تله قانون
معایب انبار قانون از سوی نظام حکمرانی در گفت‌وگو با علی چشمی
در حالی که محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس شورای اسلامی، از انباشت بیش از ۱۲ هزار و ۵۰۰ قانون در کشور خبر می‌دهد و تاکید می‌کند که دست‌کم دوسوم آنها با شرایط امروز جامعه همخوانی ندارند، این پرسش اساسی مطرح می‌شود که چرا با وجود این حجم عظیم از قانون، همچنان با بی‌نظمی، فساد و قانون‌گریزی ساختاری مواجهیم؟ واقعیت آن است که مسئله اصلی، نه کمبود قانون، بلکه کیفیت پایین و اغلب شتاب‌زده قانون‌نویسی، فقدان نظام تنقیح کارآمد و نبود شفافیت در چرخه بازخوردگیری از اجرای قوانین است. علی چشمی، اقتصاددان و استاد دانشگاه فردوسی مشهد، معتقد است که بسیاری از قوانین موجود یا به‌درستی اجرا نمی‌شوند، یا به دلیل ابهام، تداخل وظایف و منافع گروه‌های ذی‌نفوذ، زمینه‌ساز رانت و فساد شده‌اند. به گفته او، ساختار غیرحزبی مجلس، فقدان نگاه بلندمدت و غلبه انگیزه‌های کوتاه‌مدت و تبلیغاتی در تصویب قوانین، ایران را با نوعی «انباشت ناسازگار قانون» روبه‌رو کرده است. در گفت‌وگویی که در ادامه می‌خوانید، تلاش شده با علی چشمی به این پرسش‌ها پاسخ داده شود: چرا قانون‌گذاری در ایران بیشتر بر کمیت متمرکز است تا کیفیت؟ چه نهادهایی در بازتولید این بحران نقش دارند؟ و چه راهی برای اصلاح این چرخه معیوب وجود دارد؟
♦♦♦
رئیس مجلس اعلام کرده است که امروز در کشور بیش از ۱۲ هزار و ۵۰۰ قانون وجود دارد که بیش از دوسوم آنها با شرایط کشور منطبق نیست و به زبان ساده، زمان اجرای آنها به پایان رسیده است. این قوانین زمینه‌ساز فساد هستند. پرسش این است که چگونه کشور به چنین وضعیتی دچار شد که این حجم از قوانین بی‌فایده یا ناسازگار با شرایط کشور تصویب شده است؟ نظام حکمرانی چگونه به انباری از قوانین ناکارآمد تبدیل شد؟
نکته‌ای که در مورد این تورم قوانین باید اشاره کرد، به جنبه‌ای فنی مربوط می‌شود. در ایران، از نظر فنون قانون‌نویسی، در بخش مهمی کمبود داریم و آن، «کدگذاری قوانین» است. در نظام‌های حقوقی پیشرفته، هر قانون کد مشخصی دارد و در هر سرفصل، اجزای آن به‌صورت دقیق کدگذاری می‌شوند. این کدها راهنمایی برای اصلاح یا تکمیل قوانین موجود هستند، اما در کشور ما چنین سیستمی وجود ندارد.
به‌عنوان مثال، قوانین پولی و بانکی را در نظر بگیرید. قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۵۱، قانونی نسبتاً جامع است که ابعاد مختلف سیاست پولی، بانکداری مرکزی و نظارت بر بانک‌ها را پوشش می‌دهد. سپس، قانون بانکداری بدون ربا در سال ۱۳۶۳ تصویب شد. این قانون به‌صورت دقیق مشخص نمی‌کند که کدام مواد قانون قبلی ملغی یا اصلاح می‌شوند. در نتیجه، مفسران و حقوق‌دانان باید خودشان این ارتباط را استخراج کنند تا مشخص شود رابطه میان این دو قانون چگونه است.
علاوه بر این، قوانین متعدد دیگری در حوزه پولی و بانکی وجود دارد، از جمله قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی، قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله و قانون مبارزه با پولشویی. این قوانین به مرور زمان انباشته شده‌اند و نظام‌مند نبودن آنها باعث پیچیدگی در اجرا شده است. این امر نشان‌دهنده اهمیت فن کدگذاری قوانین است تا مشخص شود کدام حکم قانونی معتبر است و باید مبنای تصمیم‌گیری قرار گیرد.
در برخی موارد نیز، برداشت‌های کاملاً متفاوتی از همین قوانین موجود می‌شود. برای مثال، در مورد اختیارات بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار در تعیین سقف نرخ سود سپرده‌ها، هم می‌توان برداشت کرد که این نهادها مجاز به چنین اقدامی هستند و هم می‌توان استنباط کرد که چنین اختیاری ندارند. به همین دلیل، مشاهده می‌کنیم که رویه دولت‌های مختلف در این زمینه متفاوت بوده است.
