دولت نامتوازن

صبا نوبری/ نویسنده نشریه 

دولتی که قیمت کالا تعیین می‌کند، برای صادرات و واردات مجوز می‌دهد و در اداره بنگاه‌ها نقش دارد، چگونه ممکن است برای پرداخت حقوق مناسب به معلم و پرستار با محدودیت روبه‌رو باشد؟ مسعود نیلی اخیراً گفته است که برخلاف تصور عمومی، دولت در اقتصاد ایران بزرگ نیست و باید بسیار بیشتر از امروز در آموزش و پرورش و بهداشت و درمان هزینه کند. او بر ضرورت پرداخت حقوق مناسب به معلمان و پرستاران تاکید کرده و پایین بودن حقوق معلمان را از عوامل کاهش کیفیت تدریس دانسته است. این سخنان، بحث درباره اندازه دولت را به پرسشی درباره توان و اولویت‌های آن تبدیل می‌کند. وقتی از بزرگی دولت سخن می‌گوییم، دقیقاً چه چیزی را اندازه می‌گیریم؟ سهم مخارج دولت از اقتصاد، تعداد کارکنان، گستره مالکیت بنگاه‌ها یا دامنه دخالت در تصمیم‌های مردم و شرکت‌ها؟ این شاخص‌ها الزاماً تصویر یکسانی به ‌دست نمی‌دهند. ممکن است دولت اختیار گسترده‌ای برای محدود کردن فعالیت اقتصادی داشته باشد، اما نتواند منابع کافی و پایدار برای اداره مدرسه و بیمارستان فراهم کند. بنابراین، برای ارزیابی سخن نیلی باید روشن کرد که دولت ایران با کدام معیار کوچک است و با کدام معیار، حضوری گسترده دارد. پرسش بعدی به ترکیب مخارج بازمی‌گردد. آیا کمبود منابع آموزش و سلامت، حاصل محدودیت درآمدهای عمومی است یا این حوزه‌ها در رقابت با دیگر تعهدات و هزینه‌ها، سهم کافی دریافت نمی‌کنند؟ آیا می‌توان با اصلاح اولویت‌ها و کاهش هزینه‌های کم‌اثر، منابع بیشتری به خدمات ضروری اختصاص داد یا افزایش پایدار این مخارج، به اصلاح نظام درآمدی دولت نیز نیاز دارد؟ حقوق معلم و پرستار، نقطه ملموس این بحث است. اگر دستمزد برای تامین زندگی کافی نباشد، اشتغال همزمان، فرسودگی و خروج نیروی متخصص می‌تواند کیفیت خدمت را تضعیف کند. اما افزایش حقوق نیز به‌تنهایی تمام مسئله را حل نمی‌کند. نحوه توزیع نیروی انسانی، کیفیت مدیریت، امکانات محل کار و سازوکار ارزیابی عملکرد تعیین می‌کنند که منابع بیشتر تا چه اندازه به آموزش و درمان بهتر منجر شود. همچنین تامین افزایش هزینه‌ها از مسیری که کسری بودجه و تورم را تشدید کند، می‌تواند قدرت خرید همان کارکنان را دوباره کاهش دهد. این پرونده سخنان نیلی را به مجموعه‌ای از پرسش‌های قابل بررسی تبدیل کرده است: دولت برای ارائه آموزش و سلامت باکیفیت به چه میزان منابع نیاز دارد؟ این منابع از کجا باید تامین شوند؟ و چه اصلاحاتی تضمین می‌کند افزایش مخارج به بهبود خدمت برسد؟ مسئله اصلی، یافتن ترکیبی از توان مالی، اولویت‌گذاری و پاسخگویی است که دولت را در انجام مسئولیت‌های ضروری خود کارآمدتر کند. در گزارش پیش‌رو که با مشورت و راهنمایی حسین عباسی، اقتصاددان، تهیه شده است سعی کردیم به این پرسش‌ها پاسخ دهیم.

