اجماعی برای توسعه
چگونه می‌توان بر سر منافع اصلاحات توافق ایجاد کرد؟
هومن علوی / پژوهشگر اقتصاد
بیش از هفت دهه برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران و تدوین برنامه‌های عمرانی در دوره پهلوی و برنامه‌های پنج‌ساله توسعه در دوره جمهوری اسلامی، نشان می‌دهد که بخش قابل اعتنایی از اهداف تعیین‌شده، به‌ویژه در حوزه رشد اقتصادی، سرمایه‌گذاری، بهره‌وری، اشتغال، ثبات اقتصاد کلان و ارتقای رفاه عمومی، به‌طور کامل محقق نشده‌اند. در ادبیات سیاست‌گذاری، این ناکامی‌ها معمولاً به عوامل متعددی نظیر بی‌ثباتی اقتصاد کلان، محدودیت منابع مالی یا تغییرات مکرر سیاست‌ها نسبت داده می‌شود. علاوه‌بر این عوامل، تغییر اولویت‌های سیاستی، گسست در اجرای برنامه‌ها و فقدان استمرار کافی در برخی راهبردهای توسعه، موجب شده است که برخی از سیاست‌های اقتصادی، فرصت لازم برای تحقق آثار بلندمدت خود را پیدا نکنند. با وجود اهمیت و اثرگذاری تمامی این عوامل، یکی دیگر از حلقه‌های مفقوده در تحلیل مسیر توسعه و برنامه‌ریزی اقتصادی ایران که کمتر به آن پرداخته می‌شود؛ فقدان اجماع پایدار میان بازیگران اصلی اقتصادی و نهادی بر اجرای برنامه‌های اقتصادی و نحوه توزیع هزینه‌ها و منافع آن، میان ذی‌نفعان است.
برنامه‌های اقتصادی ذاتاً با بازتوزیع منافع و هزینه‌ها همراه هستند. اجرای پروژه‌های عمرانی، کاهش اعطای یارانه‌ها، تحول نظام بانکی و رشد نقدینگی، اصلاح ساختار بودجه، رفع ناترازی انرژی، خصوصی‌سازی یا آزادسازی تجاری، همگی گروه‌هایی را منتفع و گروه‌هایی را متضرر می‌کنند. ازاین‌رو، موفقیت تعیین خط‌مشی اقتصادی، علاوه‌بر کیفیت طراحی بسته سیاستی، به توافقی میان اهالی سیاست، مدیران نهادهای عمومی، فعالان اقتصادی و سایر ذی‌نفعان درباره پذیرش هزینه‌های کوتاه‌مدت در برابر منافع بلندمدت (ناهمزمانی هزینه‌ها و منافع) وابسته است. در غیاب چنین توافقی، هر گروه تلاش می‌کند سهم خود از منافع را حفظ و هزینه‌ها را به سایر گروه‌ها منتقل کند؛ در نتیجه، برنامه‌ها یا با تاخیر اجرا می‌شوند، یا در مرحله اجرا با مقاومت مواجه شده و یا پیش از دستیابی به نتایج مورد انتظار متوقف می‌شوند. از این منظر، مسئله توسعه صرفاً به طراحی برنامه‌های اقتصادی مناسب محدود نمی‌شود، بلکه به همان اندازه، به توانایی یک نظام حکمرانی برای ایجاد توافق میان بازیگران اصلی درباره اهداف، نحوه اجرا و شیوه تقسیم هزینه‌ها و منافع و ریسک‌های ناشی از آن سیاست‌ها وابسته است. به بیان دیگر، توسعه اقتصادی بیش از آنکه صرفاً یک مسئله فنی و تخصصی باشد، مسئله اقتصاد سیاسی است. پرسش اساسی این است که چگونه می‌توان در شرایطی که منافع گروه‌ها متفاوت و گاه متعارض است، سازوکاری برای شکل‌گیری اجماع (Consensus) ایجاد کرد؛ اجماعی که امکان اجرای اصلاحات دشوار و ضروری را فراهم کند.
