زدودن قوانین زائد
آیا انباشت قوانین فساد می‌آفریند؟
«دستیابی به اهداف کلان اقتصادی مستلزم وجود قوانین و مقررات خوب است. منظور از قوانین خوب، قوانینی است که بتوانند حقوق مالکیت را ایجاد کنند و توضیح دهند، هزینه حل اختلافات و تضادها را کاهش داده، پیش‌بینی فعل‌وانفعالات اقتصادی را افزایش دهند و ایجادکننده قراردادهای شراکتی با بالاترین درجه اطمینان و حمایت در مقابل سوءاستفاده باشند.» این بخشی از تحلیل فاطمه عزیزخانی، اقتصاددان، است که در پاسخ به این پرسش برای تجارت فردا نوشته که «نظام حکمرانی چگونه به انبار قوانین تبدیل شده است؟».
با این حال موسی غنی‌نژاد، اقتصاددان، در واکنش به سخنان رئیس مجلس شورای اسلامی که اخیراً گفته «امروز بیش از ۱۲ هزار و ۵۰۰ قانون در کشور وضع شده که بیش از دوسوم آن منطبق با شرایط کشور نیست و به زبان عادی، مرگ آنها فرا رسیده و خود زمینه‌ساز فساد هستند»، در سرمقاله‌ای برای روزنامه دنیای اقتصاد نوشته است: «این سخنان را باید به فال نیک گرفت؛ چراکه حاکی از تاکید بر معضل بزرگی به نام قوانین زائد غیرمنطبق با شرایط واقعی کشور است که ممکن است فسادزا باشد... انتظار می‌رود در شرایط خطیر کنونی که کشور ما بیشترین نیاز را به بهبود سریع وضعیت اقتصادی دارد، رئیس قوه مقننه ماموریت احصا، اصلاح یا حذف بیش از ۸۳۰۰ قانون زائد و فسادزا را به عهده مجلس قانون‌گذاری که خود در راس آن قرار دارند، بگذارند و به جد پیگیر انجام این وظیفه مهم و حیاتی باشند. البته واضح است که انجام این کار بزرگ و نجات‌بخش نیازمند مشارکت و کمک حقوق‌دانان و اقتصاددانان و کارشناسان خبره مالی است که رئیس محترم مجلس لازم است با ابتکار خود شرایط تحقق آن را فراهم آورند.»
سه پیام مهم در استدلال قالیباف
این سخنان محمدباقر قالیباف را باید از مهم‌ترین اظهارات مقامات رسمی کشور دانست که در طول چند دهه اخیر سکان ریاست مجلس را در دست داشته‌اند. در همین جمله کوتاه رئیس مجلس، سه پیام مهم وجود دارد؛ تراکم قوانین، عدم تطبیق قوانین با شرایط جامعه و قوانین فسادآفرین. استدلال رئیس مجلس شورای اسلامی چیست و آیا تصویب این قوانین متعدد ضد توسعه عمل کرده است؟ رئیس مجلس شورای اسلامی در وهله نخست به حجم انبوه قوانینی اشاره دارد که به دلیل تعدد و پیچیدگی، نظام اجرایی و قضایی کشور را با چالش‌های جدی مواجه کرده است. این تراکم قانونی نه‌تنها فرآیند اجرا را دشوار می‌کند، بلکه باعث سردرگمی نهادها و شهروندان شده و زمینه‌ساز ناکارآمدی می‌شود. تراکم قانون، یعنی وجود تعداد بیش از حد قوانین و مقررات، به دلایل متعددی به ناکارآمدی در نظام اجرایی، قضایی و حتی اجتماعی منجر می‌شود. نخست، حجم انبوه قوانین باعث پیچیدگی و سردرگمی می‌شود؛ نهادهای اجرایی، قضات و حتی شهروندان عادی به دلیل تعدد و گاهی تناقض در قوانین، نمی‌توانند به‌راحتی آنها را درک یا اجرا