مهار خزانه
چرا محدود کردن قدرت مالی دولت‌ها در ایران دشوار است؟
صبا نوبری /نویسنده نشریه
از زمان مشروطه تا امروز تلاش شده تا قدرت مالی دولت‌ها مهار شود. ما یکی از پیشروترین کشورها در زمینه بحث‌های مربوط به محدود کردن قدرت مالی دولت‌ها بوده‌ایم، اما هنوز اطلاع دقیق و کاملی از نحوه هزینه‌کرد درآمدهای جزئی دولت‌ها نداریم. در بازه زمانی 120ساله انواع دولت‌ها را تجربه کرده‌ایم، اما اغلب دولت‌ها چندان حاضر به پذیرش حکمرانی قانون در زمینه محدود کردن قدرت مالی نشده‌اند. 120 سال پس از تصویب قانون مشروطه و متمم آن، مهار قدرت مالی دولت‌ها و حکمرانان همچنان مسئله‌ای حل‌نشده است. قانون مشروطه، فقط مطالبه مشارکت در سیاست نبود. مطالبه نظارت بر خزانه نیز بود. قرار بود حکومت نتواند بدون مجوز نمایندگان مردم مالیات بگیرد، وام دریافت کند، امتیاز اقتصادی واگذار کند یا منابع کشور را به دلخواه هزینه کند. قانون باید میان اختیار حکومت و دارایی مردم مرز می‌کشید. اما بیش از یک قرن بعد، همچنان این دغدغه برطرف نشده است. ایران دولت‌ها، مجالس و سازوکارهای نظارتی متفاوت را در تاریخ 120ساله تجربه کرده است. قوانین بودجه و نهادهای حسابرسی نیز شکل گرفته‌اند؛ بااین‌حال، قانون و انتشار گزارش لزوماً به‌معنای مهار موثر قدرت مالی دولت‌ها نیست. چرا حکمرانان در پذیرش محدودیت مالی مقاومت می‌کنند؟ آیا اختیار توزیع منابع، یکی از ابزارهای حفظ قدرت است؟ درآمدهایی که مستقل از مالیات مردم به‌دست می‌آیند، چه اثری بر پاسخگویی دارند؟ چرا نمایندگانی که باید نگهبان خزانه باشند، ممکن است به مطالبه‌کنندگان سهمی بیشتر بدهند؟ و چگونه می‌توان بستر نظارت را از بررسی اسناد به ضمانت اجرای قانون رساند؟ این پرونده می‌خواهد بداند چرا آرمان مشروطه برای قانونمند کردن خزانه، هنوز تحقق کامل نیافته است و چه سازوکارهایی می‌تواند نظام حکمرانی را ملزم کند درباره منابع عمومی، هم اطلاعات بدهد و هم پاسخگو باشد.
مداخله حداکثری
نخستین پرسش در مواجهه با معمای انضباط مالی این است که چرا دستگاه اجرایی اغلب در برابر ابزارهای نظارتی، شفاف‌سازی ردیف‌ها و مهار مخارج مقاومت نشان می‌دهد؟ در نظریه‌های اقتصاد بخش عمومی، کنترل هزینه‌ها زمانی به ثمر می‌نشیند که دامنه وظایف حاکمیت شفاف و محدود به تامین کالاهای عمومی باشد. در مختصات اقتصاد ایران، ریشه مقاومت در برابر مهار مالی، پیش از هر چیز در توسعه بی‌رویه و غیرمنطقی قلمرو وظایف دولت ریشه دارد. حسن خوشپور، تحلیلگر ارشد حوزه بودجه، بر این باور است که هسته اولیه فرار از شفافیت، واگذاری بار فعالیت‌های اقتصادی جامعه به دوش دولت است: «علت اینکه دولت‌ها در ایران زیر بار کنترل و شفافیت مالی نمی‌روند، این است که تمام فعالیت‌های اقتصادی به دولت واگذار شده است. دولت حجیم و بزرگ شده و تمام بخش‌های اقتصادی را زیر کنترل گرفته است. دولت همه‌کاره است و همه کارها به آن سپرده شده و حتی همان کارهایی را هم که لازم نیست و صلاح نیست انجام می‌دهد.» وقتی ساختار حکمرانی خود را متولی مستقیم همه امور (از جزئی‌ترین تولیدات صنعتی تا قیمت‌گذاری کالاهای مصرفی) تعریف می‌کند، انبوهی از وظایف متناقض و فوری بر دوش دستگاه اجرایی سنگینی می‌کند. در چنین فضایی، دولت‌ها ناگزیر می‌شوند انجام ماموریت‌های بی‌پایان را بر رعایت دقیق ترتیبات قانونی مقدم بشمارند. به تعبیر خوشپور، «دولت به‌خاطر وظایفی که بر دوشش گذاشته شده و باید آن کارها را انجام دهد، به هر ترتیب انجام آن کارها برایش اولویت دارد، تا اینکه بخواهد در هزینه‌ها قانون را به‌طور دقیق