اصلاحات غیرقیمتی
جز اصلاح قیمت انرژی چه سیاستهایی باید اصلاح شود؟
سیاستهای فعلی بازار انرژی با اشکالات ساختاری روبهرو است. استمرار سیاستهای رفاهی مبتنی بر قیمتگذاری یارانهای، اقتصاد را به نقطهای رسانده که نهتنها امکان ادامه این مسیر وجود ندارد، بلکه پیامدهای آن بهصورت بحرانهای پیدرپی در تولید، مصرف، سرمایهگذاری و امنیت انرژی بروز پیدا کرده است. پرسش اصلی این است که آیا تنها راهحل، اصلاح قیمتهاست؟ پاسخ اقتصاددانان به این پرسش منفی است. اصلاح قیمتها شرط لازم است، اما کافی نیست. مجموعهای از اصلاحات فنی و ساختاری باید در کنار تعدیل قیمتها انجام شود، اما بیتردید قیمت، رکن اصلی و ستون فقرات هر سیاست پایدار انرژی است. به باور اقتصاددانان، قیمتگذاری کنونی نه به بهینهسازی مصرف منجر شده، نه سرمایهگذاری جدید ایجاد کرده و نه از منابع ملی به شکل درست محافظت کرده است. حل این وضع نیازمند اصلاحات اساسی، شفافسازی بازار انرژی، هدفمندسازی حمایتها، ارتقای فناوری و قطع رانتهایی است که سالهاست اقتصاد انرژی را از مسیر توسعه دور کردهاند. مطالعات جدید نیز این نکته را روشن میکند که برای تحقق کاهش مصرف انرژی تنها اتکا به قیمت انرژی یا مالیات بر انرژی کافی نیست. باید نوآوری در تکنولوژیهای صرفهجویانه انرژی و تکنولوژیهایی که بهرهوری انرژی را بالا میبرند، تشویق و تسهیل شود.
گنجی که تمام شد
سه دهه قبل، زمانی که کسی میخواست شرایط کشورمان را تحلیل کند با افسوس میگفت ایران روی گنج بزرگ خوابیده است؛ کشوری چهارفصل که دومین دارنده بزرگ گاز در جهان است و همزمان از نعمت نفت هم بهرهمند شده و معادن آن هم کامودیتیها و سنگهای رنگبهرنگ و فراوان دارد. حال آنکه از اوایل دهه 90 ورق برگشت. معدنکاران متوجه شدند بدون تکنولوژیهای بهروز و فناورانه، امکان بهرهوری از این معادن متنوع کم میشود. از سوی دیگر سیاستهای مبتنی بر خودکفایی، اتکا به تولید خودروهای پرمصرف داخلی و ممنوعیت واردات خودروهای بهینه خارجی، باعث شد میزان تقاضا برای بنزین افزایش یابد و در مقابل، تولید زیاد نشود. سیاستگذار نیز با پایین نگه داشتن قیمت حاملهای انرژی، مدام به مصرفکننده سیگنال میداد که سوخت کافی برای تامین نیاز خودروهای پرمصرف وجود دارد. تداوم این روند غیربهینه، سبب ناترازی در تمام حوزههای انرژی و کمبود آنها میشود. به همین دلیل هم هست که بنزین و اصلاح قیمت آن تبدیل به یکی از گرههای سیاستی در کشورمان شده است. به هر حال در تحلیل وضع کنونی، چند شاخص ساده و قابلفهم وجود دارد که ارزیابی کنیم آیا قیمتگذاری موجود به رفاه عمومی کمک میکند و آیا از نظر اقتصادی و مالی پایدار است یا خیر. حمید آذرمند، پنج شاخص برای ارزیابی اثر قیمتگذاری بر رفاه عمومی معرفی میکند و بر این باور است که این پنج شاخص توضیح میدهند آیا قیمتگذاری به رفاه عمومی کمک میکند یا اینطور نیست؟ «بخشی از حاملهای انرژی تجارتپذیر / قابل معامله (tradable) و بخشی هم غیرتجارتپذیر / غیرقابل معامله (non-tradable) است. بنابراین قیمتگذاری برای آنها قاعده متفاوتی دارد. بااینحال، چند شاخص ساده برای اینکه بفهمیم آیا اصولاً قیمتگذاری فعلی به رفاه عمومی کمک میکند یا نه و سیاست فعلی پایدار است یا نه، معرفی میشود.»