کنند. این پیچیدگی، زمان و منابع زیادی را صرف تفسیر و اجرای قوانین می‌کند و کارایی سیستم را کاهش می‌دهد. دوم، تراکم قوانین اغلب با عدم انسجام همراه است؛ قوانین جدید بدون لغو یا اصلاح قوانین قدیمی وضع می‌شوند، که به هم‌پوشانی، ابهام یا حتی تضاد میان مقررات منجر می‌شود. این وضعیت، اجرای یکپارچه و موثر قوانین را مختل می‌کند و فرصت‌هایی برای سوءاستفاده یا دور زدن قانون فراهم می‌آورد. سوم، تراکم قانونی بار سنگینی بر دوش نهادهای نظارتی و اجرایی می‌گذارد؛ دستگاه‌های مسئول به دلیل محدودیت منابع انسانی و مالی، قادر به نظارت دقیق بر اجرای همه قوانین نیستند، که این امر به اجرای ناقص یا گزینشی قوانین منجر می‌شود. چهارم، قوانین متعدد و غیرضروری می‌توانند انگیزه فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی را کاهش دهند؛ برای مثال، فعالان اقتصادی به دلیل مواجهه با مقررات پیچیده و زمان‌بر، ممکن است از سرمایه‌گذاری یا نوآوری منصرف شوند، که این امر به رکود اقتصادی دامن می‌زند. در نهایت، تراکم قانون به اعتماد عمومی به نظام حقوقی آسیب می‌زند، زیرا شهروندان احساس می‌کنند که قوانین نه‌تنها مشکلات را حل نمی‌کنند، بلکه خود به مانعی برای زندگی روزمره تبدیل شده‌اند. این ناکارآمدی‌ها در مجموع باعث کاهش اثربخشی نظام قانون‌گذاری، افزایش هزینه‌های اجرایی و تضعیف اعتماد اجتماعی می‌شود. راه‌حل این مشکل، پالایش قوانین، حذف مقررات زائد و تمرکز بر وضع قوانین ساده، شفاف و متناسب با نیازهای روز جامعه است. در وهله دوم، آقای قالیباف بر عدم تطبیق این قوانین با شرایط کنونی جامعه تاکید می‌کند، به این معنا که بسیاری از قوانین موجود برای دهه‌های گذشته تدوین شده‌اند و پاسخگوی نیازهای روز، از جمله تحولات اقتصادی، اجتماعی و فناوری، نیستند. این ناسازگاری باعث می‌شود که قوانین به جای حل مشکلات، خود به مانعی برای پیشرفت تبدیل شوند. عدم تطبیق قوانین با شرایط جامعه، مشکلات متعددی را در حوزه‌های اجرایی، اقتصادی، اجتماعی و حتی سیاسی به دنبال دارد. نخست، قوانینی که با واقعیت‌های روز جامعه همخوانی ندارند، نمی‌توانند نیازهای کنونی شهروندان، کسب‌وکارها و نهادها را برآورده کنند. برای مثال، قوانینی که برای دهه‌های گذشته تدوین شده‌اند، ممکن است با تحولات فناوری، تغییرات اقتصادی یا نیازهای اجتماعی جدید، مانند اقتصاد دیجیتال یا تغییرات جمعیتی، سازگار نباشند، که این امر به ناکارآمدی در حل مسائل منجر می‌شود. دوم، این عدم تطبیق می‌تواند به ایجاد شکاف بین قانون و جامعه منجر شود؛ وقتی قوانین پاسخگوی نیازهای مردم نباشند، شهروندان ممکن است به دور زدن قانون یا بی‌اعتمادی به نظام حقوقی روی آورند، که این موضوع نظم اجتماعی را تضعیف می‌کند. سوم، قوانین ناسازگار با شرایط جامعه اغلب موانعی برای توسعه اقتصادی و اجتماعی ایجاد می‌کنند؛ مثلاً