آزمون حکمرانی

همه‌گیری کرونا تنها یک بحران بهداشتی نبود، بلکه آزمونی جدی برای کیفیت حکمرانی و توان سیاست‌گذاری دولت‌ها محسوب می‌شد. تصمیم‌گیری در شرایطی که عدم قطعیت بر همه‌چیز سایه انداخته بود، میزان آمادگی نظام اداری، ظرفیت هماهنگی نهادها و انعطاف‌پذیری اقتصادها را آشکار کرد. در ایران نیز این پاندمی به محک مهمی برای سنجش کارآمدی ساختار اجرایی تبدیل شد، محکی که به گفته بسیاری از تحلیلگران، فراتر از حوزه سلامت، ضعف‌ها و قوت‌های بوروکراسی را نمایان کرد. امیرحسین خالقی، پژوهشگر اقتصاد، در این گفت‌وگو تاکید می‌کند ارزیابی عملکرد دولت در آن دوره بسیار پیچیده و مناقشه‌برانگیز است، چراکه با بحرانی مواجه بودیم که در دنیا نظیر آن تاکنون رخ نداده بود. او معتقد است واکنش نسبتاً سریع نظام درمان و افزایش ظرفیت بیمارستانی از نقاط قابل دفاع به‌شمار می‌رود، هرچند تزلزل در برخی سیاست‌ها و محدودیت‌های واردات واکسن از جمله مسائلی بود که روان جامعه را آزرده کرد.

    ♦♦♦

‌ به نظر شما مهم‌ترین نقاط قوت و ضعف سیاست‌گذار در زمان پاندمی کرونا چه بود؟

ارزیابی نقاط قوت و ضعف دستگاه سیاست‌گذاری در دوران کرونا، به چندین دلیل، بسیار پیچیده و مناقشه‌برانگیز است. نخست اینکه کرونا بحرانی است که در دنیا نظیر آن تاکنون کمتر رخ داده بود، بنابراین، کمتر می‌توان سنگ محک و معیاری برای ارزیابی سیستم‌های فعال در آن زمان در نظر گرفت. این موضوع کم‌و‌بیش برای همه کشورها صدق می‌کند. دوم اینکه ارزیابی ما به این بستگی دارد که با چه نگاهی به عملکرد سیستم نگاه کنیم. این ارزیابی می‌تواند به‌صورت تطبیقی با کشورهای دیگر جهان یا کشورهایی که به نوعی با ایران مشابهت دارند انجام شود. همچنین لازم است از منظری دیگر و با توجه به ظرفیت‌ها و مختصات خاص سیستم سلامت ایران به ماجرا نگاه شود. دلیل سوم هم تعدد شاخص‌هایی است که برای ارزیابی چنین موقعیتی وجود دارد. اما با توجه به واکنش کم‌وبیش سریعی که به بسیج امکانات نظام سلامت و افزایش ظرفیت بیمارستانی منجر شد، باید بگوییم سیستم درمان عملکرد چندان مناسبی نداشته است. همچنین فرآیند اجرایی واکسیناسیون در کشور، به‌طور نسبی قابل دفاع بود.

البته ضعف‌های بسیار جدی نیز در کشور وجود داشت که از جمله آنها می‌توان به تزلزل در سیاست‌گذاری‌ها اشاره کرد و می‌توان مصداق آن را در تولید ماسک و الکل دید که نمونه مشهوری است. در ابتدای همه‌گیری کرونا، اطلاع‌رسانی به‌شدت نقدبرانگیز بود و پربیراه نیست اگر بگوییم که دست‌کم در ابتدای دوره پاندمی، به نظر می‌آمد سیاست مشخصی برای اطلاع‌رسانی وجود نداشت. این امر تا آنجا پیش رفت که برخی گمانه‌زنی کردند احتمالاً دلیل فقدان این سیاست مشخص، سیاسی‌کاری بوده است. از همه مهم‌تر هم اینکه محدودیت‌هایی بر سر راه واردات واکسن وجود داشت که روان جامعه را آزرده می‌کرد. در آن زمان به‌نظر می‌رسید دولت نتوانست در این مورد، خوب عمل کند. درنهایت هم اینکه سیاست‌گذار می‌توانست سیاست‌های حمایتی خود در حوزه اقتصاد را هدف‌گیری شده‌تر و فراستمندانه‌تر جلو ببرد.