به نظر می‌رسد اشکال موجود به کیفیت قانون‌گذاران نیز مربوط می‌شود. آیا قانون‌گذاران از توانایی فنی، تخصصی و شخصیتی لازم برخوردار هستند؟
کیفیت قانون‌گذاران، یا به عبارت دقیق‌تر، نمایندگان مجلس، تاثیر مستقیمی بر کیفیت قانون‌گذاری دارد. اگر صرفاً از منظر فنی به موضوع نگاه کنیم، مشکل اینجاست که هر چهار سال یک‌بار، احتمال تغییر گسترده ترکیب نمایندگان وجود دارد و بسیاری از آنها تخصص کافی را برای قانون‌گذاری در حوزه‌های مختلف ندارند، چه برسد به تسلط بر فنون دقیق نگارش قانون.
در برخی موارد، قوانین عجیب‌وغریبی تصویب می‌شود که حتی با قوانین قبلی نیز هماهنگی ندارد. به‌عنوان مثال، در سال ۱۳۸۴ قانونی تصویب شد که نرخ سود بانکی را تک‌رقمی کرد، اما جایگاه این قانون در نظام حقوقی موجود به‌درستی مشخص نشد. قانون‌گذار بدون توجه به پیوستگی و انسجام قوانین قبلی، اقدام به تصویب قانونی جدید می‌کند و این مسئله به تشدید بی‌نظمی در نظام قانونی کشور منجر می‌شود. این نشان‌دهنده آن است که کیفیت کار قانون‌گذاران گاهی تحت تاثیر کمبود تخصص و تجربه آنها قرار می‌گیرد و همین امر به تورم قوانین بی‌کیفیت دامن می‌زند.
نکته دیگری که باید در نظر گرفت، ضعف قانون‌گذاران در اصلاح یا بازنگری قوانین مهم است. به‌عنوان نمونه، قانون تجارت ما به‌ویژه در بخش مربوط به شرکت‌ها، نیازمند بازبینی اساسی است. این قانون بسیار قدیمی است (به حدود ۹۰ سال پیش برمی‌گردد) و با شرایط امروز کسب‌وکارها سازگاری ندارد. اما به دلیل اینکه قانون‌گذاران از صلاحیت و تخصص لازم برای انجام چنین اصلاحاتی برخوردار نیستند، حتی به سمت بازنگری و به‌روزرسانی این قوانین نیز نمی‌روند.
پرسشی که شاید جای طرح آن در اینجا باشد، این است که آیا اساساً خود قوانین فسادزا هستند یا شیوه و نحوه اجرای آنهاست که به فساد منجر می‌شود؟ از سوی دیگر، وقتی تراکم و انباشت قوانین وجود دارد، آیا این قوانین یکدیگر را خنثی می‌کنند؟ از چه منظری این نکته را در قوانین مدنظر دارید؟
ما با تعدد قوانین، برداشت‌های متفاوت از قوانین و همچنین وجود قوانین ناکارآمد مواجهیم. این شرایط، فرصتی برای ایجاد رانت و امضاهای طلایی برای برخی افراد فراهم می‌کند. این بحثی مهم و قابل توجه است. نکته دیگری که باید به آن توجه کرد، این است که نمایندگان مجلس به‌عنوان قانون‌گذاران، در شرایطی قرار دارند که هر دوره تعداد زیادی از آنها تغییر می‌کنند. در برخی کشورها، راه‌حلی برای این مسئله اندیشیده شده است؛ مثلاً مقرر می‌شود هر دو سال یک‌بار تعدادی از نمایندگان تغییر کنند، نه اینکه همه یکباره عوض شوند. این نکته‌ای مهم است.
همچنین، همان‌طور که پیشتر اشاره کردم، فقدان تعهد لازم در میان نمایندگان به دلیل نبود احزاب قوی، باعث می‌شود افراد تجربه و تبحر کافی را به‌تدریج کسب نکنند. در شرایط ایده‌آل، احزاب می‌توانند افرادی را پرورش دهند که به‌تدریج در سطوح عالی مسئولیت‌هایی مانند وزارت یا نمایندگی مجلس را بر عهده بگیرند و در تنظیم لوایح یا طرح‌های قانونی مهارت یابند. اما در غیاب ساختار حزبی، این فرآیند به‌درستی شکل نمی‌گیرد. اما نکته‌ای که می‌خواهم در مورد رانت و رانت‌جویی مطرح کنم، این است که در چنین شرایطی، آیا افراد حتی رویکرد مناسبی برای تشخیص قوانین رانت‌زا و غیررانت‌زا دارند؟ متاسفانه در بسیاری از موارد، افراد به‌راحتی به سمت تصویب قوانینی می‌روند که از نگاه خودشان خیرخواهانه است، اما در پیچیدگی‌های اجتماعی و سیاسی، همان قوانین به رانت و فساد می‌انجامد. مثالی برای شما بزنم: رفاه و تامین اجتماعی و گسترش حمایت‌های اجتماعی در هر کشوری مهم است. در ایران نیز به دلیل نگاه عدالت‌خواهانه، این موضوع اهمیت ویژه‌ای دارد.
