بن‌بست تدبیر
چرا توان دولت برای حل مشکلات اقتصادی تحلیل رفته است؟
سعید ابوالقاسمی /نویسنده نشریه
تحلیل بحران‌های اقتصادی ایران در دهه‌های گذشته، بر یک جمله استوار شده است: «عوامل بیرونی، به‌ویژه تحریم‌های بین‌المللی و فشارهای خارجی ریشه نارسایی‌های اقتصادی کشور هستند، بنابراین قدرت‌های خارجی اجازه نمی‌دهند ایران در حوزه‌های اقتصادی پیشرفت کند و توسعه یابد.» جدیدترین گزارشی که با عنوان «گزارش شاخص تحول برتلسمن 2026» (BTI) منتشر شده، هر چند اثر فلج‌کننده محدودیت‌ها و تحریم‌های خارجی و انزوای مالی را در بحران‌های اقتصادی ایران در نظر می‌گیرد، اما تاکید می‌کند که بن‌بست کنونی ریشه در تحلیل آرام و البته نظام‌مند ظرفیت حکمرانی اقتصادی و اختلال کارکردی در ماشین تصمیم‌گیری دولت دارد. این گزارش در نسخه 2026 خود به‌جای آنکه بپرسد راه‌حل‌های فنی برای مهار تورم، رفع کسری بودجه، نجات صندوق‌های بازنشستگی یا حل بحران آب چیست، به این می‌پردازد که چرا حکمرانی اقتصادی، استعداد، انگیزه و توان به‌کارگیری این راه‌حل‌ها را از دست داده است؟ نویسندگان گزارش شاخص تحول برتلسمن 2026 اعتقاد دارند، گرفتار شدن دولت (به معنی اعم آن) در چرخه فرسایش خودتخریب‌گر، اصلی‌ترین دلیلی است که سبب شده اقتصاد ایران با بحران‌های اساسی روبه‌رو شود. گسست میان دولت و ملت، یکی از مهم‌ترین دلایل بروز این مشکلات است. براساس ارزیابی‌های این گزارش، دولت در متقاعد کردن و آشتی دادن اکثریت جامعه با الگوی خود ناکام مانده است. در چنین فضایی، حتی رقابت‌های محدود و درون‌جناحی میان وفاداران نظام نیز به حاشیه رانده شده و فرصت‌های رسمی و نهادی برای بیان مطالبات و نارضایتی‌های شهروندان، را تضعیف کرده است. اکنون سرمایه اجتماعی دولت برای انجام اصلاحات ساختاری که از مسیر جراحی‌های قیمتی، انضباط مالی و حذف رانت عبور می‌کند به سطح پایینی رسیده است، در نتیجه، هر نوع شوک در خط‌مشی‌های پیش‌بینی‌شده، جرقه‌ای برای شعله‌ور شدن اعتراضات اجتماعی ایجاد می‌کند. در چنین وضعیتی است که اصلاحات اقتصادی، قربانی ترس از بی‌ثباتی سیاسی می‌شود. داده‌های گزارش شاخص تحول برتلسمن 2026 نشان می‌دهند، دومین مانع ساختاری برای بهبود اقتصاد ایران، ریشه در حامی‌پروری، ویژه‌خواری و تداخل نهادی دارد. بر این اساس، نظام تخصیص منابع در ایران، به‌جای پیروی از منطق کارایی و بهره‌وری، در خدمت بازتولید وفاداری سیاسی قرار دارد. انتصاب‌های مدیریتی بر پایه ارتباطات جناحی و وفاداری صورت می‌گیرد که موجب فرار نخبگان، خالی شدن دستگاه بوروکراسی از تکنوکرات‌های مستقل و فلج شدن سازمان‌های تخصصی می‌شود. کار به‌جایی رسیده که توصیه‌های کارشناسی و فرآیندهای یادگیری نهادی، قربانی تعصبات شده‌اند و دولت به‌جای برنامه‌ریزی بلندمدت، تمام توان خود را صرف شوک‌درمانی‌های روزمره، دستکاری متغیرهای اسمی و مهار لحظه‌ای بحران‌ها می‌کند. انزوای ژئوپلیتیک هم به این موضوع دامن می‌زند. سیاست نگاه به شرق بیش از آنکه در خدمت توسعه اقتصادی و انتقال سرمایه و فناوری قرار گیرد، به ابزاری برای خنثی کردن تحریم‌های غرب و هماهنگی در زمینه‌های امنیتی و نظارتی تبدیل شده که همه این عوامل بحران اقتصادی ایران را تشدید کرده‌اند.
