تسلیح دژهای اقتصاد
جنگ اقتصادی چگونه به رقابت اصلی قدرتهای جهان تبدیل شد؟
محمدحسین باقی /نویسنده نشریه
«مجمع جهانی اقتصاد» در داووس، بهندرت صحنه یا خاستگاه گسستها و تحولات ناگهانی ژئوپلیتیک بوده است. اما امسال، «مارک کارنی»، نخستوزیر کانادا، در مقابل مدیران و مقامات حاضر ایستاد تا پایان یک دوره را اعلام کند. جهانی شدن، با وعده همکاری برد-برد، جای خود را به تشدید جنگ اقتصادی داده است. او گفت: «قدرتهای بزرگ از ادغام اقتصادی بهعنوان سلاح، تعرفهها بهعنوان اهرم، زیرساختهای مالی بهعنوان اجبار، و زنجیرههای تامین بهعنوان آسیبپذیریهایی برای سوءاستفاده استفاده کردهاند. زمانی که یکپارچگی و ادغام به سرچشمه وابستگی و فرمانبرداری شما تبدیل میشود، دیگر نمیتوانید زیر سایه این دروغ زندگی کنید که «این ارتباط به نفع هر دو طرف است».»
ادوارد فیشمن، پژوهشگر ارشد در شورای روابط خارجی، در مقالهای در فارن افرز نوشت، به گفته کارنی، غولها در حال پیشروی هستند و برای دیگران چارهای جز اتحاد در دفاع از خود باقی نگذاشتهاند. بااینحال، روایت او واقعیتی ناپایدارتر را پنهان میکند؛ در این عصر جنگ اقتصادی، حتی قدرتهای بزرگ نیز بهطرزی فزاینده احساس ناامنی میکنند. کشورهای بزرگ و کوچک به آسیبپذیری خود در برابر اجبار اقتصادی خارجی پی بردهاند و ترسی که این درک ایجاد کرده، سیاست را به جهاتی غیرمنتظره سوق داده است.
دو هفته پس از سخنرانی کارنی، جی. دی. ونس، معاون رئیسجمهور ایالاتمتحده، وزرای بیش از ۵۰ کشور را در نخستین نشست «وزرای مواد معدنی حیاتی» گردهم آورد تا انحصار چین بر عناصر خاکی کمیاب را بشکند. چند روز قبل از آن، کیوشی، روزنامه اصلی حزب کمونیست چین، سخنرانی شی جینپینگ، را منتشر کرد که در آن وی خواستار «رسیدن رنمینبی به وضعیت ارز ذخیره» شده بود، درحالیکه نهادهای ناظر (رگولاتورهای) چینی از بانکها خواستهاند خرید اوراق قرضه خزانهداری آمریکا را محدود کنند. دولت ترامپ تمایل چندانی به چندجانبهگرایی ندارد و شی مدتهاست که بااحتیاط به بینالمللی شدن رنمینبی نزدیک شده است. اما برای واشنگتن و پکن، محافظت در برابر زرادخانه اقتصادی یکدیگر به یک ضرورت استراتژیک تبدیل شده است. فراخوان ونس برای اقدام و سخنرانی شی جینپینگ، نمونههای بارزی از فرآیندهای موازی هستند که امروزه در حال بازسازی ساختار ژئواکونومیک جهان هستند؛ یک مسابقه تسلیحاتی اقتصادی و تلاش همهجانبه برای دستیابی به امنیت اقتصادی. دولتها در حال شناسایی نقاط قوت و ابزارهای نفوذ خود هستند و ابزارهای جدیدی را برای بهکارگیری علیه رقبای خود طراحی میکنند؛ اقداماتی که در واقع بهمنزله تسلیح خود برای یک جنگ اقتصادی است. درعینحال، آنها در حال ساختن پناهگاهها و دژهای دفاعی در برابر سلاحهای اقتصادی هستند که دیگران ممکن است علیه آنها بهکار گیرند.
