استهلاک خاموش
بررسی تبعات فرسایش سرمایه انسانی در نظام اداری در گفت‌وگو با محسن جلال‌پور
در نظریه‌های دولت و توسعه، دیوان‌سالاری کارآمد و نظام اداری منسجم، همان ستون فقراتی است که پایداری خدمات عمومی و کارکرد روزمره کشور را فارغ از تلاطم‌های سیاسی تضمین می‌کند. با‌این‌حال، اقتصاد سیاسی امروز ایران با یک تعارض روبه‌رو است. از یک‌سو، تصمیم‌گیری‌های کلان در مواجهه با چالش‌های مزمن دچار نوعی قفل سیاستی است و این وضعیت به تعارض منافع نهادها منجر شده و از سوی دیگر، بخش اعظم بار اجرایی اداره کشور و سرپا ماندن خدمات پایه‌ای بر دوش تعهد، ازخودگذشتگی و تاب‌آوری بدنه کارشناسی و کارمندان نظام اداری سنگینی می‌کند. اما اتکا به تاب‌آوری کارمندان سقفی محدود دارد. تورم ساختاری و کاهش پیوسته قدرت خرید، دستمزدهای دولتی را تا مرز عدم پوشش مخارج پایه تنزل داده و معادله حضور در دستگاه‌های دولتی را به یک زیان مالی برای نیروی متخصص تبدیل کرده است. در گفت‌وگوی پیش‌رو با محسن جلال‌پور، فعال بخش خصوصی، ابعاد فرسایش سرمایه انسانی در بدنه بوروکراسی و راهکارهای مهار تعارض منافع و جلوگیری از زوال خدمات عمومی را بررسی کردیم.
♦♦♦
به‌نظر می‌رسد نظام تصمیم‌گیری با مشکل ضعف در تصمیم‌گیری مواجه شده تا جایی که به قول برخی مانند عباس آخوندی، کشور با بی‌دولتی مواجه است. در مقابل اما بدنه اداری با اتکا به تجربه و تعهد کارکنان همچنان خدمات عمومی را سر پا نگه داشته است. وقتی سیستم تصمیم‌گیری کلان قفل شده، اما بدنه اداری هنوز کشور را سر پا نگه داشته، چطور می‌توان جلوی اضمحلال دستگاه بوروکراسی را گرفت؟
همان‌طور که اشاره کردید، نظام حکمرانی در کشور ما با وضعیتی متناقض روبه‌رو است. در سطح تصمیم‌گیری کلان، بسیاری از مسائل شناخته شده‌اند، اما تصمیم درباره آنها یا به تعویق می‌افتد یا در میان تعارض نهادها و منافع، به نتیجه موثر نمی‌رسد. در مقابل، بدنه اداری همچنان می‌کوشد خدمات عمومی را برقرار نگه دارد. کارکنان، کارشناسان و مدیران در شبکه برق، آب، درمان، آموزش و دیگر دستگاه‌ها، با اتکا به تجربه و تعهد خود، بخشی از پیامدهای ضعف سیاست‌گذاری را جبران می‌کنند و انصافاً ازخودگذشتگی می‌کنند. بنابراین نگران دستگاه بوروکراسی بودن در چنین شرایطی، نگرانی درستی است. در حال حاضر از دو زاویه به نظام اداری کشور فشار وارد می‌شود. یکی از این جهت که دولت توان مالی ندارد و نمی‌تواند برای تامین کالای عمومی منابع کافی اختصاص دهد. فشار دیگر هم این است که بزرگ‌ترین سرمایه کشور، یعنی نیروی انسانی شاغل در نظام اداری، به‌شدت در حال فرسایش است. معلمی را در نظر بگیرید که با حقوق ناچیز و تجهیزات شخصی، نمی‌گذارد آموزش متوقف شود. کارکنان آب و برق با همه مشکلات در حال کار هستند و انصافاً نگذاشته‌اند که کشور معطل بماند. کادر درمان، نیروهای امدادی، کارمندان و... همه با کمترین امکانات مشغول کار هستند تا کار مردم زمین نماند. به‌نظر من نخستین شرط حفاظت از این بوروکراسی، حفظ نیروی انسانی آن است. بوروکراسی همچنین به اختیار و ثبات نیاز دارد. نمی‌توان از یک مدیر انتظار داشت مسئولیت تامین خدمات را بپذیرد، اما برای تامین منابع، انتخاب نیرو و حل مشکلات اجرایی اختیار کافی نداشته باشد. روشن شدن حدود مسئولیت دستگاه‌ها، کاهش بخشنامه‌های متناقض و واگذاری اختیارات متناسب با پاسخگویی، به مدیران و کارشناسان امکان می‌دهد در چهارچوب قانون تصمیم بگیرند. حفظ مدیران حرفه‌ای از جابه‌جایی‌های پی‌درپی نیز مانع از نابودی حافظه سازمانی می‌شود. شفافیت تصمیم‌ها، نظارت موثر و انتصاب براساس شایستگی می‌تواند به ترمیم این اعتماد کمک کند. با این همه، دستگاه اجرایی نمی‌تواند برای همیشه بار تصمیم‌های گرفته‌نشده را بر دوش بکشد. حفاظت از بوروکراسی به اقدام‌های فوری برای حفظ کارکنان و خدمات ضروری نیاز دارد، اما دوام آن در گرو باز شدن مسیر تصمیم‌گیری، مهار تورم و بازگرداندن مسئولیت‌پذیری به سیاست‌گذاری است. درست است که خیلی به بوروکراسی ایراد می‌گیریم، اما همین بوروکراسی نیم‌بند، سرمایه‌ای است که باید حفظ شود.