اقتصاد سیاسی اجماع
اجماع معمولاً از نقطه‌ای آغاز می‌شود که بازیگران اصلی جامعه به این نتیجه می‌رسند ادامه وضعیت موجود، برای همه آنها پرهزینه‌تر از پذیرش تغییر است. از این رو، شکل‌گیری اجماع بیش از آنکه نتیجه همگرایی دیدگاه‌ها باشد، محصول تغییر در محاسبات هزینه و فایده بازیگران است. در چنین شرایطی، آنچه موضوع مذاکره قرار می‌گیرد، اصل تغییرات/ اصلاحات نیست، بلکه چگونگی اجرای آنها است. پرسش‌هایی مانند اینکه اصلاحات با چه سرعتی انجام شود، چه گروه‌هایی در کوتاه‌مدت حمایت شوند، چه سازوکارهایی برای جبران زیان برخی ذی‌نفعان پیش‌بینی شود، چه نهادی بر اجرای توافق نظارت کند و چگونه از تغییر ناگهانی قواعد جلوگیری شود، به موضوع اصلی اجماع تبدیل می‌شوند. به همین دلیل، اجماع را باید یک قرارداد سیاسی- اقتصادی تلقی کرد که روابط میان دولت، نهادهای عمومی غیردولتی، بخش خصوصی، نیروی کار و سایر ذی‌نفعان را تنظیم می‌کند. کارکرد اصلی این قرارداد، ایجاد قابلیت پیش‌بینی، کاهش نااطمینانی و افزایش اعتماد متقابل است؛ به‌گونه‌ای که هر یک از بازیگران اطمینان یابد سایر طرف‌ها نیز به تعهدات خود پایبند خواهند ماند. از این منظر، پایداری اجماع بیش از آنکه به میزان توافق اولیه وابسته باشد، به وجود نهادهایی بستگی دارد که اجرای تعهدات، حل اختلاف‌ها و بازنگری در توافق‌ها را امکان‌پذیر کنند. به همین دلیل، اجماع معمولاً در قالب پیمان‌ها، شوراهای گفت‌وگو، توافق‌های اجتماعی یا سایر سازوکارهای نهادی متجلی می‌شود، زیرا بدون وجود چنین نهادهایی، حتی گسترده‌ترین توافق‌های اولیه نیز در برابر تغییر شرایط اقتصادی و سیاسی دوام نخواهند آورد. یکی از ویژگی‌های مهم اجماع آن است که نباید آن را یک توافق مقطعی یا نقطه پایان اختلاف‌ها تلقی کرد. اجماع، فرآیندی مستمر است که همگام با تغییر شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی، نیازمند بازنگری، مذاکره و بازتولید مداوم است. هر توافقی بر پایه شرایط، مسائل و موازنه منافع در یک مقطع زمانی شکل می‌گیرد؛ اما با تغییر محیط داخلی یا بین‌المللی، ظهور فناوری‌های جدید، تغییر ساختار اقتصاد، جابه‌جایی قدرت سیاسی یا شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع جدید، آن توافق نیز ممکن است کارایی خود را از دست بدهد. در چنین شرایطی، اعمال اصلاحات با حفظ توافق‌های گذشته میسر نیست، بلکه در توانایی نظام حکمرانی برای تولید اجماعهای جدید متناسب با واقعیت‌های جدید است. به همین دلیل، اجماع را نمی‌توان یک «پروژه» تلقی کرد که با امضای یک توافق به پایان برسد، بلکه باید آن را نوعی ظرفیت نهادی برای مدیریت مستمر تعارض منافع تلقی کرد. در این راستا سازوکارهایی برای گفت‌وگو، مذاکره، حل اختلاف و بازنگری توافق‌ها ایجاد می‌کنند تا هرگاه شرایط تغییر کرد، امکان دستیابی به توافقی تازه بدون ورود به بحران فراهم باشد. از این منظر، موفقیت یک جامعه صرفاً به توانایی آن در ایجاد نخستین اجماع وابسته نیست، بلکه به توانایی آن در تجدید و به‌روزرسانی اجماع در مواجهه با مسائل و چالش‌های جدید نیز بستگی دارد.
تجربه کشورهایی که توانسته‌اند اصلاحات بزرگ اقتصادی یا گذارهای نهادی را با موفقیت پشت سر بگذارند - نظیر اجماع پس از آپارتاید در آفریقای جنوبی، برنامه مشارکت اجتماعی سال ۱۹۸۷ در ایرلند، پیمان واسنار سال 1982 در هلند و اجماع در دوران گذار سال‌های 1975 تا 1982 اسپانیا - نشان می‌دهد که اجماع معمولاً در شرایط عادی و باثبات شکل نمی‌گیرد. برعکس، اغلب محصول بحران و اضطرار، افزایش هزینه‌های ادامه وضع موجود و تغییر محاسبات بازیگران درباره منافع و هزینه‌های پیش رو است.
