اقتصاد بی‌قانون
ضعف «حاکمیت قانون» چگونه سرمایه‌گذاری بلندمدت را محدود می‌کند؟
سعید ابوالقاسمی /نویسنده نشریه
چین در سال 2008 بیش از یک میلیارد و 330 میلیون نفر جمعیت داشت؛ اما یک اتفاق هولناک کافی بود تا این جمعیت که در آن زمان یک‌پنجم جمعیت جهان را تشکیل می‌داد، به سوگ بنشیند و در بهت و حیرت فرو رود. داستان از این قرار بود که مصرف شیرخشک‌های آلوده به ملامین سبب شد شش نوزاد چینی جان خود را از دست بدهند و بیش از 300 هزار کودک نیز به نارسایی کلیوی مبتلا شوند. ملامین که ماده‌ای شیمیایی و صنعتی است، به شیر افزوده شده بود تا سطح پروتئین آن را بالا نشان دهد. این تقلب بزرگ را بوروکرات‌های محلی و تولیدکنندگانی که با رانت سر پا ایستاده بودند رقم زدند. هر چند پس از افشای این تقلب، حکومت چین دست به اعدام و صدور حکم حبس ابد برای مدیران ارشد شرکت سانلو زد، اما پیامدهای اقتصادی آن همچنان ادامه داشت. ابتدا، سرمایه‌گذارها از صنعت لبنیات چین فرار کردند و پس از آن، بی‌اعتمادی عمیقی به زنجیره تامین داخلی شکل گرفت. این فاجعه، از یک حقیقت بزرگ برای فعالان اقتصاد سیاسی پرده برداشت؛ اگر نظارت قانونی مستقل، شفافیت نهادی و امنیت حقوقی وجود نداشته باشد، توسعه صنعتی ثروت خلق نخواهد کرد و به تله‌ای مرگبار برای جان انسان‌ها تبدیل می‌شود و درنهایت، سرمایه‌گذاران را از تلاش برای به چرخش درآوردن چرخ اقتصاد باز می‌دارد. اقتصاد سیاسی تاکید می‌کند که بدون حاکمیت قانون و حقوق مالکیت معتبر، اعتماد اجتماعی از بین می‌رود و سرمایه‌گذاری لازم نیز آن‌گونه که باید، شکل نمی‌گیرد. سرمایه‌گذاری مولد، چه در حد یک کارخانه داروسازی یا ساخت نیروگاه تجدیدپذیر باشد، و چه در حد تحقیق و توسعه فناوری‌های نوین خود را نشان دهد، با تئوری سرمایه‌گذاری‌های برگشت‌ناپذیر سروکار دارد. کارآفرینان و سرمایه‌گذاران برای اینکه نقدینگی خود را به دارایی ثابت و فیزیکی تبدیل کنند، باید قدرت پیش‌بینی کردن وضعیت و شرایط را داشته باشند. در صورتی که قواعد بازی به تصمیم‌های سلیقه‌ای، بخشنامه‌های شبانه یا حتی دادگاه‌های غیرمستقل وابسته باشد، دارایی‌های فیزیکی به یک گروگان نهادی تبدیل می‌شود. اصلی‌ترین پاسخ به این پرسش که چرا با وجود ارائه بسته‌های حمایتی، پرداخت تسهیلات با بهره پایین، اجرای معافیت‌های مالیاتی و حتی اعطای زمین در مناطق آزاد، باز هم سرمایه‌گذاری بلندمدت در برخی کشورها شکل نمی‌گیرد، در این موضوع پنهان شده که در غیاب حاکمیت قانون، مشوق‌های مالی هیچ اهمیتی نخواهند داشت. چرا که نبود حاکمیت قانون ریسک‌های اساسی‌تر و بزرگ‌تری را برای سرمایه‌گذاران ایجاد می‌کند که با ارائه مشوق‌های مالی امکان پوشاندن آنها وجود ندارد. در شرایطی که یک فعال اقتصادی اطمینان ندارد فردا یا فرداهای دیگر، مالکیت سود حاصل از دسترنج تولیدی و بازرگانی او به رسمیت شناخته می‌شود یا در چرخه تغییرات ناگهانی سیاست‌ها و مقررات، مصادره می‌شود، هیچ پروژه تولیدی را توجیه‌پذیر نخواهد دید. در نتیجه، سرمایه‌ها به‌جای تبدیل شدن به ماشین‌آلات و خطوط تولید، به سمت دارایی‌های دلال‌محور مانند طلا، ارز و بازارهای نامولد هدایت می‌شوند. همه این موارد از پدیده‌ای به نام «قرارداد اجتماعی شکسته» جان می‌گیرد. این پدیده به وضعیتی گفته می‌شود که در آن، شهروندان و فعالان اقتصادی در مقابل پرداخت مالیات و پذیرش حاکمیت، از حداقل‌های امنیت قضایی، حاکمیت بی‌طرفانه قانون و مهار فساد نخبگان جامعه محروم می‌مانند. در چنین شرایطی، عقلانیت اقتصادی از خلق ارزش بلندمدت و نوآوری به سمت استراتژی‌های بقامحور و سوداگری کوتاه‌مدت هدایت می‌شود. در نتیجه، کارآفرینان، معامله‌گر می‌شوند و دارایی خود را در بالاترین سطح از نقدشوندگی حفظ می‌کنند تا با وقوع هر شوک سیاسی و حقوقی، امکان خروج سریع سرمایه را داشته باشند.