ایالاتمتحده از یک راهنمای میدانی برای این محیط جدید بیبهره است. در طول دو دهه گذشته، مقامات آمریکایی استراتژیهایی را برای جنگ اقتصادی در یک جهان تکقطبی تدوین کردهاند. واشنگتن که به بازی تهاجمی عادت کرده بود، توجه کمی به خطر تلافی یا حملات غافلگیرانه داشت. آن جهان گذشته است. جهان جدید با آسیبپذیری متقابل، جستوجوی مداوم برای اهرم فشار و ترس همیشگی از افشا شدن تعریف میشود. ایالاتمتحده و چین دارای قدرتمندترین زرادخانهها هستند، اما همانطور که جنگ علیه ایران نشان داد، قدرتهای کوچکتر نیز میتوانند با استفاده از گلوگاههای راهبردی (تنگهها و آبراههای حیاتی) بهعنوان سلاح، هزینههای ویرانگری را بر اقتصاد جهانی تحمیل کنند. بستن تنگه هرمز بهوسیله تهران در روزهای آغازین درگیری، قیمت انرژی را بهشدت افزایش داد و واشنگتن را به تغییر اهداف جنگی خود مجبور کرد. این موضوع همچنین نشان داد که چگونه دشمنان میتوانند منطق جنگ اقتصادی را در درگیریهای نظامی پیاده کنند؛ به این صورت که با استفاده از پهپادها و موشکها، رفتار شرکتهای خصوصی را تحت تاثیر قرار داده و هدایت کنند؛ درست همانطور که ایالاتمتحده این کار را از طریق تحریمهای مالی انجام میدهد.
به راه انداختن جنگ اقتصادی در این دنیای ازهمگسیخته، واشنگتن را ملزم به بازنگری در رویکرد خود میکند. ایالاتمتحده باید یاد بگیرد که قدرت اقتصادی خود را بدون فرسایش پایههای خود بهکار گیرد. در غیر این صورت، بدون آمادگی و تجهیزات کافی، در جدیدترین جنگ گیر خواهد افتاد؛ نظمی که بهمراتب کمتر از نظم قدیمی برای منافع آمریکا مناسب است.
کالبدشکافی یک گلوگاه
نخستین وظیفه، ترسیم نقشه گلوگاههاست؛ مناطقی از اقتصاد جهانی که بیشترین حساسیت را برای استفاده بهعنوان سلاح دارند. گلوگاههای جغرافیایی مانند تنگه هرمز، همیشه تکیهگاههای قدرت بودهاند. گلوگاههای اقتصادی اخیراً اهمیت بیشتری پیدا کردهاند. بیشتر آنها در دوران اوج جهانی شدن شکل گرفتهاند، زمانی که کسبوکارها، زنجیرههای تامین بهموقع و یک سیستم مالی دلارمحور را برای دستیابی به کارایی پذیرفتند. بازگشت رقابت ژئوپلیتیک، این ویژگیهای خیرخواهانه را به آسیبپذیریهای آشکار تبدیل کرده است، زیرا کشورها آموختهاند که دشمنان را از گلوگاههایی که کنترل میکنند، جدا کنند. اما هر وابستگی اقتصادی نشاندهنده یک گلوگاه نیست. اگر واشنگتن با هر یک از آنها بهعنوان یک تهدید امنیت ملی رفتار کند، رشد و رفاه را بدون بهبود مادی امنیت خود قربانی خواهد کرد. به همین ترتیب، تلاش برای سلاحسازی از امتیاز یا مزیتی که یک گلوگاه راهبردی بهشمار نمیرود، محکوم به شکست است.