اما در کشورهایی که احزاب کارآمد وجود دارند، می‌دانند که حمایت‌های اجتماعی باید با ابزارهای خاص خود مانند معافیت‌های مالیاتی، پرداخت یارانه‌ها یا مستمری‌های دولتی انجام شود و روش‌های پرداخت به‌طور مشخص تعریف شده است. در حالی که در ایران، گاهی شاهد تصویب قوانینی هستیم که با اهداف حمایتی، اما با ابزارهای نامناسب همراه است. به‌عنوان مثال، در سال‌های اخیر، برخی در مجلس به این نتیجه رسیدند که برای حمایت از فرزندآوری یا ازدواج، خودرو ارزان‌قیمت توزیع شود. در حالی که در کشورهای پیشرفته، این حمایت‌ها از طریق معافیت‌های مالیاتی هدفمند انجام می‌شود. اما در ایران، این سیاست به جای حمایت واقعی، به رانت بزرگی تبدیل شد. اگر چندده هزار خودرو با این هدف واگذار شود، در عمل چندصد هزار خودرو به‌صورت رانتی توزیع می‌شود و به تولیدکننده آسیب می‌زند، در حالی که عده‌ای از رانت آن بهره‌مند می‌شوند.
برای نمونه، در سال گذشته، اندازه بازار خودرو حدود ۵۰۰ هزار میلیارد تومان بود. اگر حتی ۲۰ درصد از این مبلغ را رانت در نظر بگیریم، رقم بسیار بزرگی به دلار می‌شود که خود بستری برای فساد است. چرا؟ زیرا با اهداف نیکوی حمایتی، قانونی تصویب می‌شود که در عمل به فساد دامن می‌زند.
در ایران، حمایت‌های اجتماعی به‌صورت پراکنده و بی‌نظم انجام می‌شود؛ بخشی به وسیله بهزیستی، بخشی از طریق کمیته امداد، بنیاد شهید یا نهادهای خیریه دیگر. این بی‌نظمی باعث می‌شود حتی نتوان آمار دقیقی از حجم این حمایت‌ها به‌دست آورد.
تناقضی که در شیوه قانون‌گذاری وجود دارد، پرسش‌برانگیز است. چگونه این شکل از قانون‌گذاری می‌تواند روند توسعه کشور را مختل یا ضد توسعه عمل کند؟ شما به نکته مهمی از منظر سیاسی اشاره کردید و آن هم فقدان یک ساختار حزبی مناسب است که بتواند نیروهای متخصص را پالایش کند و افرادی کارآمد را به مجلس بفرستد. در عوض، شاهد ورود افرادی هستیم که ممکن است تخصص کافی نداشته باشند، اما در نهایت به تصویب قوانین متعدد و بعضاً مخرب برای اقتصاد و سایر حوزه‌ها منجر می‌شوند. از منظر عملکرد ضدتوسعه، چگونه این وضعیت قانون‌گذاری را ارزیابی می‌کنید؟
بدون شک این مسئله بر مسیر توسعه تاثیرگذار است. وقتی می‌گوییم نهادها موثرند، این تاثیر در مولفه‌های مختلف توسعه خود را نشان می‌دهد. کیفیت قوانین و مقررات یکی از مولفه‌های کلیدی توسعه است، به‌ویژه وقتی این کیفیت مناسب نباشد، جامعه را به سمت یک اقتصاد غارتی سوق می‌دهد؛ یعنی به‌جای آنکه افراد به فکر تولید باشند، به دنبال سوءاستفاده از خلأها و چالش‌های قانونی می‌روند، و متاسفانه در بسیاری از موارد این امر امکان‌پذیر است.
به‌عنوان مثال، فردی به جای تمرکز بر تولید، ممکن است به دنبال قانونی بگردد که به او بودجه بیشتری بدهد، یارانه خاصی اعطا کند، یا حتی از قیمت‌گذاری‌های دولتی سوءاستفاده کند تا واردات انحصاری برای خود ایجاد کند.