رفاه؛ اصل فراموش‌شده
اقتصاددانان و نظریه‌پردازان توسعه از سال‌ها و دهه‌های گذشته تاکنون، یک اختلاف بنیادین با یکدیگر داشته‌اند. اختلاف از این پرسش ریشه می‌گیرد که آیا برای خروج از تله فقر و دستیابی به توسعه، ابتدا باید درهای بازارهای مالی و تجاری را گشود، یا در وهله نخست لازم است صندوق‌های رای را برپا کرد و دست به انتخابات دموکراتیک زد؟ گزارش جامع شورای آتلانتیک که بر پایه سنجش 30ساله داده‌های ۱۶۴ کشور جهان در بازه زمانی ۱۹۹۵ تا ۲۰۲۴ تدوین شده، با استفاده از شاخص آزادی و رفاه، بسیاری از پیش‌فرض‌های مرسوم را باطل می‌کند. براساس یافته‌های این گزارش، حاکمیت قانون کالای لوکسی که پس از توسعه تولید شود، نیست و بیشتر به هسته‌ای سخت شبیه است که می‌تواند آغازگر پیشرفت‌های پایدار باشد. یافته‌های این پژوهش نشان می‌دهد در میان تمامی مولفه‌ها، حاکمیت قانون، بالاترین و معنادارترین ضریب همبستگی را با شاخص‌های گوناگون رفاه دارد. براساس این داده‌ها، همبستگی میان حاکمیت قانون و درآمد سرانه، معادل 72/ 0 است. این شاخص مشخص می‌کند درآمد و استانداردهای معیشتی شهروندان، قبل از آنکه محصول سیاست‌های پولی یا مالی دولت‌ها باشد، به شکل مستقیم از کیفیت و پایداری محیط حقوقی تغذیه می‌کند. این همبستگی در سنجش شاخص حقوق و شمول اقلیت‌ها به اوج خود یعنی ضریب 84/ 0 می‌رسد. بر مبنای این آمار می‌توان نتیجه گرفت که جامعه سرشار از رفاه و فراگیر، جامعه‌ای است که در آن قانون نوعی چتر بی‌طرف برای حمایت از تمامی گروه‌ها در اختیار دارد و آن را فارغ از قدرت سیاسی یا موقعیت اقتصادی ذی‌نفعان به‌کار می‌گیرد. اهمیت ساختاری این یافته‌ها در زمان بررسی روابط میان پایه‌های سه‌گانه آزادی مشخص می‌شود. تحلیل همبستگی‌های زوجی در این گزارش ثابت می‌کند آزادی اقتصادی با ضریب 80/ 0 بالاترین پیوند را با حاکمیت قانون دارد، درحالی‌که همبستگی حاکمیت قانون با آزادی سیاسی نیز معادل 73/ 0 را نشان می‌دهد. بر این اساس، حاکمیت قانون، پیش‌نیاز، فعال‌کننده و ضامن پایداری اصلاحات در دو حوزه اقتصاد و سیاست است. یعنی خصوصی‌سازی، آزادسازی قیمت‌ها و مقررات‌زدایی تجاری، بدون وجود دادگاه‌های مستقل و حقوق مالکیت شفاف، فقط به بازتوزیع رانت و ایجاد سرمایه‌داری رفاقتی خواهد انجامید. سرمایه‌گذار بلندمدت، پیش از ارزیابی نرخ سود یا اندازه بازار، این پرسش را مطرح می‌کند که آیا دادگاهی بی‌طرف وجود دارد که در صورت اختلاف با نهادهای حاکمیتی، حق را به صاحب حق بدهد؟ یا اینکه آیا قواعد بازی تا 10 سال آینده بدون برخوردهای سلیقه‌ای و با وضوح کامل پابرجا خواهند ماند؟ تا زمانی که پاسخ به این پرسش‌ها مثبت نباشد، آزادی اقتصادی فقط به جرقه‌ای زودگذر تبدیل می‌شود. براساس داده‌های ۳۰ساله شورای آتلانتیک، هیچ میان‌بری به سوی رفاه وجود ندارد و بدون استقرار حاکمیت قانون، هرگونه اصلاح اقتصادی یا سیاسی، پایه و اساسی نخواهد داشت.