اسپانیا؛ اجماع در شرایط اضطرار
اسپانیا در سال ۱۹۷۵ به‌علت همزمانی سه بحران درهم‌تنیده‌شده «بحران اقتصادی»، «بی‌ثباتی اجتماعی- سیاسی» و «نااطمینانی درباره آینده نظام حکمرانی»، در یکی از حساس‌ترین مقاطع تاریخ معاصر خود قرار گرفت. از منظر اقتصادی، الگوی رشد اسپانیا در دهه‌های ۱۹۶۰ و اوایل دهه ۱۹۷۰ بر صنعتی‌شدن سریع، سرمایه‌گذاری خارجی و توسعه صادرات استوار بود. پس از بحران نفتی سال ۱۹۷۳ و با افزایش شدید تورم، رشد بیکاری، کاهش رقابت‌پذیری صنایع، فشار بر بنگاه‌ها و بی‌ثباتی اقتصادی، ضرورت اصلاحات اقتصادی را افزایش داده بود. همزمان، در عرصه سیاسی و اجتماعی، کشور با اختلاف‌های عمیق میان نیروهای سیاسی، گروه‌های افراطی و خشونت جدایی‌طلبان (باسک ETA) مواجه بود. تجربه تاریخی جنگ داخلی اسپانیا نیز نگرانی از بازگشت و بی‌ثباتی را در میان بسیاری از بازیگران تقویت می‌کرد. در چنین شرایطی، هیچ‌یک از بازیگران اصلی امکان تحمیل یک‌جانبه دستور کار خود را نداشتند. نیروهای مخالف حکومت، خواهان تغییرات گسترده سیاسی بودند، اما می‌دانستند که حذف کامل نیروهای مقابل می‌تواند کشور را با خطر بی‌ثباتی مواجه کند. در مقابل، نیروهای نزدیک به ساختار پیشین نیز دریافتند که بازگشت کامل به گذشته امکان‌پذیر نیست و ادامه تقابل می‌تواند هزینه‌های اقتصادی و سیاسی سنگین ایجاد کند. این وضعیت اضطرار، محاسبات هزینه و فایده بازیگران را تغییر داد. آنان به‌تدریج به این جمع‌بندی رسیدند که پذیرش بخشی از هزینه‌های تغییر و چشم‌پوشی از برخی منافع کوتاه‌مدت، در مقایسه با هزینه‌های ادامه تعارض، انتخابی مطلوب‌تر است. از این رو، اجماع اسپانیا ابتدا برای مدیریت بحران و جلوگیری از فروپاشی اقتصادی و سیاسی شکل گرفت. اهمیت تجربه اسپانیا در این است که گام اول اجماع از یک قرارداد بقا در شرایط بحران آغاز شد، اما به‌تدریج به یک ظرفیت نهادی برای مدیریت تعارض منافع و پیشبرد اصلاحات تبدیل شد. از این منظر، تجربه اسپانیا نشان می‌دهد که بحران‌ها در شرایطی خاص می‌توانند پنجره‌ای برای شکل‌گیری اجماع ایجاد کنند. هنگامی که هزینه ادامه وضعیت موجود برای همه بازیگران افزایش یابد و هیچ گروهی توان تحمیل کامل خواسته‌های خود را نداشته باشد، مصالحه و بازتعریف قواعد بازی به یک انتخاب عقلانی تبدیل می‌شود.
