وضعیت اضطرار
نبود شفافیت مالی دولت‌ها در گفت‌وگو با فریدون مجلسی
مسئله مهار قدرت مالی دولت و پاسخگو کردن آن در برابر چگونگی مصرف ثروت عمومی، پرسشی دیرینه در تاریخ اندیشه سیاسی و اقتصاد مدرن است. از سپیده‌دم مشروطه‌خواهی در ایران، یکی از بنیادین‌ترین آرمان‌ها برای برپایی حاکمیت قانون و خروج از ساختار خودکامه، انتظام‌بخشی به دخل‌وخرج مملکت و نظارت نمایندگان مردم بر خزانه ملی بود. تجربه یک قرن گذشته نشان می‌دهد این آرمان هنوز تا تحقق کامل فاصله دارد. در دهه‌های اخیر، افزایش درآمدهای نفت نه‌تنها دولت را از اتکا به درآمدهای پایدار مالیاتی بی‌نیاز کرد، بلکه زمینه پاسخگویی نهادی و کنترل‌پذیری دخل‌وخرج عمومی را تضعیف کرد. در شرایطی که دولت منابع ارزان نفت و گاز را در اختیار دارد و با سرکوب نظام بازار تلاش می‌کند عوارض تنش‌های ژئوپلیتیک را با قیمت‌گذاری دستوری و توزیع رانت مهار کند، شفافیت مالی به‌جای ضرورت قانونی، به حاشیه‌ای تزئینی بدل می‌شود. فریدون مجلسی، دیپلمات پیشین در گفت‌وگوی پیش‌رو ریشه‌های تاریخی ناتوانی دولت‌ها در مهار هزینه‌ها و ضرورت‌های بنیادین بازگشت به شفافیت مالی را مورد بررسی قرار می‌دهد.
♦♦♦
انتظام‌بخشی به خزانه و نظارت قانونی بر دخل‌وخرج دولت، از مهم‌ترین مطالبات جنبش مشروطه بود. با گذشت بیش از یک قرن، چرا دولت‌ها در ایران همچنان قانونمندی و شفافیت مالی و کنترل هزینه‌ها و مخارج عمومی را دقیق و کامل رعایت نمی‌کنند؟
برای درک این چالش باید به تحول مناسبات دولت و بازار در تاریخ معاصر ایران نگاه بیندازیم. پیش از شکل‌گیری دولت مدرن (متمرکز)، حاکمان اگرچه از دانش مدون اقتصاد مدرن بی‌بهره بودند، اما به سازوکار بازار متکی بودند؛ به‌طوری‌که سازوکار بازار بود که نرخ‌ها را کشف می‌کرد و تخصیص منابع انجام می‌شد. سازوکار بازار علائم مشخصی به فعال اقتصادی می‌داد. برای مثال، کشاورز بر پایه قیمت‌ها و نقطه تعادلی می‌فهمید که کاشت گندم برای او بازدهی دارد یا حبوبات، و متناسب با سودآوری و ترجیحات بازار عمل می‌کرد. به تعبیری، همان دست نامرئی و منطق سازوکار بازار بود که چرخ اقتصاد را به حرکت درمی‌آورد و مانع از هدررفت منابع می‌شد.