فرسایش زنجیره اعتماد
براساس داده‌های گزارش 30ساله شورای آتلانتیک، شاخص حاکمیت قانون در جهان طی 11 سال اخیر همواره روندی نزولی و البته فرسایشی داشته است. این کاهش نگران‌کننده سبب شده شاخص رفاه در دو دهه اخیر به پایین‌ترین سطح خود برسد. اصلی‌ترین دلیل این رخداد، سقوط اعداد مربوط به شاخص وضوح و شفافیت قوانین بوده که در کشورهای مختلف جهان به ثبت رسیده و سبب شده در میان اعضای سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه و کشورهای در حال توسعه، یک آسیب ساختاری شناخته شود. براساس این گزارش، در میان کشورهای دارای اقتصاد پیشرفته و همچنین اعضای سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه، کشورهایی مانند بریتانیا، کاهش 2/ 18واحدی شاخص شفافیت مقررات را تجربه کرده‌اند. این شاخص در کره جنوبی 18 واحد، کانادا 7/ 17 واحد، مکزیک 8/ 16 واحد و فرانسه 6/ 14 واحد کاهش نشان می‌دهد. همچنین، در میان کشورهای در حال توسعه مثل نیکاراگوئه، 6/ 35 واحد کاهش شفافیت مقررات ثبت شده و کشورهایی مانند افغانستان با 5/ 33 واحد، السالوادور با 3/ 26 واحد، میانمار با 6/ 24 واحد و بنین با 5/ 24 واحد نیز در مرز خطر شفافیت مقررات قرار دارند. اندیشکده بینگهام که گزارش 30ساله شورای آتلانتیک را تهیه می‌کند، چنین پدیده‌ای را با عنوان «تورم مقرراتی متناقض» نامگذاری کرده است. زمانی که قوانین با زبانی مبهم، تفسیرپذیر و با تغییرات مستمر و ادامه‌دار به تصویب می‌رسند، بوروکرات‌ها و مدیران دولتی، قدرت اختیار بسیار زیادی در تفسیر و اجرای این قوانین پیدا می‌کنند. در نتیجه، حکومت قانون جای خود را به حکومت با ابزار قانون یا حکمرانی از طریق بخشنامه‌های اداری می‌دهد. اصلی‌ترین نتیجه این ابهام نهادی، افزایش سریع نااطمینانی از خط‌مشی‌ها و همچنین خطرهای حقوقی است. مشکل از اینجا آغاز می‌شود. ابهام و نااطمینانی درباره جهت‌گیری سیاست‌ها و تفسیرهای قضایی، اثر نامطلوب و منفی بر تشکیل سرمایه ثابت بر جای می‌گذارد. فعالان اقتصادی برای محاسبه جریان‌های نقدی آینده در پروژه‌های 10 یا 20ساله، به ثبات متن و روح قانون وابسته هستند. در شرایطی که قوانین، ماهیت نامعین به خود می‌گیرند، هزینه تطبیق با مقررات تا حد زیادی افزایش می‌یابد و هزینه ورود به کسب‌وکار به اندازه‌ای سنگین می‌شود که فقط شرکت‌های انحصاری بزرگ با دسترسی به قدرت و شبکه‌های نفوذ می‌توانند بقای خود را تضمین کنند و بر‌عکس، شرکت‌های نوآور و کارآفرینان مستقل، از بازار حذف می‌شوند. البته، شاخص‌های حقوقی سطح بین‌المللی نیز تاکید می‌کنند که حاکمیت قانون، یک دستاورد قطعی و تضمین‌شده نیست و برای همیشه هم کاربرد نخواهد داشت. حتی در کشورهای صنعتی که نهادهای مدنی سابقه‌داری در اختیار دارند هم تصویب قوانین ناگهانی، وجود پدیده تورم دستورالعمل‌های اداری و همچنین کاهش شفافیت حقوقی به‌سرعت اعتماد سرمایه‌گذاران را نابود می‌کند. با افزایش نااطمینانی نهادی نیز چشم‌انداز سرمایه‌گذاری با تردید روبه‌رو می‌شود و جریان انباشت دارایی‌های مولد به سمت بازارهای کوتاه‌مدت یا فرار سرمایه تغییر مسیر می‌دهد. این چالش، یک دغدغه بزرگ جهانی است که بازسازی شفاف مقررات را به اولویت نخست هر اقتصاد در جست‌وجوی پایداری تبدیل کرده است.