در مسیر اجماع
نخستین مرحله اجماع در اسپانیا، پیش از اینکه درباره برنامه‌های اقتصادی باشد، برمبنای پذیرش حضور و نقش بازیگران مختلف در آینده کشور شکل گرفت. دستیابی به توافقی حداقلی که براساس آن، هیچ‌یک از طرف‌ها تلاش نکند دیگری را از فرآیند سیاسی حذف کند. این توافق به‌معنای فراموش کردن اختلاف‌های تاریخی یا چشم‌پوشی از تفاوت دیدگاه‌ها نبود، بلکه پذیرش این اصل بود که آینده کشور باید از طریق رقابت سیاسی، مذاکره و نهادهای جدید تعیین شود. یکی از اقدامات مهم در این مسیر، قانون اصلاحات سیاسی سال ۱۹۷۶ بود که ساختار مبتنی‌بر انتخابات و رقابت سیاسی را فراهم کرد. پس از آنکه چهارچوب اولیه اجماع شکل گرفت، مهم‌ترین چالش اسپانیا، مهار بحران اقتصادی و بازگرداندن ثبات به اقتصاد بود. اقتصادی که در دهه ۱۹۶۰ و اوایل دهه ۱۹۷۰ به‌طور متوسط از رشد سالانه نزدیک به ۷ درصد برخوردار بود، پس از شوک نفتی با کاهش شدید رشد اقتصادی مواجه شد و رشد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۹۷۵ به حدود ۱ درصد کاهش یافت. حساب جاری که در سال‌های پیش از بحران در وضعیت نسبتاً مطلوبی قرار داشت، در فاصله سال‌های ۱۹۷۴ تا ۱۹۷۶ با کسری معادل حدود ۳ درصد تولید ناخالص داخلی مواجه شد. همزمان، خروج سرمایه، اعتماد فعالان اقتصادی به ثبات کشور را بیش از پیش تضعیف کرده بود. در پاسخ به این وضعیت، پیمان‌های مونکلوا (Pactos de la Moncloa) در اکتبر سال ۱۹۷۷ میان دولت، احزاب اصلی، اتحادیه‌های کارگری و سازمان‌های کارفرمایی منعقد شد. اهمیت این پیمان‌ها در سازوکاری نهفته بود که برای تقسیم مسئولیت و توزیع هزینه‌ها میان بازیگران مختلف ایجاد کردند. این توافق، منطق «برد-برد مطلق» را کنار گذاشت و آن را با منطق «تقسیم منصفانه هزینه‌های اصلاحات ساختار اقتصادی» جایگزین کرد. همین ویژگی، مشروعیت اجتماعی اصلاحات اقتصادی را افزایش داد و از تبدیل اختلاف‌های اقتصادی به بحران‌های سیاسی جلوگیری کرد. بدون محدود شدن کسری بودجه و رشد دستمزدها، کنترل تورم ممکن نبود. اتحادیه‌های کارگری پذیرفتند که برای مهار تورم، رشد دستمزدها با محدودیت‌هایی همراه شود، اما اتحادیه‌ها تنها زمانی حاضر به پذیرش این هزینه شدند که اطمینان یافتند دولت نیز اصلاحات بودجه‌ای (نظیر مالیات و حمایت اجتماعی) و حقوق بنیادین نیروی کار را همزمان اجرا خواهد کرد. بخش خصوصی نیز با پذیرش برخی اصلاحات و قواعد جدید اقتصادی، از ثبات بیشتر محیط کسب‌وکار و کاهش نااطمینانی بهره‌مند شد. پیمان‌های مونکلوا، نقطه آغاز مرحله‌ای جدید از اصلاح ساختار اقتصادی این کشور محسوب می‌شد. با مهار نسبی بحران‌های اولیه، دستورکار سیاست‌گذاری از تثبیت اقتصاد کلان به افزایش بهره‌وری، نوسازی ساختار تولید، اصلاح صنایع، توسعه صادرات و ارتقای رقابت‌پذیری تغییر یافت. تحقق این اهداف مستلزم اصلاحات جدیدی بود که هر یک آثار توزیعی خاص خود را داشت و بدون تداوم گفت‌وگو و توافق میان دولت، کارفرمایان، اتحادیه‌های کارگری و سایر ذی‌نفعان، امکان اجرای پایدار آنها وجود نداشت. مهم‌ترین و پرهزینه‌ترین حلقه اصلاحات اقتصادی، برنامه بازسازی صنعتی در فاصله سال‌های ۱۹۸۳ تا ۱۹۸۶ بود که صنایع فولاد، کشتی‌سازی و معدن را تحت تاثیر قرار داد. این برنامه، برخلاف روایت‌های ساده‌سازانه از «اجماع بدون اصطکاک»، محل تعارض شدید اجتماعی بود؛ تعطیلی کارخانه فولاد آلتوس‌هورنوس در ساگونتو به بیش از ۴۳۰ روز تقابل کارگری و اعتصاب عمومی انجامید. مهم‌ترین مقصد اصلاحات اقتصادی، پیوستن اسپانیا به جامعه اقتصادی اروپا در سال ۱۹۸۶ بود. عضویت در این جامعه به‌معنای پذیرش مجموعه‌ای گسترده از الزامات اقتصادی از جمله افزایش رقابت‌پذیری بنگاه‌ها، آزادسازی تدریجی تجارت، اصلاح برخی حمایت‌های دولتی، نوسازی بخش‌های صنعتی و کشاورزی و انطباق قوانین و مقررات اقتصادی با استانداردهای اروپایی بود. اجرای چنین تغییراتی نیز مستلزم آن بود که هزینه‌های سازگاری میان گروه‌های مختلف اقتصادی توزیع شود و برای گروه‌هایی که در کوتاه‌مدت با زیان یا فشار بیشتری مواجه می‌شدند، سازوکارهای جبرانی پیش‌بینی شود. از این منظر، تجربه اسپانیا نشان می‌دهد که اجماع به سازوکاری برای پیشبرد برنامه‌های توسعه اقتصادی بلندمدت تبدیل شد. به همین دلیل، پیوستن اسپانیا به جامعه اقتصادی اروپا را می‌توان حاصل فرآیند مستمر اجماع‌سازی برای مدیریت هزینه‌های اصلاحات ساختاری اقتصاد دانست. منافع این اجماع در شاخص‌های کلان نیز بازتاب یافت؛ بین سال‌های ۱۹۸۶ تا ۱۹۹۱ رشد اقتصادی به‌طور متوسط 4 درصد در سال بود و نرخ بیکاری از 4/ 21 درصد در ۱۹۸۵ به 8/ 15 درصد در ۱۹۹۱ کاهش یافت.