رعایت کند و شفاف باشد». اما ماجرا به فربه شدن دستگاه دیوان‌سالاری ختم نمی‌شود. پیچیدگی ساختار مالی با تولد پدیده‌ای تشدید شده که نه ویژگی‌های بخش عمومی منضبط را دارد و نه منطق بازار رقابتی را بازتاب می‌دهد. خوشپور از شکل‌گیری یک قلمرو خاکستری می‌گوید: «علاوه‌بر دولت، بخش جدید و بی‌هویتی شکل گرفته که قدمت طولانی هم دارد. فضایی کاملاً دولتی بر این بخش حاکم است، اما طبق قانون، بخش خصوصی به حساب می‌آید و مقررات دولتی بر آن حاکم نیست. بخش‌های خصولتی و شبه‌دولتی نیز به‌گونه‌ای به دولت وابسته‌اند و همان فعالیت‌ها را زیر چتر خود ادامه می‌دهند.» ساختار خصولتی، حفره‌ای عمیق در انضباط مالی کشور پدید آورده است. مجموعه‌هایی که از رانت‌ها، اختیارات، قراردادها و تضمین‌های دولتی حداکثر بهره را می‌برند، اما هنگام حساب‌کشی و نظارت، پشت نقاب شخصیت‌های حقوقی غیردولتی پنهان می‌شوند تا هیچ دیوان و بازرسی نتواند به دخل‌وخرج واقعی آنها دسترسی پیدا کند.
زیست در تاریک‌خانه
خوشپور ریشه دوم گریز از شفافیت را در دوگانگی مسئله جست‌وجو می‌کند: «علت دوم این است که واقعیت‌هایی که در اقتصاد وجود دارد، با آن چیزهایی که در سندهای برنامه‌ریزی، چه برنامه‌ریزی یک‌ساله یعنی بودجه و چه برنامه‌ریزی‌های توسعه تدوین می‌شود، با هم متفاوت‌اند. یعنی واقعیت‌ها یک چیز هستند و آن اسناد یک چیز دیگر. در این میان دولت هست که باید به آن واقعیت‌ها بپردازد.»
وقتی سند بودجه با بیش‌برآوردی درآمدهای موهوم و کم‌برآوردی هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر بسته می‌شود، از همان ابتدای سال مالی، پیش‌فرض‌های مکتوب فرو می‌ریزند. بحران‌های روزمره، فشارهای معیشتی، ناترازی‌های شدید و تکالیف غیرقابل پیش‌بینی، کابینه را در تنگنای اجرای تعهداتی قرار می‌دهند که بودجه رسمی تمهیدی برای تامین آنها نیندیشیده است. به باور این اقتصاددان، «اسناد برنامه یا آن قوانینی که تدوین می‌شود با واقعیت‌های اقتصادی هماهنگ نیستند. دولت باید به واقعیت‌های اقتصادی بپردازد و برای پیشبرد اهدافی که در بخش واقعی جامعه و اقتصاد هست، ولی در اسناد بودجه لحاظ نشده، مجبور می‌شود کارهایی بکند که شاید در قانون اجازه‌اش را نداشته، به همین دلیل آنها را پنهان می‌کند. این‌طور است که در خیلی اوقات شفاف نیست و زیر بار کنترل نمی‌رود».
گسست پاسخگویی
در ادبیات اقتصاد سیاسی، تکوین دولت‌های پاسخگو و حاکمیت قانون پیوندی ناگسستنی با مفهوم مالیات داشته است. شعار مشهور مالیات‌ستانی بدون حق نمایندگی ممنوع که سنگ‌بنای نظارت پارلمانی بر خزانه‌های مدرن در جهان غرب بود، یادآور این اصل بنیادی است که شهروندان در ازای سهمی از دسترنج خود که به دولت می‌سپارند، صورت‌حساب دقیق عملکرد طلب می‌کنند. در غیاب درآمدهای مالیاتی موثر، این مفصل ارتباطی میان حاکمیت و ملت از هم می‌گسلد. خوشپور می‌گوید: «واقعیتی که در اقتصاد ایران و در اقتصاد سیاسی ایران وجود دارد، این است که وقتی هزینه‌کرد دولت از محل وصول مالیات‌ها نیست، قطعاً به مالیات‌دهندگان یا مردم پاسخگو هم نیست.» او با اشاره به دگرگونی تاریخی در رفتار دولت‌ها می‌گوید: «دولت از ابتدا و بعد از گران شدن قیمت نفت، از درآمدهای نفتی به‌طور انحصاری استفاده می‌کند. بنابراین پاسخگویی به مردم برایش اهمیت چندانی ندارد. به لحاظ اقتصادی، چون دولت به درآمدهای نفتی متکی است که تحت کنترل مردم نیست و خیلی هم تحت کنترل خود دولت نیست و در حقیقت می‌تواند یک متغیر برون‌زا باشد، پس دولت در مقابل مردم پاسخگو نیست و ضرورتی هم ندارد که پاسخگو باشد.»