تله افق کوتاه‌مدت
در ادبیات اقتصاد سیاسی، یکی از اصلی‌ترین متغیرهای تاثیرگذار بر حکمرانی خوب، استفاده نظام تصمیم‌گیری از توان هدایتگری راهبردی است. این مفهوم سه رکن اساسی دارد که از آن جمله می‌توان به توانایی اولویت‌بندی اهداف بلندمدت، قابلیت اجرای موثر برنامه‌ها و انعطاف‌پذیری نظام سیاست‌گذاری در بازبینی خطاها و فرآیند یادگیری خط‌مشی‌ها اشاره کرد. با این توضیح کوتاه، ارزیابی گزارش شاخص تحول برتلسمن 2026 نشان می‌دهد که طی سال‌های اخیر، توان هدایتگری در ساختار اجرایی و سیاست‌گذاری ایران جای خود را به انفعال، روزمرگی و تکیه بر شوک‌درمانی‌های ناپایدار داده است. هر چند برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت مثل برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و چشم‌اندازهای کلان 20ساله در ایران تدوین شده‌اند، اما در عمل شکافی عمیق میان این اهداف مکتوب و واقعیت‌های میدانی وجود دارد. فرآیند سیاست‌گذاری کلان بیش از آنکه بر ارزیابی‌های دقیق کارشناسی و شواهد تجربی استوار باشد، تحت تاثیر ملاحظات کوتاه‌مدت و حفظ ثبات مقطعی قرار می‌گیرد. دولت‌ها هم به‌دلیل فشارهای بسیار زیادی که از محدودیت‌های اقتصادی ریشه می‌گیرد، همیشه در موقعیت مدیریت اضطرار هستند که سبب می‌شود اهداف توسعه بلندمدت مثل افزایش بهره‌وری، جذب سرمایه‌گذاری مولد، نوسازی صنایع و انضباط ساختاری بودجه، قربانی مصلحت‌های فوری و مهار مقطعی ناترازی‌ها شوند. این اتفاق سبب می‌شود فرآیند تصمیم‌گیری در چرخه تکرارشونده رویکردهای واکنشی و اقدامات جزیره‌ای گرفتار شود. گزارش BTI همچنین تاکید می‌کند که اجرایی‌کردن برنامه‌های راهبردی در ایران، موانع جدی زیادی را سد راه خود می‌بیند. تغییرات بسیار زیاد و تکرارشونده در سطوح مدیریتی، غلبه نگاه‌های جناحی بر معیارهای شایسته‌سالارانه و ناهماهنگی میان دستگاه‌های مختلف سیاست‌گذار، پیوستگی برنامه‌ها را با مشکل روبه‌رو کرده است. به همین دلیل است که اصلاحات بسیار مهم در بخش‌های اصلی مثل مهار تورم ساختاری، اصلاح نظام بانکی و تعیین تکلیف ناترازی‌های انرژی همواره به بعد موکول می‌شوند. چرا که انجام چنین اصلاحاتی به پایداری سازمانی، هماهنگی بین‌بخشی و پذیرش هزینه‌های میان‌مدت نیاز دارد که در فضای تصمیم‌گیری فعال، جایی برای آن وجود ندارد. بی‌نظمی در فرآیند یادگیری خط‌مشی‌ها هم یکی دیگر از دلایل فرسایش اقتصادی ایران است. یک حکمرانی اقتصادی کارآمد، بازخوردهای حاصل از اجرای سیاست‌های گذشته را تحلیل می‌کند، خطاها را می‌پذیرد و متناسب با دگرگونی شرایط، دست به بازتنظیم استراتژی‌ها می‌زند. با وجود این، گزارش شاخص تحول برتلسمن 2026 بیان می‌کند که تجربه‌های حاصل از شکست در مهار بحران‌های اقتصادی، به اصلاح بنیادین رویکردها ختم نمی‌شود. پافشاری بر سیاست‌های تکرارشونده‌ای که اثر چندانی ندارند، مثل کنترل دستوری قیمت‌ها، توزیع یارانه‌های غیرهدفمند یا برخورد تعزیراتی با ناترازی‌های بازاری از مقاومت ساختار تصمیم‌گیری در برابر پذیرش مشاوره‌های کارشناسی مستقل و داده‌های دانشگاهی حکایت دارد. کاهش مشارکت نخبگان و اندیشکده‌های غیردولتی در فرآیند سیاست‌گذاری و پیش‌بینی خط‌مشی‌ها، یادگیری نهادی را به‌شدت محدود کرده که برآیند آن، گرفتار شدن سیاست‌گذاری اقتصادی در تله کوتاه‌مدت‌گرایی است. در چنین وضعیتی اصلاحات ساختاری ناممکن خواهد بود و منابعی که در کشور وجود دارد، فقط در مسیر خاموش کردن موقت آتش بحران‌ها استفاده می‌شود. این رویکرد، اقتصاد را هر روز ضعیف‌تر از روز قبل می‌کند و زمینه ایجاد بحران‌های پیچیده‌تر در آینده را به وجود می‌آورد.
