درحالی‌که این رقم در سناریوی یک‌جانبه تنها 14/ 0 واحد برآورد می‌شود. بنابراین، همکاری چندجانبه می‌تواند دستاورد امنیتی بیشتری ایجاد کند. اما این نتیجه به‌معنای ناپدید شدن هزینه‌ها نیست؛ بلکه نشان می‌دهد محدودیت هماهنگ‌شده، در مقایسه با سناریوی یک‌جانبه، با هزینه غیرنظامی مشابه فشار بیشتری بر دسترسی کشور هدف وارد می‌کند.
بهای امنیت
ممکن است تصور شود کشوری با قدرت اقتصادی و فناوری آمریکا، به‌تنهایی نیز می‌تواند با تشدید محدودیت‌ها به نتیجه دلخواه برسد. اما یافته‌های مقاله این تصور را تایید نمی‌کند. حتی محدودیت کامل صادرات آمریکا نیز نمی‌تواند دستاورد کنترل چندجانبه را بازتولید کند؛ زیرا کشور هدف همچنان می‌تواند از تولیدکنندگان دیگر خرید کند. از سوی دیگر، شرکت‌های آمریکایی نیز از کنار گذاشتن بازارهای خارجی آسیب می‌بینند. فروش کمتر به‌معنای درآمد کمتر و گاه کاهش مقیاس تولید است. این کاهش می‌تواند هزینه متوسط تولید را افزایش دهد و توان رقابتی شرکت‌ها را تضعیف کند. در چنین شرایطی، تولیدکنندگان کشورهای دیگر فرصت پیدا می‌کنند جای خالی شرکت‌های آمریکایی را پر کنند. این همان تناقض سیاست محدودیت صادرات است: اقدامی که با هدف حفظ برتری فناورانه انجام می‌شود، اگر بدون همراهی دیگر عرضه‌کنندگان باشد، ممکن است بخشی از بازار را به رقیبان واگذار کند. پژوهشگران برای مقایسه هزینه اقتصادی و دستاورد امنیتی، شاخصی با عنوان «بهای امنیت» به‌کار می‌گیرند. این شاخص نشان می‌دهد برای دستیابی به یک واحد بهبود امنیتی، چه میزان هزینه اقتصادی غیرنظامی باید تحمل شود. در سناریوی مورد بررسی، صادرات کل آمریکا 7/ 5 واحد لگاریتمی کاهش می‌یابد و مخارج واقعی غیرنظامی این کشور 05/ 0 واحد پایین می‌آید. در مقابل، دستاورد امنیتی حدود یک واحد برآورد می‌شود. بر این اساس، قیمت امنیت 05/ 0 است. این نتیجه نشان می‌دهد در چهارچوب الگو، دستاورد امنیتی حاصل از محدودیت‌ها در مقایسه با هزینه غیرنظامی آن قابل توجه است. البته این عدد به‌معنای بی‌هزینه بودن کنترل صادرات نیست. برخی صنایع و شرکت‌ها ممکن است زیان بیشتری متحمل شوند و هزینه‌ها میان کشورها به‌طور یکسان توزیع نمی‌شود. قیمت امنیت در این پژوهش، شاخصی برای مقایسه سناریوهای الگو است، نه عددی ثابت که بتوان آن را به همه سیاست‌های صادراتی تعمیم داد.