آینه اقتصاد کلان

گام نخست در تحلیل چرایی کمبود منابع در بخش‌های رفاهی، نگاه به ظرفیت‌های کلی اقتصاد است. بودجه آموزش و سلامت در هر کشوری، پیش از آنکه تابع تصمیمات سیاسی یا اولویت‌گذاری‌های ایدئولوژیک باشد، تابعی مستقیم از توان تولید ناخالص داخلی است. عباسی، با استناد به آمارهای بانک جهانی در بازه زمانی ۲۰۰۰ تا ۲۰۲۵، معتقد است که میزان پولی که یک دولت صرف آموزش و سلامت می‌کند، در واقع تصویری بی‌واسطه از وضعیت اقتصادی همان جامعه است. او این‌گونه استدلال می‌کند: «متوسط هزینه‌های آموزش دولتی از GDP در جهان حدود چهار درصد است. تفاوت کشورهای ثروتمند در مقایسه با کشورهای فقیر حدود سه تا نهایتاً شش واحد درصد است. معدود کشورهایی حول‌وحوش شش درصد برای آموزش هزینه می‌کنند، اما اکثر کشورهای متوسط به بالا بین 5/ 3 تا 4 درصد و کشورهای فقیر حدود سه درصد از تولید ناخالص داخلی خود را به این بخش اختصاص می‌دهند. ایران هم اندکی بیشتر از سه درصد صرف می‌کند. وقتی به کشوری مانند آمریکا نگاه می‌کنید که حدود پنج درصد صرف می‌کند، یا ترکیه که 5/ 3 درصد و ایران که سه و خرده‌ای درصد صرف می‌کند، می‌بینید که این دامنه تفاوت بسیار زیادی با هم ندارد، اما همین چند درصد به‌دلیل تفاوت در حجم مطلق اقتصادها، اثراتی چشمگیر بر جای می‌گذارد.» از سوی دیگر یکی از خطاهای رایج در تحلیل عملکرد دولت‌ها، اتکا به شاخص «درصد هزینه آموزش از بودجه عمومی» است. در اقتصاد ایران، اغلب استدلال می‌شود که دولت سهم بزرگی از بودجه خود را به آموزش و پرورش اختصاص داده است، اما آیا این شاخص نمایانگر واقعیت است؟ این اقتصاددان، استفاده از این متغیر را به‌شدت گمراه‌کننده می‌داند و با تشریح تفاوت‌های ساختاری نظام‌های بودجه‌ریزی می‌گوید: «تقریباً تمام کشورهای جهان ۱۳ تا ۱۵ درصد از بودجه عمومی خود را صرف آموزش می‌کنند. برخی کشورها مثل ایران این رقم برایشان حدود ۲۰ درصد است. اما این ارقام برای تفسیر مشکل دارند. ساختار بودجه در دولت‌ها و جوامع مختلف معانی متفاوتی دارد. بودجه در ایران یک داستان است و بودجه آمریکا داستانی دیگر. وقتی از بودجه عمومی صحبت می‌کنیم، باید مشخص شود چه مقدار از آن محلی، چه مقدار ایالتی و چه مقدار فدرال است. در ایران که ساختار کاملاً متمرکز است، این شاخص، دقیق و قابل اتکا نیست.» برای پرهیز از این خطای محاسباتی، او پیشنهاد می‌کند به‌جای بودجه، از شاخص «نسبت متوسط دستمزد معلمان به سرانه تولید ناخالص داخلی» استفاده شود: «GDP سرانه، میزان بهره‌مندی کل جامعه را نشان می‌دهد. طبیعتاً کشورهای ثروتمند GDP سرانه بسیار بالایی دارند. در آمریکا دستمزد متوسط معلمان بین ۷۵ تا ۸۰ درصد GDP سرانه است. انگلیس و فرانسه اندکی بالاتر از ۸۰ درصد هستند. با یک بررسی معمولی متوجه می‌شویم که در ایران نیز حقوق معلمان حول‌وحوش ۸۴ درصد GDP سرانه است. این نشان می‌دهد که وضعیت دستمزدها کاملاً با واقعیت‌های درآمدی اقتصاد همخوانی دارد و حقوق معلمان مستقل از وضعیت کلی اقتصاد جامعه تعیین نمی‌شود.»