دلالت‌هایی برای اقتصاد ایران
تجربه اسپانیا نشان می‌دهد که برنامه‌های اقتصادی با تدوین برنامه‌های کارشناسی و تعیین اهداف کمی صحیح لزوماً به موفقیت نمی‌رسند. برنامه‌ها و سیاست‌های اقتصادی در مرحله اجرا با مسئله‌ای بنیادین مواجه می‌شوند؛ چگونه هزینه‌ها، ریسک‌ها و منافع ناشی از اصلاحات ساختاری میان ذی‌نفعان مختلف توزیع شود. از این منظر، یکی از چالش‌های اساسی اقتصاد ایران در هفت دهه گذشته را باید در فقدان سازوکارهای پایدار برای ایجاد اجماع میان بازیگران اصلی جست‌وجو کرد. یکی از مهم‌ترین گزاره‌های تجربه اسپانیا آن است که اجماع معمولاً پس از پذیرش یک واقعیت دشوار شکل می‌گیرد. هیچ گروهی نمی‌تواند بدون پذیرش هزینه تغییر، تمامی منافع گذشته را حفظ کند. در اقتصاد ایران نیز مسئله اصلی نباید صرفاً متقاعد کردن جامعه به ضرورت اصلاحات باشد، بلکه باید سازوکاری برای پاسخ به این پرسش ایجاد شود که هزینه اصلاحات را چه کسانی، در چه زمانی و با چه سازوکاری تحمل خواهند کرد؟ از این منظر، اصلاحات اقتصادی در ایران نیازمند حرکت از «سیاست‌گذاری یک‌جانبه» به سمت «قراردادهای اصلاحی» میان بازیگران اصلی است. منظور از قرارداد اصلاحی، مجموعه‌ای از توافق‌ها، تعهدات و سازوکارهای نهادی است که مشخص می‌کند دولت، نهادهای عمومی غیردولتی، فعالان اقتصادی و سایر ذی‌نفعان چه مسئولیت‌هایی بر عهده می‌گیرند و در مقابل چه منافعی در آینده انتظار دارند. چنین رویکردی می‌تواند نااطمینانی را کاهش دهد و اعتماد لازم برای پذیرش هزینه‌های کوتاه‌مدت اصلاحات را افزایش دهد. گزاره دیگر تجربه اسپانیا، اهمیت تداوم و بازتولید اجماع است. حتی اگر در یک مقطع زمانی توافقی میان بازیگران اصلی شکل گیرد، تغییر شرایط اقتصادی، اجتماعی و بین‌المللی می‌تواند نیازمند بازنگری در آن باشد. از این رو، مسئله اقتصاد ایران صرفاً دستیابی به یک توافق اولیه درباره اصلاحات نیست، بلکه ایجاد ظرفیت نهادی برای گفت‌وگو، مذاکره، حل اختلاف و شکل‌دهی به اجماعهای جدید متناسب با چالش‌های جدید است. درنهایت، تجربه اسپانیا نشان می‌دهد که بحران‌ها اگرچه هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی سنگینی ایجاد می‌کنند، اما می‌توانند به پنجره فرصت تبدیل شوند که محاسبات بازیگران را تغییر دهند. هنگامی که هزینه ادامه وضعیت موجود برای همه گروه‌ها افزایش یابد، امکان شکل‌گیری توافق‌های جدید فراهم می‌شود. اقتصاد ایران نیز در مواجهه با مجموعه‌ای از چالش‌ها و ناترازی‌های انباشته بیش از گذشته نیازمند آن است که موضوع توسعه اقتصادی را به‌عنوان مسئله‌ای در حوزه اقتصاد سیاسی و مدیریت تعارض منافع مورد توجه قرار دهد.