سرمایهگذاری در انرژی
یکی از معضلات قیمتگذاری دستوری کالا و خدمات، نایاب شدن آنهاست. زمانی که دولت اقدام به قیمتگذاری کالا یا خدمتی میکند، بدون در نظر گرفتن بهای تولید آن، قیمت تمامشده را دستوری پایین نگه میدارد. این اقدام سبب میشود تولیدکنندگان در بلندمدت انگیزههایشان برای تولید کالا یا ارائه خدمات را از دست بدهند، چراکه نخستین انگیزه تولید، کسب سود است. حمید آذرمند توضیح میدهد: «نخستین شاخص، میزان جذابیت سیاست انرژی برای سرمایهگذاری جدید است. آیا سیاست فعلی مشوق ساخت نیروگاههای جدید، توسعه زیرساخت انتقال و توزیع یا ورود سرمایهگذار خارجی است؟ آیا نیروگاهها و پالایشگاههای موجود توجیه اقتصادی کافی برای نوسازی و نگهداری دارند؟ پاسخ منفی است. نه سرمایهگذاران داخلی انگیزهای برای ورود دارد و نه سرمایهگذار خارجی در چنین شرایط مبهم و غیررقابتی حضور مییابد.»
معضل قاچاق
روزی نیست که مقام مسئولی خبر از کشف یک محموله قاچاق بنزین ندهد یا نگوید بخش زیادی از بنزین تولیدشده در مرزهای داخلی از طریق شهرهای مرزی به کشورهای همسایه منتقل میشود یا خیر؟ در سالهای گذشته نیز این موضوع به مسئلهای فراتر از صرف قاچاق تبدیل شده است و حال کشورمان با کارتلها و گروههای قاچاق مواجه شده که به شکل سازمانیافته، اقدام به قاچاق حاملهای انرژی میکند. آذرمند در همین باره توضیح میدهد: «شاخص دوم به تفاوت قیمت حاملهای انرژی در داخل و خارج مربوط است (بهویژه در مورد کالاهای قاچاقپذیر). آیا اختلاف قیمت، معنادار و وسوسهکننده است؟ آیا شواهدی از قاچاق سازمانیافته وجود دارد؟ پاسخ اینبار مثبت است. قیمتهای غیرواقعی، انگیزهای قوی برای خروج بیضابطه سوخت و انرژی ایجاد کرده و پدیده قاچاق را از سطح خُرد به کارتلهای بزرگ و سازمانیافته رسانده است؛ پدیدهای که نهتنها ثروت ملی را هدر میدهد، بلکه امنیت اقتصادی و مرزی را نیز تهدید میکند.»
تخصیص غیربهینه
همزمان با از دست رفتن جاذبه سرمایهگذاری در بخش انرژی، تقاضا نیز افزایش یافته است. سیاستگذار با قیمتگذاری حاملهای انرژی و ارزان نگهداشتن سوخت، مدام این سیگنال را مخابره میکند که منابع سوختی تا ابد و بهوفور وجود دارد. علم اقتصاد توضیح میدهد، افراد مایلاند تصمیمگیریهایشان را به شکل عقلایی انجام دهند. بنابراین زمانی که قیمت سوخت نازل باشد، افراد در ناخودآگاهشان باور نمیکنند که منابع روبه اتمام است. «شاخص سوم ناظر بر پایداری عرضه و تقاضاست. آیا عرضه انرژی با رشد تقاضا همخوانی دارد؟ آیا کشورمان میتواند در تمام فصول پاسخگوی نیاز مردم و صنایع باشد؟ پاسخ باز هم منفی است. رشد مصرف افسارگسیخته در کنار نبود سرمایهگذاری کافی، کشورمان را در آستانه کمبودهای دورهای گاز، برق و حتی فرآوردههای نفتی قرار داده و فشار جدی بر شبکههای تولید و انتقال وارد کرده است.» شاخص چهارم که حمید آذرمند معرفی میکند، تخصیص غیربهینه منابع زیرزمینی است. به گفته او، بخش زیادی از نفت و گاز صرف تولید حاملهای انرژی میشود و در صورتی که توزیع این حاملها غیربهینه باشد، حتماً مشکلات زیادی به وجود میآید. «در شاخص چهارم، به تخصیص منابع زیرزمینی توجه میشود. بخش بزرگی از ذخایر ارزشمند نفت و گاز به مصرف انرژی ارزان اختصاص مییابد، درحالیکه سهم هزینه انرژی در سبد خانوار و هزینه تولید بهطور نسبی پایین است. پرسش این است که اگر این منابع صرف توسعه حملونقل ریلی، آموزش، بهداشت یا زیرساختهای فناورانه میشد، آیا رفاه جامعه افزایش مییافت؟ پاسخ مثبت است. منابع ملی به کمبازدهترین شکل ممکن مصرف میشود. شاخص پنجم به کارکرد سازوکار قیمتها بازمیگردد. آیا نظام فعلی قیمتگذاری باعث شده خانوارها به خرید خودروهای برقی و هیبریدی ترغیب شوند؟ آیا تولیدکنندگان به سمت فناوریهای بهرهور حرکت کردهاند؟ آیا شهروندان حاضر شدهاند از دوچرخه، حملونقل عمومی یا الگوهای مصرف کممصرف استفاده کنند؟ آیا مردم دمای استاندارد ۱۸ درجه در زمستان و ۲۴ درجه در تابستان را رعایت میکنند؟ پاسخ تمام این پرسشها، منفی است. مجموع شاخصها نشان میدهد سیاست انرژی در ایران نه پایدار است، نه عادلانه و نه کارآمد. قیمتگذاری کنونی نه به بهینهسازی مصرف منجر شده، نه سرمایهگذاری جدید ایجاد کرده و نه از منابع ملی به شکل درست محافظت کرده است. حل این وضع نیازمند اصلاحات اساسی، شفافسازی بازار انرژی، هدفمندسازی حمایتها، ارتقای فناوری و قطع رانتهایی است که سالهاست اقتصاد انرژی را از مسیر توسعه دور کردهاند.»