با توجه به تورم شدید و کاهش مدام ارزش دستمزدهای دولتی، چطور می‌توان انگیزه کارمندان را حفظ کرد و جلوی خروج متخصصان یا چندشغله شدن آنها را گرفت؟
کارمند دولت هر روز با یک محاسبه ساده، اما دشوار از خواب بیدار می‌شود. او از خود می‌پرسد آیا درآمد حاصل از کار تمام‌وقت، هزینه زندگی و حتی رفت‌وآمد به محل کار را پوشش می‌دهد؟ وقتی پاسخ برای شمار بیشتری از کارکنان منفی شود و انگیزه برای حاضر شدن در محل کار کاهش یابد و احتمالاً با خروج نیروی انسانی از دولت همراه شود، توان دولت برای آموزش، درمان، نگهداری زیرساخت‌ها و ارائه خدمات عمومی نیز به خطر می‌افتد. در چنین شرایطی، نمی‌توان تنها با درخواست تعهد و مسئولیت‌پذیری، انگیزه کارکنان را حفظ کرد. البته همه می‌دانیم که دولت با محدودیت منابع روبه‌رو است. افزایش حقوق بدون تامین مالی پایدار، اگر به کسری بودجه و تورم بیشتر بینجامد، می‌تواند پس از مدتی اثر خود را از دست بدهد و باز بزرگ‌ترین زیان‌دیدگان این وضعیت، همین کارمندان دولت هستند. ازاین‌رو، اگر قرار است حقوق کارمندان افزایش پیدا کند، باید منابعش از طریق اولویت‌بندی هزینه‌ها و کاهش هزینه‌های کم‌اثر و امتیازهای غیرضروری تامین شود. حفظ کارکنانی که خدمات ضروری ارائه می‌کنند، باید در بودجه جایگاهی متناسب با اهمیت این خدمات داشته باشد. البته من معتقدم انگیزه کار فقط به حقوق وابسته نیست و کارمندی که می‌بیند ارتقا براساس رابطه صورت می‌گیرد، نظر کارشناسی‌اش نادیده گرفته می‌شود و مدیران پی‌درپی تغییر می‌کنند، حتی با حقوق بهتر نیز ممکن است احساس کند آینده حرفه‌ای روشنی ندارد. انتصاب شایسته، امنیت شغلی، امکان آموزش و احترام به استقلال حرفه‌ای می‌تواند ماندن در دستگاه اداری را معنادارتر کند. همچنین فراهم کردن امکان دورکاری یا ساعت کاری منعطف، در مشاغلی که ماهیت خدمت اجازه می‌دهد، بخشی از هزینه و فشار روزانه کارکنان را کاهش می‌دهد.
به‌نظر شما آیا ممنوعیت داشتن چند شغل می‌تواند موثر باشد؟
تا زمانی که درآمد شغل اصلی، زندگی متعارف را تامین نکند، محدودیت اداری ممکن است به پنهان‌کاری و حتی فساد بینجامد. به نظرم در حال حاضر شرایط کشور خیلی شبیه سال 1367 است که فشار بسیار زیادی به کارکنان دولت وارد شده بود. به همین دلیل یاد یکی از فیلم‌های خانم رخشان بنی‌اعتماد افتادم که کارمند دولت وسط روز مرخصی می‌گرفت و چند ساعت مسافرکشی می‌کرد. بنابراین حفظ انگیزه کارکنان در‌نهایت به بازسازی یک رابطه دوطرفه بستگی دارد. دولت از کارمند انتظار کار حرفه‌ای و پاسخگویی داشته باشد و در مقابل، درآمد قابل اتکا، رفتار منصفانه و آینده شغلی روشن فراهم کند. بدون چنین رابطه‌ای، سرمایه انسانی دستگاه اداری به‌تدریج تحلیل می‌رود. حتی اگر ساختمان اداره‌ها همچنان باز و چراغ اتاق‌ها روشن باشد.