دوگانه توسعه و عبرت
براساس بررسی‌هایی که در مسیرهای تاریخی توسعه کشورهای مختلف انجام شده، این موضوع به چشم می‌خورد که سرنوشت کشورها به منابع طبیعی خدادادی، جمعیت یا حتی برگزاری رویدادهای اقتصادی وابسته نیست و کیفیت چهارچوب‌های حقوقی و میزان کارآمدی حاکمیت قانون، اثر اصلی را از خود در توسعه بر جای می‌گذارد. گزارش 30ساله شورای آتلانتیک نمونه‌هایی گویا از دوگانه‌های توسعه در این زمینه ارائه می‌دهد. شواهد مطرح‌شده در این گزارش ثابت می‌کنند رشد اقتصاد بدون شفافیت نهادی و امنیت حقوقی، نتیجه‌ای غیر از فروپاشی اعتماد و تصاحب منافع عمومی از سوی نخبگان ذی‌نفع نخواهد داشت. کشورهای روآندا و نیجریه، نمونه‌های خاص این موضوع به‌شمار می‌روند. روآندا پس از نسل‌کشی سال ۱۹۹۴، با در پیش گرفتن یک الگوی حکمرانی مبتنی‌بر برقراری قاطعانه نظم، مبارزه با فساد و ایجاد بستری امن و باثبات برای کسب‌وکارها، موفق شد بین سال‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۲۴ امتیاز رفاه عمومی خود را ۱۹ واحد افزایش دهد. این پیشرفت، سرمایه‌گذاری پایدار را به روآندا هدیه داد. در نقطه مقابل، نیجریه به‌عنوان غول نفتی غرب آفریقا، مسیر دموکراتیزه شدن نخست را پس از پایان دوران حاکمیت نظامی در سال ۱۹۹۹ در پیش گرفت، اما به‌دلیل ناتوانی در استقرار بنیادهای حقوقی، مهار فساد و تضمین نظم عمومی، در همین بازه زمانی فقط 13 واحد افزایش رفاه را تجربه کرد. ناتوانی ساختاری نیجریه در ایجاد حاکمیت قانون سبب شد در شاخص‌های بین‌المللی کنترل فساد، رتبه ناامیدکننده 133 و در شاخص نظم و امنیت، جایگاه 151 را در بین 164 کشور در اختیار خود بگیرد. تحلیلگران اقتصاد سیاسی باور دارند نیجریه نمونه کشوری است که ثابت می‌کند بدون مهار رانت و در غیاب یک دستگاه قضایی مقتدر و مستقل، صندوق‌های رای فقط دموکراسی صوری ایجاد می‌کنند و در چنین قالبی، منابع ملی گرفتار درآمدهای رانتی و ناامنی گسترده می‌شوند. در مقابل، شیلی یکی از کشورهایی است که تجربه آن در بازیابی ثبات و خروج از بحران‌های نهادی به‌صورت مطالعه موردی در دانشگاه‌های جهان تدریس می‌شود. شیلی پس از دهه‌ها رشد پرشتاب اقتصاد، در جریان ناآرامی‌های اجتماعی گسترده سال‌های ۲۰۱۹ تا ۲۰۲۲ تا مرز گرفتار شدن در بحران‌های عمیق پیش رفت. در این بحران، خشم عمومی از نابرابری و احساس تسخیر نهادها از سوی نخبگان، نظم کشور را از بین برد. اما واکنش نخبگان و جامعه شیلی به این رخداد، سرکوب نهادی یا تن دادن به بی‌قانونی نبود. آنها تلاش کردند بحران را به مسیر قانونی خود هدایت کنند. شیلی با ایجاد توافق‌های فراجناحی، آغاز فرآیندهای بازنگری قانون اساسی و به‌ویژه تصویب قانون جرائم