باتلاق تخصیص ناکارآمد
کیفیت حکمرانی اقتصادی را با میزان کارایی در بهره‌گیری از منابع ارزیابی می‌کنند. این شاخص نشان می‌دهد، یک نظام سیاسی تا چه اندازه می‌تواند سرمایه‌های انسانی، دارایی‌های مالی و همچنین ظرفیت‌های اداری خود را به بهینه‌ترین شکل ممکن برای دستیابی به هدف‌های توسعه استفاده کند. ارزیابی جامع بخش ۱۵ گزارش شاخص تحول برتلسمن 2026، درباره ایران نشان می‌دهد که چگونگی تخصیص منابع در کشور با نوعی بی‌نظمی ساختاری ادامه‌دار دست به‌گریبان است. برآیند این بی‌نظمی در کاهش کارایی بخش عمومی، فرسایش دارایی‌های ملی و تثبیت الگوهای پرهزینه در بودجه‌ریزی و مدیریت نمود می‌یابد. هسته مرکزی این ناکارایی خود را در سرمایه انسانی و نظام اداری نشان می‌دهد. براساس ارزیابی‌های انجام‌شده، الگوهای گزینش و انتصاب در بدنه دیوان‌سالاری کشور بیش از آنکه مبتنی‌بر معیارهای شفاف شایسته‌سالارانه و شایستگی‌های تخصصی باشد، تحت تاثیر ملاحظات وفاداری سیاسی و ارتباطات جناحی قرار دارد. این موضوع سبب شده از یک‌سو تکنوکرات‌ها و مدیران متخصص از بدنه اداری و تصمیم‌گیری خارج شوند و از سوی دیگر، بار مالی ساختار اداری به‌دلیل تورم نیروی انسانی و تعهدات بازنشستگی بدون تناسب با بهره‌وری دستگاه‌ها، به‌شدت افزایش یابد. در نتیجه، پدیده فرار نخبگان از دستگاه‌های تخصصی رخ داده که نتیجه آن در ضعیف شدن توانایی اجرایی دولت در پیشبرد طرح‌های پیچیده توسعه‌ای و تعمیق فرسودگی سازمانی نمایان می‌شود. در این حالت، نباید از موضوع مدیریت دارایی‌های مالی و بودجه‌ریزی هم به آسانی گذشت. یافته‌های گزارش شاخص تحول برتلسمن 2026، نشان می‌دهد که کسری ساختاری بودجه و روش‌های تامین مالی که به تورم‌زایی می‌انجامد، در شیوه ناعادلانه و غیربهینه توزیع منابع انعکاس می‌یابد. بخش بسیار بزرگی از ارزش افزوده و دارایی‌های اقتصادی کشور در اختیار نهادهای شبه‌دولتی، بنیادها و بنگاه‌های فرابودجه‌ای است که به‌صورت عمده از قواعد انضباط مالی متعارف و نظارتهای جامع دیوان محاسبات و نظام مالیاتی عمومی، معاف شده‌اند. این دوگانگی ساختار اقتصادی علاوه‌بر اینکه جریان درآمدی پایدار دولت را محدود کرده، دسترسی بخش خصوصی واقعی را به بازارها و تسهیلات از بین برده است. در نتیجه، بودجه عمومی به‌جای تبدیل شدن به انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی، به ابزاری برای تامین هزینه‌های جاری و تثبیت تعهدات نهادی غیرمولد تبدیل شده که نشان از تنزل جایگاه آن دارد. نبود هماهنگی سیاسی و تداخل نهادی هم متغیر دیگری است که به نارسایی اقتصادی ایران دامن می‌زند. گزارش برتلسمن به تعدد مراکز تصمیم‌گیری و همپوشانی وظایف میان دستگاه‌های اجرایی رسمی و نهادهای موازی اشاره می‌کند. وجود این چندگانگی، هماهنگی منسجم میان اهداف مالی، پولی و تجاری را با اختلال جدی روبه‌رو کرده است. تعارض منافع میان بخش‌های گوناگون نیز مانع از آن می‌شود که یک سیاست واحد اقتصادی یکپارچه به اجرا درآید. این موضوع موجب می‌شود تصمیمات متناقضی گرفته شود که براساس آن هزینه‌های مبادله در سطح ملی افزایش یابد و در نتیجه، سیاست‌های بهبود وضعیت، خنثی شوند. گلوگاه شفافیت سیستمی در فرآیند معاملات دولتی، مناقصه‌ها، واگذاری امتیازها و دسترسی به رانت‌های قیمتی و ارزی نیز موضوع دیگری است که زمینه سوءاستفاده گسترده از منابع عمومی را فراهم می‌کند. زمانی که همه این عوامل در کنار یکدیگر قرار می‌گیرند، اقتصاد کشور را در باتلاق تخصیص ناکارآمد منابع گرفتار می‌کنند. این باتلاق، توان مالی و کارشناسی کشور را با مشکل روبه‌رو کرده و فرصت بهره‌برداری از ظرفیت‌های بالقوه برای دستیابی به رشد پایدار را محدود می‌کند.