وقتی تمرکز مدیران از اداره امور عمومی به سمت کسب‌وکارهای شخصی و منافع گروهی منحرف شده، راهکار مهار این وضعیت چیست؟
به قول یکی از دوستان، این روزها مردم مشغول سیاست‌اند و سیاستمداران مشغول تجارت. مردم، چون اثر تصمیم‌های سیاسی را هر روز در معیشت و آینده خود می‌بینند، پیوسته درباره سیاست بحث می‌کنند. اما برخی سیاستمداران که باید به اداره امور عمومی بپردازند، سرگرم کسب‌وکار و منافع اقتصادی خود شده‌اند. تعبیر تلخی است و مسئله در ذهن جامعه از جایی آغاز می‌شود که مسئولیت عمومی سیاستمداران با منافع شخصی‌شان تعارض پیدا کند و آنها بتوانند از اطلاعات، ارتباطات یا اختیارات خود برای کسب سود بهره ببرند. در چنین وضعیتی، تصمیمی که باید بر پایه منفعت عمومی گرفته شود، ممکن است به سود یک شرکت، گروه یا شبکه خاص تغییر کند. حتی اگر تخلف آشکاری رخ ندهد، پنهان ماندن این منافع، اعتماد مردم را به بی‌طرفی تصمیم‌گیران کاهش می‌دهد. پیامد این وضعیت تنها اتلاف منابع نیست. تمرکز بر کسب امتیاز، توجه سیاستمداران را از مسائل دشوار و زمان‌بر کشور دور می‌کند. اصلاح نظام بانکی، حفظ زیرساخت‌ها، بهبود آموزش یا مهار تورم نیازمند تصمیم‌هایی است که ممکن است در کوتاه‌مدت برای گروه‌هایی پرهزینه باشد. اما اگر صاحبان قدرت خود در شبکه‌های توزیع امتیاز ذی‌نفع باشند، انگیزه کمتری برای تغییر قواعدی دارند که از آنها سود می‌برند. از سوی دیگر، تعارض منافع به بدنه اداری نیز سرایت می‌کند. کارشناسی که می‌بیند پیشنهاد حرفه‌ای او در برابر فشار یک گروه ذی‌نفوذ کنار گذاشته می‌شود، به‌تدریج انگیزه پیگیری و مسئولیت‌پذیری را از دست می‌دهد. بنگاهی که موفقیت را وابسته به ارتباطات سیاسی می‌بیند، به‌جای سرمایه‌گذاری بر کیفیت و نوآوری، به‌دنبال دسترسی به قدرت می‌رود. به این ترتیب، منابع جامعه از تولید و حل مسئله به سمت رقابت برای کسب امتیاز منحرف می‌شود. مهار این وضعیت با توصیه اخلاقی به صاحبان قدرت آغاز و پایان نمی‌یابد. نخست باید منافع اقتصادی و وابستگی‌های موثر مقام‌های تصمیم‌گیر شفاف شود و هرجا تعارض منافع وجود دارد، فرد از تصمیم‌گیری درباره موضوع مرتبط کنار برود. قراردادها، مجوزها، واگذاری‌ها و حمایت‌های دولتی نیز باید در معرض نظارت عمومی قرار گیرند تا مشخص باشد چه کسانی، بر اساس چه قواعدی و با چه شرایطی از منابع عمومی بهره‌مند می‌شوند. در کنار شفافیت، ضمانت اجرا اهمیت دارد. اگر نهادهای نظارتی استقلال و امکان پیگیری نداشته باشند، اعلام منافع و انتشار اطلاعات به تشریفاتی بی‌اثر تبدیل می‌شود. رسانه‌های حرفه‌ای، تشکل‌های مستقل و شهروندان نیز باید بتوانند درباره تصمیم‌ها پرسش کنند و بدون نگرانی، تخلف و تعارض منافع را به اطلاع جامعه برسانند. بازگرداندن تمرکز سیاستمداران به امور عمومی، بیش از هر چیز به قواعدی نیاز دارد که استفاده شخصی از قدرت را دشوار و پاسخگویی را اجتناب‌ناپذیر کند. مردم ناگزیرند درباره سیاست حرف بزنند، چون هزینه آن را می‌پردازند؛ صاحبان قدرت نیز باید توضیح دهند که از اختیارات خود برای حل مسائل کشور چگونه استفاده کرده‌اند.