تله رشد پایین

پیوند ارگانیک میان رشد اقتصادی و کیفیت خدمات عمومی، در روند تاریخی اقتصاد ایران به‌‌روشنی قابل مشاهده است. از دست رفتن موتورهای رشد در یک دهه گذشته، مستقیماً به افت کیفیت در مدارس و بیمارستان‌ها ترجمه شده است. این اقتصاددان با اشاره به سقوط طبقاتی اقتصاد ایران در رده‌بندی‌های جهانی تاکید می‌کند: «وضعیت ایران در زمانی که ثروتمندتر بود، در حوزه آموزش به‌مراتب بهتر بود. ما تقریباً ۱۵ سال است که رشد اقتصادی‌مان بسیار پایین بوده و عملاً از گروه کشورهای با درآمد متوسط به بالا خارج شده و به جمع کشورهای با درآمد متوسط به پایین پیوسته‌ایم. متعاقب این مسئله، بسیاری از شاخص‌های اقتصادی و اجتماعی نزول کرده‌اند. درصدی از GDP که به آموزش اختصاص می‌دهیم کاهش یافته و بودجه‌های دولتی دچار بحران‌های بزرگ کسری شده‌اند؛ به‌ویژه در یکی، دو سال اخیر که با تحریم، تورم و ریسک‌های محیطی و جنگ مواجه بوده‌ایم.» او یادآور می‌شود که این روند انقباضی در بسیاری از کشورها پس از پاندمی کرونا نیز مشهود بوده است، که نشان‌دهنده واکنش سریع مخارج رفاهی به شوک‌های اقتصاد کلان است.

معمای بهداشت

اگر ارزیابی وضعیت آموزش تا این حد به ساختار اقتصاد کلان وابسته است، این پیچیدگی در بخش بهداشت و درمان دوچندان می‌شود. ساختار نظام سلامت در جهان به‌قدری متنوع است که مقایسه ارقام بودجه‌ای میان کشورها عملاً غیرممکن است. وی درباره این تفاوت‌های ساختاری توضیح می‌دهد: «در بخش بهداشت ما نمی‌توانیم خودمان را با خیلی از کشورها مقایسه کنیم. میزان عمومی یا خصوصی بودن بهداشت و درمان در کشورهای مختلف کاملاً متفاوت است. در ایران کادر درمان عموماً کارمند دولت محسوب می‌شوند، اما در آمریکا هزینه‌های بهداشت عمومی صرف استخدام کارکنان نمی‌شود، بلکه در قالب برنامه‌های بیمه عمومی برای اقشار مسن و کم‌درآمد هزینه می‌شود و بقیه مردم باید بیمه خصوصی بخرند.» براساس داده‌هایی که او ارائه می‌دهد، متوسط هزینه‌های عمومی بهداشت از GDP در جهان حدود شش درصد است. کشورهای ثروتمند تا ۱۰ درصد، کشورهای متوسط 3 تا 5/ 3 درصد، ایران حدود 5/ 2 درصد و کشورهای فقیر تنها یک درصد صرف این حوزه می‌کنند. اما ازآنجاکه ماهیت این مخارج (تصدی‌گری در برابر نظام بیمه‌ای) متفاوت است، مقایسه بین‌المللی این ارقام نیازمند احتیاط فراوان است. اما آیا دولت در تامین این خدمات ناتوان است؟ پاسخ به این پرسش نیازمند تفکیک میان «ناکارآمدی ساختاری» و «محدودیت منابع» است. وقتی تورم افسارگسیخته قدرت خرید را می‌بلعد و کسری بودجه مزمن دست‌و‌پای سیاست‌گذار را می‌بندد، دولت به‌جای توسعه کیفی، درگیر روزمرگی و تامین هزینه‌های جاری می‌شود. عباسی می‌گوید: «ترجیح می‌دهم در استفاده از کلمه ناتوانی دولت محتاط باشم. ناکارآمدی بالا و درآمد پایین کارکنان دولت، واقعیت شناخته‌شده‌ای است. آموزش و بهداشت دو بخش بسیار عظیم در هزینه‌های دولتی هستند و سهم دستمزد در آنها بالاست. در نتیجه، هر مشکلی که برای اقتصاد کلان پیش می‌آید و در بودجه دولت منعکس می‌شود، به‌وضوح در این دو بخش به چشم می‌خورد. وقتی با تحریم، کرونا و فشارهای ژئوپلیتیک روبه‌رو بودیم، تورم تا نزدیک ۱۰۰ درصد بالا رفت و کسری بودجه افزایش یافت. نتیجه طبیعی این شوک‌ها، عدم افزایش متناسب دستمزدها و در نتیجه، نزول عرضه خدمات بهداشت و آموزش است.» او تاکید می‌کند که واگذاری تمام عرصه این خدمات به دولت نه ممکن است و نه مطلوب: «دولت باید سطحی پایه از این خدمات را فراهم کند. اقتصاد با محدودیت بودجه مواجه است؛ مگر آنکه یک توافق عمومی در سطح جامعه شکل بگیرد که حجم عظیمی از منابع فقط به این سمت برود. شواهد نشان می‌دهد که تزریق بیشتر منابع ضروری است، اما همه داستان در منابع خلاصه نمی‌شود.»