اهمیت متحدان
مقاله همچنین بررسی می‌کند که مشارکت کدام کشورها می‌تواند بیشترین اثر را داشته باشد. نتایج نشان می‌دهد در میان اعضای فعلی رژیم‌های چندجانبه، فرانسه و کره جنوبی نقش مهم‌تری در افزایش اثربخشی محدودیت‌ها دارند. در میان کشورهای غیرعضو نیز تایلند و سنگاپور از اهمیت بیشتری برخوردارند. دلیل این تفاوت، جایگاه کشورها در زنجیره تامین است. کشوری که تولیدکننده یک قطعه کلیدی است، با مشارکت در محدودیت‌ها می‌تواند امکان جایگزینی عرضه‌کننده را کاهش دهد. از نظر صنعتی نیز هوا-فضا و سایر تجهیزات حمل‌ونقل بیشترین ظرفیت را برای ایجاد دستاورد امنیتی دارند؛ زیرا به فناوری‌های تخصصی وابسته‌اند و کاربردهای نظامی مهمی دارند. پژوهشگران همچنین سناریویی را بررسی می‌کنند که در آن نرخ تایید مجوز متحدان ۱۰ درصد کاهش می‌یابد. این شبیه‌سازی نشان می‌دهد، حتی تغییر در نحوه صدور مجوزها نیز می‌تواند بر میزان اثرگذاری سیاست کنترل صادرات تاثیر بگذارد. با وجود اهمیت یافته‌ها، باید به محدوده پژوهش توجه کرد. الگوی مقاله تجارت، تولید و قیمت را در سناریوهای مشخص بررسی می‌کند. بنابراین، نشان می‌دهد محدودیت صادرات چگونه دسترسی کوتاه‌مدت کشور هدف به کالاهای حساس را تغییر می‌دهد؛ اما از نتایج آن نمی‌توان مستقیم نتیجه گرفت که پیشرفت فناورانه بلندمدت کشور هدف متوقف می‌شود یا حتماً با سرعت بیشتری ادامه پیدا می‌کند. کشوری که دسترسی‌اش به فناوری خارجی محدود می‌شود، ممکن است در کوتاه‌مدت با کمبود قطعات، افزایش قیمت و دشواری تولید روبه‌رو شود. اما در بلندمدت می‌تواند به سرمایه‌گذاری در فناوری بومی روی بیاورد، مسیرهای تازه تامین را پیدا کند یا تولیدکنندگان داخلی را تقویت کند. موفقیت این واکنش‌ها به ظرفیت صنعتی، منابع مالی، نیروی انسانی و سیاست‌های داخلی آن کشور بستگی دارد؛ عواملی که در یک الگوی تجارت به‌طور کامل قابل سنجش نیستند. همکاری چندجانبه نیز همیشه آسان نیست. کشورهای عضو ائتلاف ممکن است منافع تجاری متفاوتی داشته باشند و شرکت‌های آنها از کنار گذاشتن یک بازار بزرگ زیان ببینند. هرچه هزینه ترک بازار بیشتر باشد، حفظ هماهنگی دشوارتر می‌شود. بااین‌حال، پیام اصلی پژوهش روشن است: در اقتصاد جهانی امروز، قدرت فقط به توانایی تولید فناوری پیشرفته محدود نمی‌شود. توانایی تعیین قواعد دسترسی، هماهنگ کردن عرضه‌کنندگان و کنترل مسیرهای تجارت نیز بخشی از قدرت اقتصادی و امنیتی کشورهاست. اگر یک کشور به‌تنهایی دروازه صادرات را ببندد، ممکن است دیگران از همان فرصت برای گسترش بازار خود استفاده کنند. اما اگر تولیدکنندگان اصلی هماهنگ شوند، امکان جایگزینی عرضه‌کنندگان کاهش می‌یابد و محدودیت‌ها اثر بیشتری بر واردات کشور هدف می‌گذارند. با این همه، پرسش دشوارتر همچنان باقی است: وقتی راه دسترسی به فناوری بسته می‌شود، کشور هدف تا چه اندازه به تامین‌کنندگان خارجی وابسته می‌ماند و از چه نقطه‌ای تلاش برای ساخت جایگزین‌های داخلی را آغاز می‌کند؟ در دنیایی که یک تراشه ممکن است از چند کشور عبور کند تا به کارخانه‌ای در سوی دیگر جهان برسد، بستن یک دروازه کافی نیست. مسئله این است که چه کسانی در بستن دروازه‌های دیگر همراه می‌شوند، چه کسی از این همراهی سود می‌برد و چه کسی هزینه آن را می‌پردازد.
دیدگاه تان را بنویسید