دستگاه اداری برای ادامه کار تنها به ساختمان، بودجه و مقررات نیاز ندارد. به انسان‌هایی نیاز دارد که مسائل عمومی را بشناسند، مهارت تصمیم‌گیری داشته باشند و آینده حرفه‌ای خود را در خدمت به جامعه ببینند. اگر این افراد از دستگاه خارج شوند یا فرصت انتقال تجربه به نسل بعد را پیدا نکنند، حتی پس از فراهم شدن منابع مالی نیز بازسازی ظرفیت اداری آسان نخواهد بود. پرسش این است که در شرایط تورم شدید، تعارض منافع و قفل‌شدگی تصمیم‌ها، چگونه می‌توان چنین نیرویی را جذب و حفظ کرد؟
به گمانم تداوم این وضعیت باعث می‌شود کارمندان همه سوابق خود را رها کنند و از دولت خارج شوند. وقتی دستمزد کارکنان پیوسته از هزینه زندگی عقب می‌ماند، خدمت عمومی برای بسیاری از نیروهای جوان به انتخابی پرهزینه تبدیل می‌شود. واقعاً ممکن است روزی حضور در محل کار برای برخی کارکنان صرفه اقتصادی نداشته باشد. در این شرایط، شغل دوم، کاهش زمان کار موثر و خروج متخصصان، فرصت آموزش نیروهای تازه‌وارد را نیز از بین می‌برد. کارشناس باتجربه‌ای که سازمان را ترک می‌کند، بخشی از حافظه و دانش عملی آن را نیز با خود می‌برد. من اقتصاددان نیستم و نمی‌دانم افزایش حقوق کارکنان از نظر اقتصادی درست است یا نه، اما به گمانم برای جلوگیری از روند نگران‌کننده تخریب سرمایه‌های انسانی دولت، پرداخت به‌موقع و بازنگری منظم حقوق ضروری است. نظام جبران خدمات باید تفاوت مسئولیت‌ها و کمیابی برخی مهارت‌ها را نیز در نظر بگیرد تا سازمان‌های عمومی بتوانند نیروهای موردنیاز خود را نگه دارند. با‌این‌حال، افزایش حقوق بدون تامین مالی پایدار ممکن است به تورم بیشتر بینجامد و دستاورد آن را از بین ببرد. حفظ پایدار قدرت خرید کارکنان در‌نهایت به مهار تورم و اولویت دادن به هزینه‌های ضروری در بودجه وابسته است. به این نکته هم توجه داشته باشید که فرد جوانی که وارد دستگاه اداری می‌شود، به‌تدریج از رفتار مدیران و قواعد حاکم بر سازمان می‌آموزد چه چیزی ارزش دارد. اگر ببیند ارتقا به رابطه وابسته است، نظر کارشناسی نادیده گرفته می‌شود و مدیران ناکارآمد پاسخگو نیستند، احتمالاً به این نتیجه می‌رسد که تخصص و تعهد مسیر پیشرفت نیست. تعارض منافع نیز آموزش عملی نسل جدید را مخدوش می‌کند. وقتی تصمیم‌های اداری تحت تاثیر منافع شخصی و گروهی قرار می‌گیرند، کارکنان تازه‌وارد می‌بینند که دسترسی به قدرت ممکن است از رعایت قواعد و پیگیری منافع عمومی مهم‌تر باشد. شفافیت تصمیم‌ها، نظارت بر انتصاب‌ها و قراردادها و کنار گذاشتن افراد از تصمیم‌هایی که در آنها منفعت شخصی دارند، برای اصلاح این فضای سازمانی ضروری است. قفل‌شدگی تصمیم‌ها هم هزینه پنهانی دارد. کارشناس جوانی که ماه‌ها برای حل مسئله‌ای کار می‌کند، اما نتیجه تلاشش در رفت‌وآمد میان نهادها معطل می‌ماند، به‌تدریج احساس بی‌اثری می‌کند. برای حفظ او باید حدود مسئولیت دستگاه‌ها روشن شود، مدیران اختیار متناسب با وظایفشان داشته باشند و پیشنهادهای کارشناسی مسیری مشخص برای بررسی و پاسخ پیدا کنند. تجربه اثرگذاری، خود بخشی از انگیزه خدمت است. همزمان، انتقال تجربه باید به وظیفه‌ای سازمانی تبدیل شود. حضور کارشناسان باتجربه در کنار نیروهای جوان، آموزش ضمن خدمت و ثبت دانش و تجربه دستگاه‌ها می‌تواند مانع گسست میان نسل‌ها شود. البته این برنامه‌ها زمانی نتیجه می‌دهند که افراد باتجربه انگیزه ماندن داشته باشند و نیروهای تازه‌وارد نیز آینده‌ای برای رشد خود ببینند. دستگاه اداری نمی‌تواند نسل جدیدی از مدیران متعهد را صرفاً با دعوت به فداکاری پرورش دهد. باید شرایطی فراهم شود که خدمت عمومی هم امکان تامین زندگی داشته باشد، هم فرصت یادگیری و اثرگذاری ایجاد کند و هم بر قواعدی منصفانه استوار باشد. در غیر این صورت، کشور نه‌فقط کارکنان امروز، بلکه ذخیره مدیریتی آینده خود را نیز به‌تدریج از دست خواهد داد.