اثر غیرخطی تزریق منابع

یکی از مهم‌ترین پرسش‌های اقتصاد سیاسی این است که آیا با افزایش مخارج دولتی، لزوماً کیفیت خدمات نیز بهبود می‌یابد؟ پاسخ اقتصاددانان به این پرسش مثبت، اما مشروط است: «در اینکه هزینه بیشتر، در قالب حقوق بالاتر برای معلمان، تجهیزات بهتر و تحقیقات، باعث افزایش کیفیت می‌شود، هیچ تردیدی نیست. قطعاً باید بودجه افزایش پیدا کند. اما چگونگی اثرگذاری این افزایش بودجه مهم است. اثر افزایش منابع کاملاً غیرخطی است؛ به این معنا که وقتی کیفیت یک مدرسه بسیار بد است و امکاناتی وجود ندارد، افزایش‌های اولیه و تامین حداقل‌ها کمک بسیار بزرگی به ارتقای کیفیت می‌کند. اما با گذشت زمان و بهبود شرایط پایه، کیفیت حاصل از تزریق منابع، رفته‌رفته کمتر می‌شود. در اصطلاح اقتصادی، این روند افزایشی، اما با نرخ کاهشی است.» وی همچنین نسبت به راهکارهای کوتاه‌مدت هشدار می‌دهد: «در اقتصادی که درگیر جنگ و تحریم است، افزایش شدید بودجه آموزشی و بهداشتی مطلوب است، اما واقعی نیست. اگر قرار باشد این افزایش از طریق تورم تامین شود، بی‌فایده است و فقط بر مشکلات اضافه می‌کند. راهکار بلندمدت این است که ساختار بودجه باید به سمت یک اصلاح کلی پیش برود؛ یعنی کاهش هزینه‌کرد دولت در جاهایی که اصلاً به او مربوط نمی‌شود و انتقال این منابع به آموزش و بهداشت عمومی.»

مرزهای کالای عمومی

اما دولت مشخصاً باید از کجا عقب‌نشینی کند و در کجا مستقر شود؟ مبانی اقتصاد خرد برای پاسخ به این پرسش به مفهوم «اثرات جانبی مثبت» ارجاع می‌دهند. عباسی در مورد این مفهوم می‌گوید: «دولت نمی‌تواند پایش را از عرصه خدمات عمومی بیرون بکشد، اما همزمان توجیهی برای حضور انحصاری و همه‌جانبه نیز ندارد. توجیه دخالت بخش عمومی در آموزش و بهداشت، براساس اثرات جانبی مثبت است. می‌دانیم که آموزش تا پایان سطح دبیرستان و بهداشت عمومی پایه، منافعی دارد که فقط به فرد دریافت‌کننده نمی‌رسد، بلکه نصیب کل جامعه می‌شود. اما وقتی به سطح دانشگاه می‌رسیم، این اثرات مثبت اجتماعی بسیار کمتر شده و منافع مستقیماً به خود فرد (در قالب دستمزد بالاتر) می‌رسد.» به همین دلیل است که در اقتصادهای توسعه‌یافته، یارانه‌های سنگین در مقاطع تحصیلات تکمیلی توجیهی ندارد و دانشجویان خود باید با در نظر گرفتن هزینه-فایده اقتصادی، برای ورود به این دوره‌ها تصمیم‌گیری کنند. او نتیجه می‌گیرد که هرگونه بازنگری در مخارج دولت، باید در جهت رفتن منابع به سمت تقویت بی‌قیدوشرط آموزش پایه و بهداشت عمومی باشد، درحالی‌که سطوح بالاتر می‌تواند به بخش خصوصی، بیمه‌ها و مدل‌های مشارکت خانوار موکول شود.