با استقرار دولت مدرن و ورود آن به مناسبات اقتصادی، چند پدیده رخ داد. نخستین تغییر این بود که دولت به اعطای یارانه به اقلام حیاتی مبادرت کرد. دولت‌ها برای جلوگیری از نارضایتی و ناآرامی‌های شهری، سعی کردند کالاهای اساسی و مصرفی روزمره مردم، نظیر آرد و گندم را با قیمت‌های تصنعی خریداری یا عرضه کنند. اما وقتی قیمت تمام‌شده متاثر از مداخله‌های دستوری و کاهش انگیزه تولیدکنندگان، بالا می‌رفت یا کمبود نان رخ می‌داد، دستگاه اداری به‌جای پذیرش منطق بازار و اصلاح علل واقعی کمبود، دست به سرکوب معلول زد. نمونه تاریخی آن، برخورد با نانوا و شاطر بود. تصور می‌شد اگر نانوا را مجازات کنند، گرانی مهار می‌شود، غافل از اینکه، نانوا خود متاثر از گرانی آرد و غلات بود و نمی‌توانست با زیان کار کند. منطق کنترل دستوری و مداخله مداوم، به مرور در ساختار دولت تثبیت شد. در دوره‌های بعد که سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در اقتصاد شکل گرفت، مداخله‌های گسترده برای سرکوب علائم بازار تداوم یافت. اکنون نیز در مسائلی نظیر انرژی و بنزین می‌بینیم که بهای تمام‌شده و هزینه انتقال کالا با قیمت فروش آن، شکافی عظیم دارد، اما دولت ترجیح می‌دهد از طریق تزریق سوبسید سنگین، این شکاف را بپوشاند. مسئله بنیادی این است که دولت‌ها در ایران به سبب درگیر شدن در شرایط غیرمتعارف و تداوم تنش‌ها، توانایی مهار هزینه‌ها و کنترل امور را از دست داده‌اند. قوانین بودجه، نهادهای نظارتی، انضباط مالی و حسابداری مدرن همگی برای شرایط عادی و متعارف طراحی شده‌اند. وقتی کشوری در شرایط تنش‌زا، بحرانی و جنگ به سر می‌برد، علم اقتصاد و عقلانیت بودجه‌ریزی به حاشیه رانده می‌شود. در چنین شرایطی، حاکمیت به توزیع قطره‌چکانی، کوپن و تحمیل ریاضت روی می‌آورد و هرگونه انتقاد نسبت به هزینه‌کردها را مخل وضع اضطراری تلقی می‌کند. بنابراین دلیل عدم کنترل هزینه‌ها و فرار از شفافیت، بیش از هر چیز غلبه منطق شرایط اضطراری بر عقلانیت اقتصادی و ناتوانی ساختار اداری در مهار تصمیم‌های هزینه‌زاست.
تحلیلگران بر این باورند که چون دولت‌ها در ایران متکی به درآمدهای سرشار حاصل از فروش منابع طبیعی نظیر نفت و گاز بوده‌اند، خود را موظف به پاسخگویی در قبال هزینه‌کردها نمی‌دانند. آیا اتکا به درآمدهای نفت می‌تواند توجیه این رفتار باشد و چطور می‌توان دولتی با چنین منابعی را پاسخگو کرد؟
این دیدگاه که سال‌هاست مطرح می‌شود و می‌گوید چون دولت به‌جای مالیات از فروش نفت درآمد دارد، نیازی به پاسخگویی به مردم احساس نمی‌کند و هرطور خواست پول را خرج می‌کند، به لحاظ اصولی و حقوقی کاملاً باطل است. نفت توجیه و مجوزی برای پنهان‌کاری نیست، بلکه تبدیل به بهانه‌جویی ساختاری برای پوشش ناکارآمدی و فساد شده است. دولت به‌عنوان کارگزار و امین جامعه، هیچ حقی ندارد که منابع حاصل از ثروت ملی را خارج از سازوکارهای پاسخگویی مصرف کند (چه یک ریال درآمد از محل مالیات ستانده شود و چه از محل صادرات نفت و مواد خام به‌دست آید). تمامی منابع متعلق به ملت است و شرعاً و قانوناً باید وارد خزانه واحد و ملی شود. پس از تمرکز در خزانه است که باید از مجرای سازمان‌های مسئول نظیر سازمان برنامه و بودجه، اولویت‌های سرمایه‌گذاری در کشور ارزیابی شود، سهم پروژه‌های عمرانی زیرساختی از مخارج جاری جدا شود و اعتبارات براساس شاخص‌های بهره‌وری تخصیص یابد.
این گزاره ادعایی که چون منشأ درآمد نفت است، پس جامعه حق نظارت ندارد، صرفاً فرافکنی است. درست است که در بازارهای بین‌المللی و رقابت‌های ژئوپلیتیک ممکن است برخی جزئیات معاملاتی یا مذاکرات برای دوره‌هایی محدود محرمانه بماند، اما این استثنا هرگز نباید اصل قانون را مخدوش کند. اصل بر این است که میزان درآمد ملی ناشی از منابع طبیعی باید روشن و قابل ردیابی باشد. اگر دولت‌ها درآمدهای نفتی را از اتاق تاریک خارج نکنند و آن را در قالب بودجه‌های سنواتی دقیق مورد تفریغ (نتیجه نهایی نظارت بعد از خرج) قرار ندهند، چرخه وابستگی و بی‌انضباطی متوقف نمی‌شود. پاسخگو کردن دولت نیازمند آن است که درآمدهای نفتی به‌عنوان سرمایه بین‌نسلی شناخته شود، نه پول توجیبی قوه مجریه برای جبران هزینه‌های جاری و تحمیلی.