‌ چرا درحالی‌که پاندمی کرونا در بسیاری از کشورها به فرصتی برای یادگیری نهادی و اصلاح حکمرانی تبدیل شد، در ایران چنین نتیجه‌ای حاصل نشد و چه عوامل ساختاری، مدیریتی و نهادی مانع از تبدیل این بحران به فرصتی برای بهبود شدند؟

پاسخ این پرسش را که چرا ایران در عبرت‌آموزی از کرونا موفق نبود باید در نظام اداری کشور جست، چراکه مختصات خاص دستگاه سیاست‌گذاری کشور اساساً گذر از بحران، را هدف می‌گیرد و کمتر به پیشگیری و جلوگیری از وقوع بحران‌های مشابه در آینده تمایل نشان می‌دهد. این بدان معناست که ما در ایران، یک سیستم بوروکراسی داریم که به‌تدریج و طی سال‌های طولانی، به دلایل متعدد بسیار ضعیف شده است. احتمالاً بتوان افراد و بخش‌ها را به‌صورت مجزا، توانمند دید، اما کل سیستم هماهنگی لازم را ندارد. ضمن اینکه باید به‌خاطر داشت اکنون درباره سیستم سلامت رسمی و سایر سیستم‌های درگیر در بحران کرونا صحبت می‌کنیم، و فقط روی سلامت متمرکز نیستیم.

این عادت، یعنی تمایل به گذر بدون هزینه از بحران، بدون جلوگیری از وقوع دوباره آن، در واقع شکل فرهنگ اداری و نهادی کشور بوده و در طی این سال‌ها، به دلایل سیاسی، اجتماعی و فرهنگی مختلف، این وضعیت تشدید شده است. به نظر می‌رسد منشأ معضلات نیز در همین‌جا نهفته است. درست این است که جامعه با نگاه نقادانه خود باید از این سیستم بخواهد که عملکرد خود را بهتر کند. چنانچه این مطالبه‌گری به دلایل سیاسی ساکت شود، جامعه هم با انبوهی از مشکلات روبه‌رو می‌شود و نمی‌تواند بر عملکرد دولت موثر باشد. در چنین شرایطی، طبیعی است که آن سیستم و نظام خود را ملزم نداند که ارتقای توانمندی دهد یا اینکه به جامعه گزارش دهد که توانسته ظرفیت‌های مواجهه با بحران‌های مشابه ایجاد کند. به نظر می‌آید در دوران کرونا، این تضعیف تعمدی، که سازمان‌ها و نهادهای جامعه مدنی در این سال‌ها با آن مواجه شده‌اند، به‌صورت جدی خود را نشان داد. نباید از خاطر ببریم که در مواردی مانند واردات واکسن، نقدهایی مطرح شد و بسیاری از اهالی سیاست صلاح دیدند این نقدها مطرح نشود. چنانچه گروهی تمایل دارند صورت مسئله را به دلیل پیامدهای سیاسی که دارد پاک کرده و مطرح نکنند، سیستم هم سعی می‌کند ضعف‌های خود را نادیده بگیرد و بهبودی حاصل نمی‌شود. این همان نگاهی است که به‌صورت سنتی در ایران وجود دارد. مضاف بر اینکه اساساً سیاستمداران از بوروکراسی دولت قوی می‌ترسند. پدیده‌ای که من آن را با نام «فوبیای بوروکراسی» می‌شناسم. چنین وضعیتی سبب تضعیف بیشتر بوروکراسی و ناکارآمدی آن می‌شود. در چنین وضعیتی هم سیاست‌گذار نمی‌تواند شکست‌های خود را پلی برای پیشرفت و ارتقای کشور کند.

‌ آیا می‌توان میل سیاست‌گذار و دولت‌ها به پنهان کردن مشکلات را ناشی از همین امر دانست و آن را به مسائل گوناگون دیگر نیز تعمیم داد؟

این وضعیت فقط یکی از بحران‌هایی است که نهاد دولت در ایران با آن روبه‌رو است؛ متاسفانه با وضعیتی که تجربه کرده‌ایم، برای بسیاری حرف‌ها دیر شده است. اما چنانچه بخواهیم فارغ از این دیدگاه به مسئله نگاه کنیم، ناکارآمدی بوروکراتیک مذکور، باعث کاهش اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی شده و همین امر، هزینه اجرای سیاست‌ها را بسیار بالاتر می‌برد. درعین‌حال، این ناکارآمدی، اثربخشی لازم را نیز ایجاد نمی‌کند. توامان شدن تمام این موارد منجر می‌شود که دولت‌ها بیشتر به سمت سیاست‌های پوپولیستی کوتاه‌مدت و ظاهراً مطلوب روی آورند تا بتوانند وجهه ازدست‌رفته خود را بازیابی کنند. البته بدیهی است که این اقدامات موثر نیستند. متاسفانه به‌نظر می‌رسد در ایران، به سمت ناکارآمدی و کاهش مشروعیت نهادهای عمومی پیش رفته‌ایم و شوربختانه‌تر آنکه همان‌گونه که در مورد کرونا و موارد مشابه مشاهده شد، شهروندان هزینه‌های بیشتری متحمل خواهند شد و درنهایت، سیاست‌ها شکست می‌خورند، زیرا عملاً هیچ اصلاحی انجام نخواهد شد.