بن‌بست اجماع‌سازی
اصلاحات بزرگ در حوزه اقتصاد، مثل سروسامان دادن به بانک‌ها، اصلاح قیمت بنزین و حامل‌های انرژی، و مهم‌تر از همه، کم کردن هزینه‌های دولت در کوتاه‌مدت برای مردم دردناک و هزینه‌بر است. اجرای این تصمیم‌های سخت فقط با استفاده از یک فرمول مبتنی‌بر ریاضی انجام نمی‌شود. در چنین شرایطی نظام حکمرانی باید بتواند به مردم آرامش تزریق کند و با جلب اعتماد آنها، نظر کارشناسان را همراه کند و در میان گروه‌های مختلف جامعه نوعی توافق و همدلی به وجود آورد. این قابلیت، اجماع‌سازی نام دارد که نتایج گزارش شاخص تحول برتلسمن 2026، حکایت از آن دارد که ساختار تصمیم‌گیری در کشور در زمینه ظرفیت اجماع‌سازی و فرسایش سرمایه اجتماعی با چالش روبه‌رو شده که تلاش برای اصلاحات ساختاری را به بن‌بست می‌کشاند. اصلی‌ترین متغیر مطرح‌شده در این گزارش، نبود همگرایی بر سر اهداف اساسی توسعه و دموکراسی است. براساس داده‌های این گزارش، بازیگران نقش‌آفرین در عرصه سیاسی ایران، تعهد منسجم و مشترکی به اصول اقتصاد بازار شفاف، رقابتی و قاعده‌مند و همچنین پذیرش الزامات پاسخگویی ندارند. درواقع، هم توافق پایدار بر سر مسیر کلان توسعه اقتصادی وجود ندارد و هم بخشی از تصمیم‌گیران، اولویت را به نظارتهای انحصاری، حفظ موقعیت‌های تثبیت‌شده و گسترش تصدی‌گری عمومی می‌دهند. نبود این توافق استراتژیک سبب شده جامعه و فعالان اقتصادی ایران، چشم‌انداز مبهم و پیش‌بینی‌ناپذیری از جهت‌گیری‌های آینده کشور داشته باشند. محدود کردن نقش نخبگان اصلاح‌گر و نیروهای تحول‌خواه متغیر دیگری است که سبب شده اقتصاد ایران به بحران کشیده شود. براساس یافته‌های گزارش برتلسمن 2026، در سال‌های گذشته، میزان مشارکت اثرگذار نیروهای تحول‌خواه و کارشناسان مستقل در فرآیندهای کلان تصمیم‌گیری به‌شدت کاهش یافته و فضای سیاست‌گذاری به سمت انحصار بیشتر حرکت کرده است. در نبود سازوکار‌های پذیرش تکثر فکری و نهادی، صدای کارشناسان اقتصادی مستقل و نهادهای صنفی در حاشیه قرار گرفته و ظرفیت تعدیل سیاست‌های نادرست از درون ساختار از بین رفته است. در این میان نباید عمیق شدن شکاف‌های اجتماعی و تضعیف سرمایه اجتماعی را نیز فراموش کرد. گزارش برتلسمن بر وجود گسست‌های فراوان در میان تصمیم‌گیران و بخش‌های بزرگی از جامعه، به‌ویژه جوانان، بانوان و طبقه متوسط شهری تاکید می‌کند. این وضعیت، ذخیره اعتماد عمومی به نهادهای سیاست‌گذار را به پایین‌ترین سطح رسانده است. در کنار این موضوع، به حاشیه رفتن جامعه مدنی و نهادهای مستقل نیز مزید بر علت شده تا سازمان‌های مردم‌نهاد، سندیکاها، تشکل‌های کارگری و حتی اتاق‌های بازرگانی که باید نقش پل ارتباطی میان حاکمیت و مردم را برای میانجیگری و دستیابی به توافق ایفا کنند، اثرگذاری واقعی در فرآیند تصمیم‌سازی را از دست بدهند.