سیاسی شدن بازرسی
حتی اگر فرض کنیم قوانین بودجه بدون نقص تدوین شوند، ضمانت اجرای آنها نیازمند نهادهای نظارتی کارآمد، بی‌طرف و مستقل است. در ظاهر، تشکیلاتی مانند دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی و انواع هیات‌های نظارت مالی وظیفه حساب‌کشی را بر عهده دارند. خوشپور با اشاره به اختلال در ارکان نظارتی تاکید می‌کند: «نظام نظارت در بخش دولتی و خصولتی در ایران نظیر نظام برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری دچار اختلال و فلج نسبی است. نظارت واقعی انجام نمی‌شود، به این دلیل که استقلال واقعی میان قوا وجود ندارد و به‌دلیل اینکه برای مثال، دیوان محاسبات کشور که نهاد نظارتی در اختیار مجلس است، بیشتر سیاسی شده تا اینکه نهادی تخصصی، حرفه‌ای و متمرکز بر کنترل مخارج دولت باشد.» به باور این صاحب‌نظر، نظارت در ایران گرفتار پوسته بوروکراتیک و تشریفاتی شده است: «قانون برای نمایندگان، دولت و نهادهای نظارتی وظایفی را مشخص کرده که آنها نمی‌توانند از آن سرپیچی کنند؛ درنتیجه، کارهایی را انجام می‌دهند و نظارت را در دستور کار قرار می‌دهند، اما این نظارت به‌طور واقعی به اجرا درنمی‌آید و با دستاوردهایش برخوردی مناسب صورت نمی‌گیرد. در حقیقت، نظارت به لحاظ تشریفاتی و برای انجام وظایف محوله، در حد تدوین دستورالعمل، ابلاغ و اقدام‌های صرف اداری باقی می‌ماند و در واقعیت نظارتی رخ نمی‌دهد.»
تکثر کانال‌های موازی
نکته مهم این است که ایران کشوری نوپا در تجربه دیوان‌سالاری مالی نیست. در دوره‌هایی از تاریخ معاصر، ترتیبات انضباطی و تمرکز خزانه به‌مراتب روشن‌تر و شفاف‌تر از دوران حاضر عمل می‌کردند. مقایسه وضع امروز با چند دهه گذشته نشان می‌دهد که سازوکارهای مالی ما به‌جای تکامل، دچار پسرفت ساختاری شده‌اند. خوشپور به پشتوانه تجارب تاریخی کشور بر این باور است که «ایران تجربه خوبی در امر برنامه‌ریزی و نظارت مالی داشته است. حتی در منطقه خاورمیانه، اولین کشوری بوده که از دولت مدرن به‌معنای واقعی و نظام نظارت حرفه‌ای و دیوان محاسبات برخوردار بوده است. شما اگر قانون محاسبات عمومی سال ۱۳۴۹ و حتی قوانین قبل از آن یا حتی قانون سال ۱۳۶۶ را در نظر بگیرید، متوجه می‌شوید که نظام نظارت در آنها به‌روشنی وجود داشته است. گردش خزانه و نحوه تخصیص منابع و مصارف شفاف، تحت کنترل و زیر ذره‌بین نظارتی مجلس، دولت و دیگر نهادها بود». اما در گذر دهه‌ها، متغیرهای متعدد دست‌به‌دست هم داده‌اند تا آن یکپارچگی از هم بپاشد: «متاسفانه با اتفاقاتی که افتاده، تغییراتی که در اسناد بودجه رخ داده و صدمه دیدن نظام نظارت دیوانی، مالی و عملیاتی، امروز دیگر به‌راحتی نمی‌توان تشخیص داد که گردش منابع و مصارف کشور دقیقاً به چه صورتی انجام می‌شود.» نماد بارز این آشفتگی، شکل‌گیری کانال‌های موازی در اصلی‌ترین مجرای درآمدی کشور یعنی صادرات نفت است. خوشپور با دست گذاشتن بر این چالش بی‌سابقه توضیح می‌دهد: «شما خودتان می‌دانید که اکنون با وجود