‌ دولت‌های گوناگون، چگونه بعد از کرونا توانستند اقتصاد خود را به سطح پیش از پاندمی برگردانند؟

اینکه دولت‌ها چطور بعد از کرونا خود را احیا کردند، بستگی به موفقیتی دارد که توانستند در مواجهه با بحران از خود نشان دهند. معمولاً اگر دولت‌ها در بحران‌ها عملکرد مناسبی نشان دهند، در پس آن تلاش، ظرفیتی ایجاد می‌شود که حتی پس از بحران می‌توان بر آن تکیه کرد. تعطیلی کسب‌وکارها و قرنطینه‌ها باعث شده بود که سطح فعالیت‌های اقتصادی، کاهش زیادی پیدا کند. طبیعی است که بعد از رفع این محدودیت‌ها، اقتصاد کشورها دوباره رشد کند و ظرفیت تعطیل‌شده آنها دوباره به کار برگردد. این مهم، در آمار و ارقام رسمی، با شاخص رشد مشخص می‌شود. اقدامات آنها معمولاً با ترکیبی از بسته‌های حمایتی برای افرادی که کار خود را از دست داده بودند یا فعالیت اقتصادی‌شان کاهش یافته بود، یا بسته‌های محرک اقتصادی و سیاست‌های حمایتی همراه بود. دولت‌ها تلاش کردند دست‌کم در حوزه اقتصاد اوضاع را بهبود دهند. همچنین، این بحران باعث شد که افراد و شرکت‌ها بیشتر به سمت دیجیتال‌سازی و ارائه خدمات غیرحضوری بروند و به همین دلیل به‌نظر می‌رسد در این حوزه جهش زیادی رخ داده است. سلیقه مشتریان تغییر کرد و بسیاری از عرضه‌کنندگان نیز به این نتیجه رسیدند که می‌توانند با استفاده از فناوری‌های جدید، شکل دیگری از انجام کارها را در بخش خصوصی و در بخش عمومی داشته باشند. جمع این تحولات باعث یک چرخش جدی شد.

‌ کرونا و راه‌های مقابله با آثار آن، سنگ محک خوبی برای ارزیابی عملکرد دولت‌هایی است که سیاست‌های دولت رفاه را اجرا کردند و دولت‌هایی که با پشتوانه بازار از نیروی کار خود محافظت کردند. کدام دولت‌ها موفق‌تر بودند و دلیل این موفقیت چیست؟

در پاسخ به اینکه در دوره همه‌گیری، حمایت‌های بازارمحور موفق‌تر بود یا حمایت‌های مبتنی بر دولت رفاه، باید کمی با اغماض سخن گفت. واقعیت این است که حتی بسیاری از متفکران بازارگرا هم در بحران‌های بزرگ مانند کرونا، درجاتی از مداخله دولتی یا سیاست‌های رفاهی و حمایتی را مجاز می‌دانند. آنها معتقدند استدلال و دفاع از دخالت دولت در چنین برهه‌هایی از شرایط بحرانی و وضعیت استثنایی نشات می‌گیرد. اما باید به یک نکته توجه داشت. درباره معضل تولید و توزیع ماسک و الکل در ابتدای بحران به یاد داریم که برداشتن محدودیت‌های غیرضروری و آزاد گذاشتن کسب‌وکارها در ارائه پاسخ به نیاز بازار، می‌تواند به بازگشت سریع‌تر اوضاع عادی کمک کند؛ حتی در شرایطی که ابهامات، فراوان و دشواری‌ها بسیار است. اعطای مجوز تصمیم‌گیری غیرمتمرکزتر و اینکه دولت همه کار را دست نگرفته باشد، به‌طور خاص در اقتصاد می‌تواند کمک کند تا تقاضای مردم سریع‌تر اجابت شود. البته در برخی موارد، بحث کنترل قیمت و موارد مشابه نیز وجود داشت، اما این دستورها و اجبارها کمکی نکرد و همان‌گونه که قیمت‌گذاری دستوری در هیچ‌کجای جهان سبب گشایشی نشده، در بحران هم چندان موثر واقع نشد.