اقتصادی در سال ۲۰۲۳ موفق شد روند نزولی حاکمیت قانون را معکوس کند. این قانون مترقی با جرم‌انگاری سخت‌گیرانه فسادهایی که از سوی یقه‌سفیدها رخ داده بود و همچنین، برخورد جدی با دستکاری‌های مالی و رانت‌های شرکتی، استقرار دوباره حاکمیت قانون را یکی از پیش‌نیازهای محدود کردن نفوذ نخبگان و انطباق نهادها با مطالبات شفافیت دانست. تئوری بزرگی که شیلی به آن دست یافت این بود که رشد اقتصاد حتی اگر ارقام تولید ناخالص داخلی را به‌صورت موقت افزایش دهد، تا زمانی که بر پایه‌های شفافیت، رقابت برابر و نظارت بی‌طرفانه قانون استوار نباشد، درنهایت به تصاحب دولت به‌دست اقلیتی برخوردار و بسته شدن دایره فرصت‌ها ختم می‌شود.
لنگرگاه اعتبار
خروج از تله اقتصاد بی‌قاعده و باز کردن قفل محدودیت در سرمایه‌گذاری، نیاز به اصلاح اساسی الگوهای حکمرانی اقتصادی دارد. سیاست‌های مقطعی مثل اعطای یارانه‌های نقدی یا توزیع تسهیلات با نرخ بهره پایین، هرگز جایگزین نبود امنیت حقوقی نخواهند شد. تدوین یک نقشه راهبردی نهادی که چهار محور اساسی دارد، برای دستیابی به رشد فراگیر و احیای سرمایه‌گذاری خصوصی در اقتصاد کشورها ضروری است. در درجه نخست باید نااطمینانی سیاست‌ها و صلاحدیدهای بوروکراتیک از بین برود. تضمین ثبات مقرراتی و ارتقای شفافیت قوانین نیازمند ملزم شدن نهادهای سیاست‌گذار به اطلاع‌رسانی پیش از موعد تغییرات، انتشار عمومی پیش‌نویس‌ها و پایبندی بدون قیدوشرط به تعهدات قراردادی است تا فضای کار از رانت‌جویان گرفته شود و مدیران نتوانند اعمال سلیقه کنند. پس از آن، دولت‌ها باید به تقویت استقلال قضایی و کاهش هزینه‌های مبادله بپردازند. دستگاه قضایی نباید در مقابل مداخله‌های سیاسی، نفوذپذیر باشد. تضمین حقوق مالکیت، افزایش کارآمدی و سرعت دادرسی‌های تجاری و حمایت قاطع از مفاد قراردادها، بنیادهای اعتماد را به بازار بازمی‌گرداند. ادغام استانداردهای حاکمیت قانون در نظام‌های مالی و تصمیم‌های سرمایه‌گذاری، سومین راه حکمرانی قانون در توسعه سرمایه‌گذاری است. بر این اساس، حاکمیت قانون باید به رویکردی جدایی‌ناپذیر از استانداردهای نظارتی و راهبری شرکتی تبدیل شود تا مسیر تامین مالی به سوی بنگاه‌های دارای شفافیت نهادی پیش برود. راه و روش مهم چهارم این است که سرمایه‌گذاری بلندمدت با امید واهی و تعارف شکل نمی‌گیرد. لازم است که تعهد حقوقی بازگشت‌ناپذیر وجود داشته باشد که دولت با بستن دست‌اندازی‌های قهری خود، حاکمیت بی‌طرفانه قانون را به‌عنوان تنها مرجع حل منازعه و تنظیم‌گر روابط اقتصادی به رسمیت بشناسد. این اقدام، تنها راه نجات سرمایه‌گذاران از نااطمینانی و اقدامی مطلوب برای به‌کار انداختن موتور محرک توسعه ملی است.