اینکه طبق قانون، مقام انحصاری صادرات نفت خام، دولت، شرکت ملی نفت و وزارت نفت است، ولی صادرات نفت از سوی نهادهای دیگر هم صورت می‌گیرد. بخشی از این موضوع به خاطر اثرات متغیرهای محیطی است که بر نظام اداری، سیاسی و اقتصادی ایران تاثیر می‌گذارند و بخشی هم ناشی از تصمیم‌های نه‌چندان صحیح در درون نظام حکمرانی است.» سرانجام تکثیر کانال‌ها و گریز از وحدت خزانه، پنهان ماندن واقعیت‌های کلان اقتصاد از پیشگاه عموم است: «در حقیقت اگر بخواهیم بدانیم هر مقدار از پول کشور دقیقاً در چه جاهایی خرج شده و به چه مصارفی رسیده است، نیازمند بررسی‌های عمیق، وسیع و تخصصی است و شاید اسنادی که امروز برای همگان منتشر می‌شود، نتواند تمام واقعیت‌های گردش منابع و مصارف را در اقتصاد ایران بازتاب دهد.»
خزانه شیشه‌ای
بازخوانی یک قرن مواجهه ناکام با معمای کنترل مالی دولت‌ها نشان می‌دهد که چاره کار نگارش مکرر قوانین، افزایش اختیارات بازرسان اداری یا تغییر مدیران دستگاه‌های حسابرسی نیست. تا زمانی که بستر نهادی، انگیزه‌های کارگزاران و مبانی نظام توزیع ثروت دچار دگرگونی بنیادین نشوند، قدرت مالی دولت‌ها مهارناپذیر باقی می‌ماند. همان‌گونه که حسن خوشپور بیان می‌کند، نخستین گام اصلاحی، بازتعریف حدومرز دولت در عرصه اقتصاد است. دولتی که خود را مالک و مجری همه فرآیندها می‌داند و مرزهای خود را با بخش‌های خصولتی در هم می‌آمیزد، نمی‌تواند شفاف رفتار کند. تفکیک واقعی بخش خصوصی از اموال عمومی و واگذاری امور غیرحاکمیتی به مردم، اولین مانع در برابر فرار از انضباط مالی است. دومین شرط، احیای اصل وحدت خزانه و بازگرداندن اعتبار به اسناد برنامه‌ریزی است. مادامی که اسناد بودجه به دور از واقعیت‌های اقتصادی تنظیم شوند، دولت‌ها به ضرورت دست به کارهای غیرقانونی و پنهان‌کاری مالی می‌زنند. وحدت خزانه باید به‌معنای واقعی کلمه، بازسازی شود تا هیچ نهاد، بنیاد یا دستگاهی نتواند خارج از حساب واحد خزانه، ارزی بفروشد یا ریالی خرج کند. سومین مولفه، اصلاح بنیادین نظام نظارتی از سازوکارهای سیاسی و محلی به سمت ارزیابی‌های مستقل و حرفه‌ای است. تا وقتی نمایندگان مجلس انگیزه‌های منطقه‌ای و جناحی را بر منافع کلان ملی ترجیح می‌دهند و دیوان محاسبات تحت نفوذ مناسبات سیاسی عمل می‌کند، نظارت در حد تشریفات بوروکراتیک و نامه‌نگاری‌های بی‌حاصل متوقف می‌ماند. نظارت واقعی، مستلزم پاسخگو کردن سیاست‌گذار در برابر ریال‌های عمومی و استقلال بازرسان از چرخه‌های لابی‌گری قدرت است. درنهایت، رهایی از اقتصاد رانتیر و بازگشت به تعادل مالیاتی، یگانه ضمانت تاریخی پایدار برای مهار دخل‌وخرج دولت است. تا زمانی که درآمدهای انحصاری نفت جریان دارد، دولت‌ها نیازی به کسب رضایت و ارائه صورت‌حساب مالی به شهروندان ندارند. تحقق آرمان ۱۱۹ساله مشروطه برای مهار خزانه، در گرو بازسازی پیمان اجتماعی، کوچک‌سازی مداخله دولت، شیشه‌ای کردن گردش پول ملی و استقرار نظارت فراگیر مدنی و تخصصی بر دخل‌وخرج عمومی است.