نمای کلی و شاخصها
بنابر ارزیابیهای شاخص نخست، «سیاست فعلی انرژی، مشوق سرمایهگذاری جدید در زیرساخت انرژی نیست و سرمایهگذار خارجی حاضر به سرمایهگذاری در بازار انرژی ایران نیستند. این در حالی است که نیروگاههای داخلی هم توجیهی برای نوسازی و نگهداری ندارند». شاخص دوم نیز نشان میدهد، «اختلاف معنادار میان قیمت حاملهای انرژی در دو طرف مرزها وجود دارد که سبب میشود کالاهای قاچاقپذیر بهشکل سازمانیافته و گسترده به خارج از کشورمان منتقل شوند». شاخص سوم که وضع عرضه و تقاضای انرژی در شرایط پایدار را بررسی میکرد، نشان میدهد، «عرضه انرژی متناسب با تقاضا رشد نمیکند و کشورمان توان پاسخدهی پایدار در تمام فصول به تمام نیازها را ندارد». همزمان، شاخص چهارم بهدرستی توضیح میدهد که «بخش عمده منابع زیرزمینی صرف تامین انرژی و سوخت میشود و از سوی دیگر، سهم مخارج انرژی در سبد مصرف خانوار و بهای تمامشده محصولات بهطور نسبی پایین است». بنا بر شاخص چهارم، چنانچه «این منابع صرف توسعه قطار پرسرعت، بهداشت عمومی و آموزش شده بود، رفاه بیشتری به ارمغان میآورد». درنهایت، بنا بر شاخص پنجم، «سازوکار قیمتها در وضع فعلی کشورمان کارکرد آن را نداشته که خانوار خودرو برقی یا هیبریدی بخرد، تولیدکننده از فناوری انرژی بهرهور استفاده کند، شهروندان دوچرخه را جایگزین خودرو کنند یا مردم دمای ۱۸ درجه در زمستان و ۲۴ درجه را در تابستان بپذیرند».
شیوه اصلاحات
بنا بر آنچه تاکنون دانستیم، مدل توزیع حاملهای انرژی و سیاستهای مدیریت بازار انرژی تاکنون بهینه نبودهاند. «سیاستهای بازار انرژی در وضع فعلی اشکال اساسی دارد. سیاستهای رفاهی قیمتی در بازار انرژی به بحران جدی منتهی شده و امکان تداوم سیاستهای انرژی وجود ندارد.» اما آیا راهکارهای قیمتی تنها راهحل پیشروی سیاستگذار است؟ بدیهی است که «خیر. لازم است سیاستگذار اقدامات مختلف برای بهبود وضع انرژی انجام دهد، ولی اصلاح قیمتها رکن اصلی این سیاستهاست».
نرخ سوم بنزین
رئیسجمهور دولت چهاردهم از همان ابتدای ورود به ساختمان پاستور، اظهارنظرهای زیادی درباره قیمت بنزین داشت. بهطور کلی هم کارشناسان از ابتدای سال، مسئله بنزین را یکی از مهمترین مسائل سیاستگذاری میدانستند. بههمین دلیل از ابتدای آذر گمانهزنی درباره تغییر سازوکار عرضه و قیمت بنزین در فضای مجازی رواج داشت. البته دولت بهطور رسمی سیاست یا برنامهای برای تغییر در سازوکار قیمت بنزین اعلام نکرد، اما همین که شخص رئیسجمهور (مسعود پزشکیان) هر چند وقت یکبار بخشی از سخنانش را به اعتراض درباره نحوه توزیع یارانه بنزین اختصاص میداد، گویای ماجراست. مقامات دیگر هم گاه با ایهام و کنایه و گاه با صراحت از رویه کنونی مصرف بنزین انتقاد میکردند. تمام این عوامل سبب شد که مردم و رسانهها گمانهزنی کنند که احتمالاً دولت قصد دارد اصلاحاتی در قیمت بنزین اعمال کند. با این همه، کارشناسان مصوبه اخیر و نرخ سوم بنزین را افزایش دستوری قیمت بنزین میخوانند و بر این باورند که این مصوبه باعث کاهش مصرف بنزین نمیشود.