مقرراتی که برای شرایط اقتصادی گذشته طراحی شده‌اند، ممکن است کسب‌وکارهای نوین را محدود یا سرمایه‌گذاری را دشوار کنند، که به رکود یا کاهش نوآوری منجر می‌شود. چهارم، عدم تطبیق قوانین می‌تواند زمینه‌ساز فساد باشد؛ وقتی قوانین با واقعیت‌های جامعه همخوان نباشند، فرصت‌هایی برای سوءاستفاده، رانت‌جویی یا تفسیرهای خودسرانه ایجاد می‌شود، زیرا مجریان یا ذی‌نفعان می‌توانند از خلأهای قانونی بهره‌برداری کنند. پنجم، این مشکل می‌تواند اعتماد عمومی به نهادهای قانون‌گذار و مجری را کاهش دهد، زیرا مردم احساس می‌کنند که قوانین نه‌تنها مشکلی را حل نمی‌کنند، بلکه خود به مانعی برای پیشرفت تبدیل شده‌اند. در نهایت، عدم تطبیق قوانین با شرایط جامعه، نظام حقوقی را از پویایی و انعطاف لازم محروم می‌کند و توانایی آن را برای پاسخگویی به چالش‌های جدید کاهش می‌دهد. برای رفع این مشکلات، بازنگری مستمر قوانین، تطبیق آنها با نیازهای روز و مشارکت دادن جامعه در فرآیند قانون‌گذاری ضروری است. در وهله سوم، رئیس مجلس شورای اسلامی به صراحت اعلام می‌کند که برخی از قوانین «فسادآفرین» هستند، به این مفهوم که ساختار و محتوای آنها به گونه‌ای است که فرصت‌های سوءاستفاده، رانت‌جویی و دور زدن قانون را فراهم می‌کند. این ویژگی می‌تواند به دلیل ابهام در مفاد قوانین، نبود نظارت کافی، یا ایجاد امتیازات غیرمنصفانه برای گروه‌های خاص باشد. قالیباف با این استدلال، به ضرورت بازنگری و پالایش قوانین اشاره دارد و پیشنهاد می‌دهد که تا خرداد سال آینده، حدود ۵۰ ماده و بند قانونی جامع برای تحول و استفاده بهینه از ظرفیت‌های موجود تدوین شود. این پیشنهاد نشان‌دهنده تلاش برای کاهش تعداد قوانین، ساده‌سازی آنها و تطبیقشان با واقعیت‌های جامعه است. با این حال، سخنان او این پرسش را نیز مطرح می‌کند که چرا مجلس تحت ریاست خودش، که خود مسئول قانون‌گذاری است، تاکنون در رفع این مشکلات گام‌های موثرتری برنداشته است. به هر روی، این اظهارات هشداری جدی درباره وضعیت قانون‌گذاری در ایران است و لزوم اصلاحات ساختاری در این حوزه را برجسته می‌کند.
قانون خوب؛ توضیح حقوق مالکیت
فاطمه عزیزخانی، اقتصاددان، در تحلیلی که برای تجارت فردا نوشته، تاکید کرده است: «دستیابی به اهداف کلان اقتصادی مستلزم وجود قوانین و مقررات خوب است. منظور از قوانین خوب، قوانینی است که بتوانند حقوق مالکیت را ایجاد کنند و توضیح دهند، هزینه حل اختلافات و تضادها را کاهش داده، پیش‌بینی فعل‌وانفعالات اقتصادی را افزایش دهند و ایجادکننده قراردادهای شراکتی با بالاترین درجه اطمینان و حمایت در مقابل سوءاستفاده باشند. در حال حاضر یکی از مهم‌ترین چالش‌های بازار کالا و کار، وجود قوانین و مقررات بسته و غیرمنعطف در این حوزه است که مهم‌ترین عواقب این مقررات موارد زیر است:
ایجاد اصطکاک (Friction) و عدم انعطاف در بازار کار