گلوگاههای واقعی و راهبردی سه ویژگی مشترک دارند: نخست اینکه یک کشور واحد یا ائتلافی از متحدان نزدیک، سهمی مسلط و متمرکز از بازار را در اختیار دارند. دوم، هیچ جایگزینی برای آن در کوتاهمدت وجود ندارد. و سوم اینکه آن کشور یا ائتلاف میتواند از موقعیت خود بهگونهای سلاحسازی کند که فشاری نامتقارن اعمال کند؛ یعنی بدون آنکه خود آسیب چندانی ببیند، ضربه و خسارت سنگینی به طرف مقابل وارد کند. رهبری صرف کافی نیست. برای کنترل یک گلوگاه، یک کشور باید تقریباً انحصار بازار مربوطه را در دست داشته باشد. گلوگاههایی را که واشنگتن و پکن بیشتر از همه استفاده میکنند در نظر بگیرید. تحریمهای مالی ایالاتمتحده از نقش محوری دلار بهرهبرداری میکنند؛ ارزی که در نزدیک به ۹۰ درصد از کل تراکنشهای ارزی جهان مورد استفاده قرار میگیرد. کنترل صادرات آمریکا بر نیمهرساناهای پیشرفته به پویایی مشابهی متکی است؛ یک شرکت «سیلیکونولی»، انویدیا، بیش از 85 درصد از بازار تراشههای هوش مصنوعی را به خود اختصاص داده است. چین، بهنوبه خود، تقریباً 90 درصد از عناصر خاکی کمیاب جهان را پالایش میکند. در هر مورد، ایالاتمتحده یا چین فقط یک رهبر بازار نیستند، بلکه عملاً انحصارگر هستند.
وقتی کشوری فاقد آن درجه از تمرکز باشد، اهرم آن محدودتر است. تعرفههای آمریکا را در نظر بگیرید که با کاهش رقابتپذیری صادرات کشورهای خارجی در بازار ایالاتمتحده، آنها را زیر فشار قرار میدهد. وقتی دونالد ترامپ، از وضع عوارض گسترده بر تقریباً تمام کشورهای دیگر خبر داد، ادعا کرد که آنها تسلیم اراده او خواهند شد، زیرا ایالاتمتحده «بزرگترین بازار جهان» را دارد. از نظر مقیاس، ترامپ درست میگفت؛ ایالاتمتحده بزرگترین واردکننده جهان است. اما این کشور فقط حدود ۱۳ درصد از واردات جهانی را تشکیل میدهد. حتی اگر یک کشور کاملاً از بازار ایالاتمتحده محروم شود، باز هم میتواند به تقریباً ۹۰ درصد از اقتصاد جهان کالا بفروشد. این مسئله به توضیح این موضوع کمک میکند که چرا تعرفههای ترامپ اغلب در زیر فشار قرار دادن سایر کشورها شکست خورده است.
جایگزین کردن محصولات سرمایهبر، مانند عناصر نادر خاکی پالایششده، بهمراتب دشوارتر است. یک پروژه معمولی استخراج عناصر نادر خاکی، ۹ سال طول میکشد تا به مرحله تولید برسد. حتی اگر پیشبینی خوشبینانهتر اسکات بسنت، وزیر خزانهداری آمریکا، مبنیبر اینکه ایالاتمتحده میتواند ظرف دو سال سلطه و اهرم فشار چین بر زنجیره تامین عناصر نادر خاکی را بشکند، درست از آب درآید؛ باز هم دو سال زمان زیادی برای آسیبپذیر ماندن در برابر اهرمهای فشار و اجبار چین است. در بخش خدمات، «اثرات شبکهای» -پدیدهای که در آن ارزش یک محصول با افزایش تعداد کاربرانش بیشتر میشود- میتواند میزان جایگزینپذیری را بیش از پیش کاهش دهد. به همین دلیل است که خدمات مالی ایالاتمتحده، چنین گلوگاه قدرتمند و موثری را شکل دادهاند. فراگیری و حضور همهجایی دلار، ساخت یک جایگزین کارآمد و دوامآوردنی را بهغایت دشوار کرده است.