«مصوبه اخیر دولت درباره تعدیل قیمت بنزین، در چهارچوب بحران عمیق بازار انرژی، نه از نظر بودجهای، نه از نظر مدیریت مصرف و نه از منظر عدالت توزیعی قادر به تغییر مسیر موجود نیست. این مصوبه تنها شکاف دو هزارتومانی میان قیمت سهمیه دوم و کارت جایگاه ایجاد میکند. شکافی که با هدایت طبیعی مصرفکنندگان به سمت سهمیه دوم، عملاً درآمد اضافی دولت را به حدود ۱۵ هزار میلیارد تومان در سال محدود میکند. رقمی که در برابر کسری بودجه ساختاری و رقم عظیم یارانههای پنهان انرژی، ناچیز است. بنابراین انتظار اینکه این اقدام نقطه آغاز اصلاحات بزرگ تلقی شود، واقعبینانه نیست. از منظر رفتارسازی انرژی نیز تغییری رخ نمیدهد. تجربه نشان میدهد مصرفکننده در برابر اختلاف ناچیز قیمت، الگوی مصرف خودش را اصلاح نمیکند؛ بلکه تنها روش دسترسی به بنزین ارزان را تغییر میدهد. بنابراین نه شدت مصرف کاهش مییابد، نه انگیزهای برای استفاده از فناوریهای کممصرف، خودروهای برقی، یا تغییر شیوه سفر شهری ایجاد میشود. حتی ممکن است شکلگیری بازار سیاه سهمیه مازاد، پیامد ناخواسته دیگری باشد که به ناکارآمدی بیشتر منجر میشود. از زاویه عدالت اجتماعی نیز مصوبه با پرسشهای جدی روبهرو است. تخصیص ندادن سهمیه به خودروهای نوپلاک پس از آذر، درحالیکه خودروهای قدیمی با مصرف بیشتر همچنان سهمیه دارند، نوعی بیقاعدگی آشکار است. خودروهای نوپلاک وارداتی یا تولید داخلی نیز بهصورت ناهماهنگ مشمول حذف سهمیه شدهاند. این تصمیمها نهتنها از منظر عدالت قابل دفاع نیستند، بلکه به فرسودگی ناوگان، کاهش انگیزه نوسازی خودرو و نارضایتی اجتماعی منجر میشوند. بااینحال پرسش اصلی این است: آیا این مصوبه میتواند آغاز پایان وضع نگرانکننده فعلی باشد؟ پاسخ کوتاه این است؛ تنها درصورتیکه بخشی از بسته اصلاحی بزرگتر، شفاف و مبتنی بر اجماع عمومی باشد. اما در شکل کنونی، نهتنها چنین قابلیتی ندارد، بلکه ممکن است سرمایه اجتماعی لازم برای اصلاحات واقعی را کاهش دهد. بازار انرژی ایران در نقطهای قرار دارد که ادامه روند فعلی از نظر سرمایهگذاری در زیرساختها، پایداری عرضه و کنترل قاچاق ناممکن شده است. شکاف عظیم قیمت میان داخل و کشورهای همسایه، سرمایهگریزی در بخش انرژی، فرسودگی نیروگاهها، ناترازی برق و گاز و رشد تقاضای بیضابطه در کنار شدت انرژی بالاتر از استانداردهای جهانی، نشان میدهد اصلاحات قیمتی باید بخشی از بسته سیاستی همزمان باشد. بستهای که شامل توسعه زیرساخت، سیاست حمایتی هدفمند، جبرانسازی برای دهکهای پایین، بهبود حکمرانی انرژی، کاهش رانت و شفافیت در زنجیره تولید تا مصرف باشد. مصوبه اخیر نه از این جنس است و نه قابلیت تغییر ساختار را دارد. دولت در این تصمیم هزینه اجتماعی و سیاسی پرداخته، اما نفع اصلاحی قابلسنجش کسب نکرده است. اگر این مصوبه مقدمهای برای اصلاحات تدریجی باشد، باید با شفافیت کامل، نقشه راه، زمانبندی، ابزار حمایتی و سازوکار مشارکت اجتماعی همراه شود. وگرنه نهتنها بحران انرژی پایان نمییابد، بلکه پیچیدهتر نیز میشود. به بیان دیگر، پایان بحران انرژی تنها با اصلاح قیمت آغاز نمیشود، اما بدون آن نیز شروع نخواهد شد.