راهکارهای جایگزین

اگر دولت مرکزی به‌دلیل کسری بودجه ساختاری قادر به تامین منابع نیست، راه چاره چیست؟ تجربه جهانی نشان می‌دهد که تفویض اختیار به دولت‌های محلی و وضع پایه‌های مالیاتی منطقه‌ای، کلید حل این ناترازی است. این اقتصاددان توضیح می‌دهد: «کسانی که به ساختار مالی دولت ایران اشراف دارند، بارها تاکید می‌کنند که دولت در بنگاه‌داری دخالت‌های بیجا می‌کند، درحالی‌که در حوزه‌های اصلی خود مثل آموزش و بهداشت پایش می‌لنگد. از سوی دیگر، بحران صندوق‌های بازنشستگی ورشکسته نیز حجم عظیمی از بودجه را می‌بلعد. اما به‌عنوان راهکارهای مکمل، منابع محلی همیشه برای آموزش قابل استفاده است. در کشوری مثل آمریکا، مالیات بر مسکن تامین‌کننده بودجه مدارس است؛ این یک مالیات کاملاً محلی است و ربطی به دولت فدرال ندارد. وضع مالیات‌های شهری و استانی روی مسکن، کسب‌وکارها، یا بنزین محلی در بسیاری از نقاط دنیا، ابزاری کارآمد برای تامین هزینه‌های بهداشت و آموزش محلی است.» وقتی صحبت از بهبود کیفیت به میان می‌آید، باید بتوانیم آن را اندازه بگیریم. در ادبیات اقتصاد آموزش، کیفیت هرگز با ارقام بودجه‌ای یا تعداد معلمان سنجیده نمی‌شود. این اقتصاددان با تاکید بر لزوم تغییر زاویه دید سیاست‌گذار می‌گوید: «سیاستمداران معمولاً دوست دارند با مقدار پولی که خرج کرده‌اند مانور بدهند، اما کیفیت آموزش با میزان پولی که به‌عنوان ورودی تزریق می‌شود تعیین نمی‌شود، بلکه با خروجی یعنی نتایج آزمون‌های استاندارد اندازه‌گیری می‌شود. برای سنجش کیفیت، به تنوع در خدمات نیاز داریم. حضور بخش خصوصی و ایجاد استقلال برای مدارس مناطق مختلف در انتخاب نوع و ساعات آموزش، امکان اندازه‌گیری دقیق‌تر کیفیت را فراهم می‌کند.» درنهایت، هیچ سیاست دولتی نمی‌تواند جایگزین نقش بنیادین نهاد خانواده در اقتصاد آموزش شود. عباسی به یک یافته کلیدی در ادبیات اقتصاد آموزش اشاره می‌کند: «در کلاس اقتصاد نیروی کار پیشرفته، پس از بررسی انواع مطالعات و اثرات هزینه‌ها، استادمان به ما که دانشجویان جوانی بودیم گفت، وقتی در آینده بچه‌دار شدید و دغدغه انتخاب مدرسه داشتید، به این نکته توجه کنید؛ به‌نظر می‌رسد همبستگی زیادی میان درآمد مناطق و کیفیت آموزشی وجود دارد و خانواده‌ها سعی می‌کنند در محله‌های گران‌تر خانه بخرند تا فرزندانشان به مدارس بهتری بروند. اما خطای تحلیلی اینجاست که در خانواده‌های با درآمد بالا، صرفاً پولی که هزینه می‌شود عامل اصلی کیفیت نیست. این خانواده‌ها بیشتر با بچه‌ها وقت می‌گذرانند، آگاه‌ترند و می‌دانند فرزندشان چه نیازهایی دارد. او تاکید کرد که مدرسه و جامعه تا حدی کمک می‌کنند، اما مهم‌ترین عامل در حفظ و ارتقای کیفیت آموزشی، خود خانواده است.» بنابراین می‌توان گفت برخلاف بسیاری از کاستی‌های نهادی، خانواده‌های ایرانی توجه بسیار ویژه‌ای به آموزش فرزندان خود دارند که این سرمایه اجتماعی، اگر با اصلاحات ساختاری در بودجه دولت و کاهش ریسک‌های محیطی همراه شود، می‌تواند موتور محرک قدرتمندی برای عبور از بن‌بست کنونی باشد. افزایش هزینه‌های دولتی، هرچند ضروری، تنها یک پرده از نمایش پیچیده توسعه رفاهی است.