تنگنای ارتباطات بین‌المللی
در جهان امروز، بدون دسترسی به زنجیره‌های ارزش جهانی، جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی و دسترسی به فناوری‌های نوین، رشد اقتصادی پایدار و ارتقای توان تولید ملی ناممکن است. زمانی که گزارش وضعیت ایران را در این زمینه بررسی می‌کند، به این نتیجه می‌رسد که فرصت‌های بهره‌برداری توسعه‌ای از تعاملات برون‌مرزی ایران به کمترین میزان ممکن رسیده است. چگونگی استفاده از حمایت‌های بین‌المللی و بهره‌برداری از فرصت‌های اقتصاد جهانی، یکی از اصلی‌ترین دلایل بروز این مشکل به‌شمار می‌رود. براساس یافته‌های این گزارش، راهبردهای توسعه‌ای کشور به‌گونه‌ای تعریف نشده‌اند که با ظرفیت‌ها و نهادهای اقتصادی بین‌المللی در ارتباط باشند. تحریم‌های چندلایه و انزوای مالی، جذب سرمایه مستقیم خارجی و تبادل فناوری‌های پیشرفته را با دشواری روبه‌رو کرده و تاکید بر ماندن در موقعیت عدم انطباق با استانداردهای کارگروه ویژه اقدام مالی، FATF، حتی کانال‌های متعارف مبادلات بانکی با شرکای تجاری غیرغربی را نیز به‌شدت پرهزینه، محدود و ناامن کرده است. در نتیجه، اقتصاد کشور از دسترسی به بازارهای مالی شفاف، جذب منابع ارزان‌قیمت توسعه‌ای و امکان نوسازی صنایع کلیدی خود محروم مانده و ناچار به تحمل هزینه‌های سنگین مبادله و تخفیف‌های اجباری در صادرات مواد خام شده است. همچنین تغییرات همیشگی در قوانین تجاری، نبود تضمین‌های حقوقی کافی برای مالکیت سرمایه‌گذاران خارجی و خطرات بالای سیاسی موجب شده تا حتی شرکت‌های معتبر بین‌المللی در کشورهای همسو نیز تمایل زیادی برای انعقاد قراردادهای بلندمدت صنعتی و زیرساختی با ایران نداشته باشند. گزارش برتلسمن بیان می‌کند که هر چند سیاست‌گذاری ایران در سطح کلان تلاش کرده از مسیر عضویت در پیمان‌هایی مانند سازمان همکاری شانگهای و گروه بریکس و امضای تفاهمنامه‌های بلندمدت با کشورهایی مانند چین و روسیه، انزوای اقتصادی را خنثی کند، اما دستاوردهای ملموس این رویکرد در حوزه توسعه اقتصادی بسیار محدود بوده است. این ارتباطات در عمل بیش از آنکه بر انتقال دانش فنی، سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی مولد یا حل گره‌های پولی تمرکز داشته باشند، به تعاملات امنیتی، نظامی، نظارتی و فروش تخفیف‌دار نفت خام محدود مانده‌اند. نکته مهم آن است که نقش‌آفرینان اقتصادی عمده شرق هم در تعاملات مالی با ایران، اولویت را به محافظت از منافع خود در برابر ریسک تحریم‌ها و الزامات FATF می‌دهند. این موضوع هم سبب می‌شود قفل مراودات پولی و ارزی کشور حتی در ارتباط یکپارچه با شرق نیز گشوده نشود.