یکی از مهم‌ترین حلقه‌های نظارت بر مخارج عمومی، قوه مقننه است. چرا نمایندگان مجلس به‌جای اینکه دیده‌بان خزانه باشند، در فصل بررسی بودجه به‌دنبال چانه‌زنی برای گرفتن بودجه و ردیف‌های اعتباری خاص برای حوزه‌های انتخابیه خود هستند؟
این مسئله نشان‌دهنده انحراف ساختاری جدی در کارکرد پارلمان و فهم جایگاه نمایندگی است. طبق اصول صریح حقوق اساسی، نماینده مجلس به‌محض ادای سوگند، نماینده تمام ملت ایران است، نه وکیل انحصاری یک حوزه، شهر یا روستای خاص. وظیفه ذاتی و اولیه وکیل مجلس این است که در افقی ملی، سلامت مالی کشور، تعادل ترازنامه مالیه عمومی و پایداری رشد اقتصادی را رصد کند. او باید مانع از تخصیص اعتبارات غیرضروری و چاپ پول شود. آنچه در عمل مشاهده می‌کنیم، تقلیل نقش قانون‌گذاری و نظارت به لابی‌گری‌های خرد و پروژه‌محور است. برخی نمایندگان در پی آن هستند که اعتباراتی برای آسفالت فلان جاده محلی، ساخت درمانگاه یا کلنگ‌زنی پروژه‌های فاقد توجیه اقتصادی در شهر خود بگیرند که با این اقدام‌ها در دوره‌های بعدی انتخابات، رای بیاورند و بقای سیاسی خود را تضمین کنند. رفتار محلی‌گرایانه، ریل اصلی بودجه عمومی را تغییر می‌دهد و هزینه‌های جاری و طرح‌های نیمه‌تمام فاقد اولویت را به دوش کشور می‌گذارد. از سوی دیگر، باید به نوع تعامل دولت و مجلس هم توجه داشت.
دولت‌ها در موارد متعدد به این باج‌دهی‌های بودجه‌ای تن می‌دهند، چراکه با تزریق اعتبارات خرد به حوزه‌های نفوذ نمایندگان، از ورود آنها به پرسش‌های جدی جلوگیری می‌کنند. درواقع، این یک سازوکار غیررسمی برای خریدن سکوت یا همراهی مجلس است تا قوه مقننه متعرض تصمیمات کلان و پرهزینه دستگاه اجرایی نشود. اگر مجلس به‌جای مرکز نظارت راهبردی و صیانت از خزانه، به بنگاه تقسیم پروژه‌های محلی بدل شود، طبیعی است که دخل‌وخرج از ریل اصلی خارج خواهد شد. مجلسی که اسیر این بازی‌های کوتاه‌مدت شود، انگیزه و توان ایستادگی در برابر سیاست‌های تورم‌زا و مخارج بی‌حساب‌وکتاب را نخواهد داشت.
قوانین مالی و محاسباتی در کشور سازوکارهای نظارتی متعدد را تعبیه کرده است (از دیوان محاسبات گرفته تا سازمان بازرسی کل کشور). با وجود ساختار فربه، چرا نظارت‌ها پسینی و روی کاغذ باقی می‌ماند و مانع از هدررفت منابع و تخلفات سیستماتیک نمی‌شود؟
علت اصلی این است که نهادهای نظارتی درون چهارچوبی فعالیت می‌کنند که در بخش تعیین‌کننده‌ای از این چهارچوب، منطق شفافیت و حساب‌کشی حاکم نیست. نظارت واقعی زمانی شکل می‌گیرد که گردش مالی، انضباط نهادی و استقلال قوا در چهارچوب دموکراسی قاعده‌مند وجود داشته باشد. وقتی مجاری تصمیم‌گیری در حوزه مخارج کلان کشور، چندپاره است و بخش‌های بزرگ از بودجه و امکانات، فراتر از اختیارات دولت و مجلس تخصیص می‌یابد، چگونه می‌توان انتظار نظارت موثر داشت. نکته اساسی این است که در سال‌های گذشته به‌واسطه محدودیت‌های بین‌المللی و فشارهای اقتصادی، بخشی معنادار از درآمدهای صادراتی و جریان‌های مالی کشور به شبکه‌های غیررسمی و افراد موسوم به تراستی‌ها سپرده شده است. تراستی‌ها قرار بود امین منابع ملی باشند، اما سازوکار پنهان و غیرقابل کنترل باعث شد که شفافیت مالی کاملاً مخدوش شود. در حال حاضر جامعه و نهادهای ناظر خبر ندارند که نفت با چه تخفیفی فروخته می‌شود، پول آن چگونه و با چه هزینه‌ای به کشور منتقل می‌شود و چه سهمی در میان راه، کسر می‌شود. عدم شفافیت، طبقه‌های جدید از دلالان و ذی‌نفعان ایجاد کرده که حیات و سود کلان آنها در تداوم همین تاریک‌خانه است.