‌ در مقطعی که کرونا در ایران و جهان همه‌گیر شده بود، دولت به بهانه تحریک تقاضا، اقدام به تخصیص بسته‌های حمایتی می‌کرد و بعد از آن هم این سیاست را ادامه داد. دولت حمایت‌های دستوری خود را از تولید (وام‌های کم‌بهره، تخصیص ارز دولتی و...) عامل پویایی اقتصاد معرفی کرد. به نظر شما این سیاست در آن زمان درست بود؟

ادامه بحث سیاست‌های کنترل قیمتی و مداخله شدید دولت نشان می‌دهد حتی در دوران بحران نیز این سیاست‌ها معمولاً موثر نیست. اگر سیاست‌گذار اجازه دهد بازار به تقاضا پاسخ بدهد، در بسیاری موارد می‌تواند کمک‌کننده باشد. البته منکر این نیستم که در برخی موارد، بنا به ضرورت سیاسی، سیاست‌هایی مانند قیمت‌گذاری ممکن است موثر باشند‌، اما پرواضح است که این اثر موقت خواهد بود‌، زیرا قوانین اقتصاد، چه در دوران بحران و چه در زمان‌های غیر از آن، تغییری نمی‌کنند. این امر به‌طور خاص در مورد بحران کرونا نیز صادق بود. نکته دیگری که بسیاری بر آن تاکید کردند، این است که در آن برهه، نگاه حداقلی به دولت در نظر برخی از افراد متمایل به بازار آزاد تعدیل شد و نقش فعال‌تری برای دولت در نظر گرفته شد؛ به‌طوری‌که خاطرم هست افراد موسوم به لیبرتارین، به این قابلیت دولت اشاره کردند. آنها خواهان این بودند که دست‌کم در دوره بحران‌ها و چالش‌ها، دولت نقش فعال‌تری داشته باشد تا بتواند نقش موثرتری ایفا کند. این امر درنهایت سبب می‌شود که بازار یا فعالان بخش خصوصی بتوانند زودتر به بازار بازگردند و درنهایت، تاب‌آوری اقتصاد افزایش پیدا کند. اما باز هم می‌خواهم تاکید کنم که ما در وضعیت بین خوب و بد مطلق قرار نداریم. هر مداخله‌ای هزینه و فایده خود را دارد و اینکه در موقعیت‌های خاص بتوان هزینه و فایده‌ها را توجیه کرد، کاملاً بستگی به دستگاه ارزشی و ساختار ارزیابی دارد که برای آن در نظر گرفته‌ایم. مسئله این است که چگونه این مداخله را مهار کنیم تا به بهانه‌هایی مانند شرایط حساس کنونی در حوزه‌های دیگر ادامه پیدا نکند.

‌ چرا ساختار حکمرانی ایران حتی پیش از انباشت بحران‌ها هم از چابکی لازم برخوردار نبود؟

اگر بخواهم در میان دلایل متعدد به یک مورد اشاره کنم، باید گفت علت اینکه ما در داخل کشور نمی‌توانیم به اصلاح، بهبود و ثبات بیندیشیم، از سیاست خارجی سیاست‌گذار نشات می‌گیرد. در زمانی که سیاست‌گذار، سیاست خارجی خود را بر مبنای تجدیدنظرطلبی، تعبیری خاص از استقلال و نوعی ارتباط ویژه و پرتنش با سایر کشورهای جهان تعریف می‌کند بی‌ثباتی به داخل کشور نیز منتقل می‌شود. به‌گمانم امروز دیگر همه ما می‌دانیم که امکان ندارد سیاست خارجی پرتنش داشت و درعین‌حال در داخل کشور با آرامش زیست. فارغ از هرگونه توجیهی که برای این وضعیت ارائه می‌شود، اگر این روند در سیاست خارجی ادامه پیدا کند، اساساً بهبود اوضاع داخلی ممکن نیست. این مسئله حتی در موضوع کرونا نیز خود را نشان داد. نتیجه چنین وضعیتی، کاهش کارآمدی و مشروعیت نظام حاکم و مهم‌تر از همه، از دست رفتن جان‌های بسیاری است. بنابراین اگر بخواهم سخنم را جمع‌بندی کنم سیاست خارجی، نقطه‌ای است که اصلاح باید از آن آغاز شود.