ایجاد و گسترش موانع فضای کسب‌وکار
تعمیق رکود و بیکاری
از جمله مهم‌ترین قوانین نیازمند اصلاح در حوزه بازار کالا و کار، قانون کار، قوانین مربوط به فضای کسب‌وکار و قوانین حوزه بازار کار است. از اوایل دهه 1980 نیز قوانین سخت‌گیرانه در بازارهای محصول و کار، به‌عنوان یک عامل کلیدی ضعف در ایجاد اشتغال و نرخ‌های بالای بیکاری در بسیاری از کشورهای اروپایی به حساب می‌آید و اکثر مطالعات بر حذف یا حداقل کاهش مقررات‌گذاری بازار، در زمینه‌های موانع ورودی بازار، محدودیت‌های اخراج و مزایای بیکاری تمرکز داشته‌اند(OECD,2005). مقررات بازار محصول و نیروی کار، اغلب به دلیل عملکرد ضعیف اقتصاد اروپا در 30 سال گذشته مورد انتقاد قرار گرفته است. باور اقتصاددانان بر این است که با حذف (بسیاری از) این مقررات، بیکاری کاهش یافته، تولید بیشتر می‌شود و اقتصاد اروپا رشد می‌کند. بر این اساس بعد از بحران مالی اخیر و بدهی‌های سنگین غالب کشورهای اروپایی و ناکارآمد شناخته شدن ابزارهای سیاستی طرف تقاضا، غالب سیاست‌گذاری‌ها به سمت مقررات‌زدایی در بازارهای محصول و کار گرایش نشان دادند. از سوی دیگر در کشورهایی نظیر ایران یا کشورهای حوزه منا، به‌رغم اینکه شاهد تعدد قوانین و مقررات هستیم، همچنان بخش زیادی از بازار کار و اشتغال به صورت غیررسمی است و قراردادهای رسمی منعقد نمی‌شود. یکی از دلایل آن این است که در این کشورها، فضایی برای چانه‌زنی نیروی کار وجود ندارد و قوانین کار رسالت دفاع از حقوق کارگران را به عهده گرفته و انعطاف بازار کار را دچار مشکل کرده است. نبود فضا و روش‌های مناسب برای مطالبه‌گری صنف‌ها و اتحادیه‌ها باعث شده که نیروی کار در این کشورها به بخش آسیب‌پذیری تبدیل شوند که تنها حامی آنها قوانین سخت‌گیرانه بازار کار باشد؛ در حالی که این قوانین تاثیر معکوس بر کیفیت کار همین نیروی کار و بیکاران داشته است و این شرایط باعث شده که نیروی کار از حداقل حمایت قانونی نیز برخوردار نباشد. همچنین برای نیروی کاری که به‌طور رسمی هم استخدام می‌شود، قوانین حمایتی به‌طور کامل اجرا نمی‌شوند و ضمانت اجرایی قانون بسیار ضعیف است. اما نکته مهم این است که به‌رغم ضعف در ضمانت اجرایی قوانین نمی‌توان گفت که این قوانین سخت‌گیرانه بر محیط کسب‌وکار و بازار کار تاثیر منفی ندارند، چراکه وجود این قوانین باعث افزایش ریسک و نااطمینانی برای کارفرما می‌شود و به همین دلیل کارفرما از استخدام رسمی نیروی کار سر باز می‌زند. بنابراین در کشورهای حوزه منا از جمله ایران با قوانینی روبه‌رو هستیم که اثرات منفی بر محیط و فضای کسب‌وکار دارند و در عین حال اجرا نمی‌شوند! برای عبور از شرایط فعلی، باید سیاست‌هایی با هدف گسترش رقابت، اصلاح مقررات سخت‌گیرانه و دست‌وپاگیر در حوزه بازارهای محصول و کار و ایجاد فرصت‌های برابر برای همه کارآفرینان در دستور کار قرار گیرد.