در چنین فضایی، قوانین نظارتی و گزارش‌های دیوان محاسبات فقط روی کاغذ جابه‌جا می‌شود، زیرا آنها صرفاً بر اسناد رسمی ثبت‌شده نظارت می‌کنند، نه بر جریان‌های واقعی مالی که خارج از چرخه حسابرسی رسمی رخ می‌دهد. وقتی سیاست‌های اقتصادی کشور به‌گونه‌ای طراحی شود که بخشی عظیم از فعالیت‌های تجاری و ارزی باید به دلایل گوناگون در سایه بماند، نظارت قانونی بلاموضوع می‌شود. نظارت، زمانی کارآمد است که ابزارهای غیررسمی کنار گذاشته شود و تمامی جریانات ارزی و ریالی در چهارچوب حسابداری مدرن و قابل انتشار، در دست بررسی قرار گیرد.
با توجه به آنچه گفته شد، اگر قرار باشد اراده‌ای برای اصلاح شکل بگیرد، مهم‌ترین و نخستین گام برای بازگرداندن شفافیت به مالیه عمومی و روشن شدن ردپای منابع چیست؟
نخستین و بی‌بدیل‌ترین گام، عادی‌سازی روابط کشور و پایان دادن به شرایط تنش‌آلود و غیرمتعارف است. باید متوجه این حقیقت بنیادین باشیم که علم اقتصاد، قواعد حسابداری ملی، انضباط مالی و شفافیت بودجه، همه متعلق به بستر صلح، ثبات و قانون‌گرایی هستند. در شرایطی که کشور درگیر تنش‌های مستمر و هزینه‌های تحمیلی ژئوپلیتیک است، اقتصاد به شکل ناگزیر در وضع اضطراری قرار می‌گیرد.
دومین گام ضروری، تمرکز انحصاری تمام درآمدهای صادراتی نفت، گاز و پتروشیمی در مجرای رسمی وزارت نفت، بانک مرکزی و خزانه کل کشور است. باید دست واسطه‌ها، شرکت‌های پوششی و تراستی‌های غیرپاسخگو از منابع ملی کوتاه شود. شفافیت زمانی محقق می‌شود که مردم و نخبگان اقتصادی بدانند هر بشکه نفت به چه کسی فروخته شده، دلار آن وارد کدام حساب شده و چگونه براساس ردیف‌های بودجه مصوب، میان بخش‌های زیربنایی، آموزش، بهداشت و توسعه تقسیم شده است.
همچنین باید از توهم کنترل دستوری بازار و پاک کردن صورت‌مسئله‌ها دست برداشت. امروز به‌دلیل افت فاحش قدرت خرید مردم، ویترین مغازه‌ها پر از کالا و میوه است، اما این فراوانی کاذب، نباید ما را فریب دهد. این کالاها پشت شیشه‌ها مانده‌اند، چون شهروندان پول خرید آنها را ندارند. دولت به‌جای کنترل قیمت با تعزیرات و گران کردن تنبیهات، باید هزینه‌های بیهوده خود را مهار کند. اگر سیاست‌گذاران اقدام به تنش‌زدایی کنند و رعایت قواعد بازار رقابتی و تعامل با اقتصاد جهانی را در دستور کار قرار دهند، رشد اقتصادی پایدار و افزایش درآمد سرانه رخ می‌دهد. در چنان فضایی، نیازی به توزیع قطره‌چکانی یارانه‌ها یا پنهان‌کاری ارزی نیست. فرصت اصلاح و رفتارهای مسالمت‌آمیز همواره وجود دارد و در هر مقطعی که جلوی خسارت‌های سنگین ناشی از فرسایش زیرساخت‌ها و تخریب صنایع تولیدی گرفته شود، برای آینده منفعت است.