اگر به بودجه کشور نگاه کرده و بخش مربوط به هزینه‌های دولت در پرونده‌های حقوقی را ببینید، متوجه می‌شوید که رقم‌های بسیار بالایی صرف جریمه‌های ناشی از دعاوی حقوقی علیه دولت یا نهادهای عمومی مانند شهرداری‌ها می‌شود. این خلأهای قانونی باعث شده برخی افراد تخصص خود را صرف طرح دعاوی حقوقی علیه دولت کنند تا جریمه‌های کلانی دریافت کنند. این کار حتی به یک حرفه تخصصی تبدیل شده است! افرادی که می‌توانستند استعدادهای خود را در خدمت پیشرفت کشور قرار دهند، اکنون درگیر پرونده‌های چند میلیاردتومانی هستند و از این راه درآمدهای هنگفتی کسب می‌کنند.
به‌عنوان مقایسه، بهترین مدیران تولیدی شاید ماهانه ۲۰۰ میلیون تومان درآمد داشته باشند، اما همان فرد اگر یک پرونده حقوقی را پیگیری کند، ممکن است ۲۰ میلیارد تومان از آن به‌دست آورد. این مسئله واقعاً تاثیر مخربی بر توسعه دارد. بنابراین، نه‌تنها کیفیت پایین قوانین و فساد ناشی از آن به توسعه آسیب می‌زند، بلکه انحراف استعدادها از مسیر مولد به سمت فعالیت‌های غیرمولد نیز ضربه‌ای جدی به اقتصاد کشور وارد می‌کند.
آقای دکتر غنی‌نژاد در سرمقاله روزنامه دنیای اقتصاد با عنوان «معضل قوانین زائد در اقتصاد ملی» به این موضوع پرداخته و اشاره کرده که چگونه معضل قوانین زائد بر اقتصاد ملی اثر می‌گذارد. ایشان نکته جالبی هم مطرح کرده و گفته: «علت ناکامی در مدیریت این وضعیت در این واقعیت نهفته است که کار مقررات‌زدایی به کسانی سپرده شده که منافعشان در تضاد با این ماموریت است.» تفسیر شما از این گزاره چیست؟ آیا به این معناست که در واقع کسانی که باید مقررات‌زدایی کنند، خود ذی‌نفع حفظ وضع موجود هستند؟
بله، دقیقاً همین‌طور است. اجازه بدهید مثالی عینی بزنم. در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، ماده‌ای وجود دارد (فکر می‌کنم ماده ۷) که بحث بهبود محیط کسب‌وکار را مطرح می‌کند تا پیچیدگی‌های قوانین مانع شروع فعالیت‌های اقتصادی نشود. با اینکه دولت سال‌هاست درباره سامانه ملی مجوزها صحبت می‌کند و برای صدور مجوزها مهلت تعیین کرده، اما در عمل می‌بینیم که دریافت مجوز برای شروع یا توسعه یک کسب‌وکار اصلاً کار ساده‌ای نیست.
دلیلش این است که اولاً فرآیندها را عمداً پیچیده می‌کنند، سپس به افرادی که توانسته‌اند از این پیچیدگی‌ها عبور کنند و به دستگاه‌های صدور مجوز نزدیک شده‌اند، وام‌های ارزان‌قیمت با نرخ بهره پایین اعطا می‌شود. در بسیاری از کشورها هم شاهد چنین پدیده‌ای هستیم که دستگاه‌های دولتی اساساً وجودشان وابسته به همین قوانین و مقررات پیچیده است.
به اداره صنعت، معدن و تجارت نگاه کنید. با اینکه وظیفه اصلی آنها تسهیل صدور مجوزهاست و حتی دفتر بهبود محیط کسب‌وکار هم دارند، اما بعد از مدتی می‌بینیم که کارشان فقط به مدیریت سامانه‌ها محدود شده است. اگر واقعاً فرآیند صدور مجوزها ساده شود، دیگر نیازی به این حجم از نیرو و تشکیلات نیست.
این دستگاه‌ها حیات سازمانی خود را مدیون وجود همین مقررات پیچیده هستند. دو کار اصلی آنها عبارت است از: ۱- مدیریت فرآیندهای اداری پیچیده مجوزها و ۲- پرداخت وام‌های کم‌بهره تبصره‌ای. اگر این مقررات زائد حذف شوند، یا باید تعدیل نیروی گسترده‌ای انجام دهند یا بسیاری از واحدهایشان کاملاً تعطیل شود. به همین دلیل است که منافع ذاتی آنها در حفظ وضع موجود است، نه اصلاح آن. این یک تضاد منافع آشکار است که مانع اصلی مقررات‌زدایی موثر محسوب می‌شود.