برای اینکه یک بازار مانند یک گلوگاه عمل کند، کشوری که آن را کنترل میکند، باید بتواند از آن برای وارد کردن آسیب نامتقارن نیز استفاده کند. تعرفههای آمریکا بر کانادا نشان میدهد که وقتی کشور کنترلکننده، از این توانایی بیبهره باشد، چه اتفاقی میافتد. کانادا بیش از ۷۵ درصد از صادرات خود را به ایالاتمتحده ارسال میکند و بهدلیل جغرافیا و موقعیت زیرساختهای ثابت مانند خطوط لوله نفت و گاز، هیچ کاری نمیتواند برای تنوع بخشیدن سریع به بازارهای خود و دور شدن از بازار ایالاتمتحده انجام دهد. ترامپ با اذعان به این واقعیت، ادعا کرد که ایالاتمتحده اساساً اهرم نامحدودی بر کانادا دارد. ترامپ گفت: «ما به هیچ چیزی از کانادا نیاز نداریم. ما به الوار آنها نیاز نداریم، ما به انرژی آنها نیاز نداریم. ما بیشتر از آنها داریم. ما به هیچ چیزی نیاز نداریم... اما آنها به ما نیاز دارند.» اگرچه تعرفههای ایالاتمتحده میتواند بهطور قابلتوجهی به کانادا آسیب برساند، اما نمیتواند این کار را بدون تحمیل درد و رنج فراوان به ایالاتمتحده انجام دهد. دیوید هندرسون، اقتصاددان موسسه هوور، تخمین زده است که تعرفه ۲۵درصدی بر کانادا برای هر خانوار آمریکایی حدود ۷۰۰ دلار هزینه خواهد داشت. همچنین باعث اختلال در تولید خودرو و افزایش قیمت بنزین و برق خواهد شد، زیرا پالایشگاهها و شبکههای برق ایالاتمتحده به عرضه کانادا وابسته هستند.
پیش از آغاز جنگ ایالاتمتحده و اسرائیل علیه ایران، مقامات آمریکایی به احتمال زیاد توانایی تهران را در استفاده از تنگه هرمز بهعنوان یک سلاح نامتقارن نادرست ارزیابی کرده بودند؛ موضوعی که به آنها احساس امنیت کاذبی بخشیده بود. این تنگه، مهمترین گلوگاه جغرافیایی جهان است. تحلیلگران بر این باور بودند که ایران جرات بستن تنگه را نخواهد داشت، چراکه چنین اقدامی نیازمند مینگذاری گسترده دریایی است و از سوی دیگر، خود ایران نیز برای صادرات نفتش به این آبراه وابسته است. اما تهران نشان داد که میتواند با هزینهای بهمراتب کمتر، جریان عبورومرور از این تنگه را مختل کند. ایران با هدف قرار دادن تعداد کمی از کشتیها بهوسیله پهپادها و موشکهای نسبتاً ارزانقیمت، محاسبات ریسک را در صنعت کشتیرانی جهانی تغییر داد.
عناصر خاکی کمیاب چین، دلیل روشنتری ارائه میدهند. در سال ۲۰۲۴، چین تقریباً 4/3 میلیارد دلار از صادرات عناصر خاکی کمیاب و آهنرباها درآمد کسب کرد. پژوهشگران سازمان زمینشناسی ایالاتمتحده تخمین میزنند که تنها اختلال 30درصدی در عرضه عنصر کمیاب نئودیمیوم به ایالاتمتحده، تولید ناخالص داخلی این کشور را 2/2 درصد -بیش از 600 میلیارد دلار- کاهش میدهد. بهعبارت دیگر، چین برای تحمیل بیش از نیمتریلیون دلار خسارت به اقتصاد ایالاتمتحده، نباید بیش از چند میلیارد دلار از درآمد صادراتی خود را از دست بدهد. این عدمتقارن، دقیقاً همان چیزی است که به کنترلهای صادراتی چین قدرت میبخشد. این موضوع همچنین واقعیت گستردهتری را درباره جنگ اقتصادی آشکار میکند؛ دولتها زمانی که حق انتخاب داشته باشند، از وابستگی متقابل سلاح نمیسازند، بلکه «وابستگی یکجانبه» را به سلاح تبدیل میکنند.
نخستین قاعده در جنگ اقتصادی ساده است؛ از گلوگاههای کاذب، سلاح نسازید. اما حتی اگر سیاستگذاران آمریکایی بتوانند این قاعده را رعایت کنند، باز هم با یک چرخه بازخورد خطرناک مواجه خواهند بود. هر بار که واشنگتن از یک گلوگاه بهعنوان سلاح استفاده میکند، سایر کشورها گامهایی را برای مصون کردن خود در برابر آن برمیدارند. در هر مورد خاص، فرسایش قدرت آمریکا ممکن است ناچیز بهنظر برسد؛ اما در طول زمان، اثرات انباشته آن میتواند اعتماد به دلار آمریکا را کاهش دهد و تقاضا برای فناوری، انرژی و سایر محصولات آمریکایی را کند و بیرمق کند.