مقررات‌زدایی بازارهای محصول و کار به مثابه بازتوزیع جدید منافع بازیگران اقتصادی است که باید این بازیگران رفتار خود را با شرایط جدید تنظیم کنند. شواهد نشان می‌دهد که بالا بودن هزینه اخراج، قابلیت بنگاه را برای واکنش به نوسان‌های چرخه تجاری کاهش می‌دهد و به بنگاه‌ها انگیزه می‌دهد استخدام غیررسمی یا استخدام با قراردادهای کوتاه‌مدت انجام دهند. از سوی دیگر هزینه بالای اخراج، انگیزه بنگاه‌ها را برای اصلاح ساختار و ارتقای بهره‌وری کاهش می‌دهد، زیرا اصلاح ساختار (تغییر تکنولوژی تولید) ممکن است نیازمند تعدیل نیروی قبلی و جذب نیروی جدید باشد. کاهش هزینه اخراج در کوتاه‌مدت باعث حذف افراد ناکارآمد شده و در ابتدا بیکاری افزایش می‌یابد. اما در بلندمدت، کاهش هزینه اخراج، هزینه انتظاری از فسخ یک قرارداد را کاهش داده و از این رو بنگاه‌ها انگیزه بیشتری در استخدام و ایجاد مشاغل جدید دارند، زیرا در صورت عدم موفقیت به راحتی می‌توانند قرارداد را فسخ کنند و از آنجا که تخریب مشاغل آنی اتفاق می‌افتد اما ایجاد مشاغل زمان‌بر و طولانی است، بنابراین در کوتاه‌مدت بیکاری زیاد و مصرف کم می‌شود. در زمان اعمال اصلاحات، اشتغال، محصول و مصرف کاهش یافته و در طول زمان بهبود می‌یابند و ممکن است چند سال طول بکشد تا این متغیرها به سطح قبل از انجام اصلاحات بازگردند. دلیل این اتفاق، افزایش ارزش ایجاد شغل در طول زمان است، که نشان‌دهنده وقفه تولید برای تطبیق‌های جدید و یک کاهش قابل توجه در تقاضای کل ایجادشده به دلیل کاهش استخدام‌هاست (کاچاتوره و فیوری، 2016).1 تجربه جهانی نیز نشان می‌دهد که افزایش انعطاف‌پذیری بازار کار نقش مهمی در ایجاد فضای کسب‌وکار مناسب دارد. فضای کسب‌وکار مناسب نیز نقش کلیدی در جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI) خواهد داشت. در صورتی که حمایت از حقوق کارگر به قیمت کاهش انعطاف بازار کار به‌دست آید، انگیزه سرمایه‌گذاری بنگاه‌های داخلی و جذابیت سرمایه‌گذاری در بازار داخلی در رقابت با بازارهای رقیب بین‌المللی کاهش می‌یابد و در نتیجه سطح کلی اشتغال در مقایسه با حالت بازار منعطف کمتر می‌شود. درباره مقررات‌زدایی بازار محصول نیز، مطالعات نشان می‌دهد که بر اثر کاهش موانع ورود و خروج به صنعت، در کوتاه‌مدت تولید، اشتغال و مصرف نسبت به سطح قبل کاهش می‌یابد. به عبارت دیگر خانوارها در مصرف و سرمایه‌گذاری فیزیکی خود صرفه‌جویی می‌کنند تا بنگاه‌های جدید را تامین مالی کنند و این موقتاً باعث کاهش در تقاضای کل می‌شود (کاچاتوره و فیوری، 2016). از طرف دیگر با ورود بنگاه‌های جدید به صنعت و افزایش رقابت، بنگاه‌های غیرمولد تعطیل و افرادی بیکار می‌شوند و از آنجا که فرآیند ایجاد شغل در بنگاه‌های جدید زمان‌بر است، بنابراین در کوتاه‌مدت بیکاری زیاد شده و تولید کاهش می‌یابد. اما در بلندمدت می‌توان انتظار داشت که با بهبود شرایط بنگاه‌ها در طی زمان و افزایش تعداد بنگاه‌ها، افراد جدیدی استخدام شده و منابع به سمت مصرف و سرمایه‌گذاری فیزیکی هدایت شده و اشتغال و تولید افزایش یابد. با کاهش هزینه اخراج، تقاضای کل و مصرف افزایش و بیکاری کاهش پیدا می‌کند. فهمیدن این تاثیرات پویا و توزیعی برای سیاست‌گذاران، به دو دلیل مهم است: از آنجا که بسیاری از کشورها در مسیر مقررات‌زدایی قرار گرفته‌اند، ارائه تحلیل دقیق، تحولات اقتصاد کلان این کشورها را در مسیر مقررات‌زدایی قرار می‌دهد. این تحلیل‌ها به روشن شدن محدودیت‌های اقتصاد سیاسی مقررات‌زدایی و بنابراین بهبود طراحی آن کمک می‌کند.»
پی‌نوشت:
1- Cacciatore & Fiori