طراحی بهینه تحریمها، کنترلهای صادراتی و دیگر ابزارهای اقتصادی، کاملاً به هدفی بستگی دارد که برای دستیابی به آن وضع میشوند. بهطور کلی، این سیاستها سه هدف متمایز را دنبال میکنند. کمجاهطلبانهترین آنها، «بدنامسازی» است؛ چیزی که مقامات آمریکایی به آن «نام بردن و رسوا کردن» میگویند. هیچکس انتظار ندارد تحریمها، دیکتاتورهای فاسد و ناقضان حقوق بشر را به قدیس تبدیل کند، اما واشنگتن اغلب آنها را هدف قرار میدهد تا نارضایتی خود را ابراز کند و به مطالبات سیاسی داخلی برای اقدام، پاسخ دهد. تحریمهای نمادین ذاتاً بد نیستند، اما بیضرر هم نیستند. این تحریمها میتوانند بانکها را از فعالیت در کشورهای در حال توسعه دلسرد کنند، اقدامی که نفوذ آمریکا را کاهش میدهد و آسیبهای بشردوستانه بهبار میآورد. یک گام بالاتر، اقداماتی است که برای تضعیف دشمنان با جلوگیری از دسترسی آنها به فناوری، سرمایه یا بازارها طراحی شدهاند، مانند کنترلهای صادراتی ایالاتمتحده بر روی میکروچیپهایی که به مقصد چین صادر میشوند.
بلندپروازانهترین هدف، اجبار است؛ استفاده از فشار اقتصادی برای تغییر سیاستهای یک دولت دیگر. تحریمهای اجباری میتواند به شکل بازدارندگی یا اجبار باشد. هشدارهای دولت بایدن در سال ۲۰۲۲ مبنیبر «عواقب سریع و شدید» در صورت حمله روسیه به اوکراین، بهعنوان بازدارندگی در نظر گرفته شده بود، درحالیکه استراتژی «فشار حداکثری» دولت ترامپ علیه ایران، با هدف وادار کردن تهران به مهار برنامه هستهای و حمایت از گروههای نیابتی بود. سیاستگذاران ایالاتمتحده بهندرت اهداف روشنی را هنگام جنگ اقتصادی بیان میکنند. اما تمایز قائل شدن میان اهداف در ابتدای هرگونه کارزار فشار اقتصادی باید در اولویت باشد، زیرا میتوانند استراتژی را به جهت مخالف سوق دهند. تهاجم احتمالی چین به تایوان را در نظر بگیرید. اگر واشنگتن قصد دارد از جنگ اقتصادی همچون یک عامل بازدارنده استفاده کند که فقط در صورت عبور پکن از یک تله محقق میشود، استراتژی بهینه این است که با افزایش وابستگی چین به فناوری آمریکایی و نگه داشتن آن در حالت آمادهباش، اهرم فشار را افزایش دهد. به این ترتیب، وقتی شی در حال بررسی اقدام است، ایالاتمتحده میتواند او را با یک ضربه اقتصادی شدید تهدید کند تا منصرف شود.
تردید دولت ترامپ در مورد کنترل صادرات، خطر جنگ اقتصادی بدون هدف مشخص را در بر میگیرد. یک گروه در دولت، متشکل از مقامات سنتی جنگطلبتر مانند وزیر امور خارجه، برای جلوگیری از پیشرفت چین در هوش مصنوعی، محدودیتهای شدیدتری را اعمال کردهاند. گروه دیگر، همانطور که هاوارد لوتنیک، وزیر بازرگانی، گفته است، از محدودیتهای کمتر برای «معتاد کردن» چین به تراشههای آمریکایی حمایت کردهاند. هر دو دیدگاه منطقی هستند؛ انتخاب درست به هدف بستگی دارد.
