کبریت اول

حذف ارز ترجیحی در میانه التهاب بازار و فشار معیشتی، تصمیمی بود که اگرچه ریشه در منطق اصلاحات اقتصادی داشت، اما همزمان با بروز تنش‌های اجتماعی، به یکی از بحث‌برانگیزترین سیاست‌های دولت تبدیل شد. سیدعلی مدنی‌زاده، وزیر اقتصاد، اخیراً گفته: «باید زودتر از اینها این کار را شروع می‌کردیم و این جزو برنامه‌های اصلی دولت بود. اتفاقاً اگر دیرتر این تغییر اتفاق می‌افتاد، وضع معیشتی مردم و بازار ارز به‌مراتب نابسامان‌تر می‌شد، چرا که نرخ ارز در روزهای قبل با سرعت در حال افزایش بود.»

اظهارات وزیر امور اقتصادی و دارایی نشان می‌دهد که دولت حذف ارز ترجیحی را نه تصمیم مقطعی، بلکه بخشی از برنامه از پیش‌طراحی‌شده برای اصلاح ساختار ارزی می‌داند. بااین‌حال، همزمانی اجرای این سیاست با بروز نارضایتی‌های اجتماعی، این برداشت را تقویت کرد که حذف ارز ترجیحی به‌عنوان محرک یا جرقه عمل کرده است. به باور برخی اقتصاددانان، استدلال دولت درباره ناکارآمدی ارز ترجیحی قابل‌انکار نیست. نظام چندنرخی ارز طی سال‌های گذشته به یکی از ریشه‌های اصلی رانت، فساد و اتلاف منابع در اقتصاد ایران تبدیل شده بود. تخصیص ارز با نرخ ۲۸۵۰۰ تومان به گروهی محدود از واردکنندگان، درحالی‌که نرخ بازار آزاد فاصله‌ای چشمگیر با آن داشت، عملاً به انتقال یارانه از منابع عمومی به حلقه‌های واسطه‌ای منجر شد. همان‌گونه که وزیر اقتصاد توضیح داده، ارز ارزان در زنجیره تولید و توزیع مستهلک می‌شد و کالاها در نهایت با قیمتی نزدیک به نرخ بازار آزاد به دست مصرف‌کننده می‌رسید. در چنین شرایطی، نه‌تنها هدف کنترل قیمت کالاهای اساسی محقق نشد، بلکه انگیزه قاچاق نهاده‌ها و خروج غیررسمی ارز نیز تقویت شد. بر این اساس، حذف ارز ترجیحی از منظر فنی و اقتصادی، اصلاح ساختاری قابل دفاع تلقی می‌شود؛ اصلاحی که بسیاری از اقتصاددانان نیز سال‌ها بر ضرورت آن تاکید کرده بودند. دولت نیز بر همین مبنا استدلال می‌کند که اگر این تصمیم زودتر اجرا می‌شد، هزینه‌های اجتماعی آن کمتر بود و تاخیر در اجرای آن، صرفاً فشار بیشتری بر معیشت مردم و بازار ارز وارد می‌کرد. به‌ویژه آنکه به گفته وزیر اقتصاد، نرخ ارز در روزهای پیش از اجرای طرح با شتاب در حال افزایش بود و ادامه سیاست قبلی می‌توانست به بی‌ثباتی منجر شود.

با این توضیح، حذف ارز ترجیحی نه عامل اصلی اعتراضات بود و نه تصمیمی خنثی از نظر اجتماعی. این سیاست در بستری از فشارهای معیشتی و بی‌اعتمادی عمومی اجرا شد. اگر دولت بتواند در ماه‌های آینده، همان‌گونه که وعده داده، آثار مثبت این اصلاح را به‌طور ملموس در زندگی دهک‌های پایین نشان دهد و همزمان مسیر گفت‌وگوی شفاف با جامعه را تقویت کند، ممکن است حذف ارز ترجیحی در حافظه جمعی از شوک دردناک به اصلاح ضروری بازتعریف شود. در غیر این صورت، این تصمیم اقتصادی همچنان به‌عنوان نمادی از فاصله میان سیاست‌گذاری و تجربه زیسته مردم باقی می‌ماند.

دو روایت از شوک

دو رویکرد نسبت به سیاست ارز ترجیحی وجود دارد. یکی روایت کارشناسان و دیگری روایت آحاد جامعه. این دو گروه، دو دیدگاه متفاوت نسبت به مسئله ارز ترجیحی دارند. کارشناسان به‌خوبی می‌دانند که چرا نباید با تخصیص ارز ترجیحی، رانت بزرگ را در اختیار عده‌ای قرار داد و در مقابل، آحاد جامعه تصور می‌کنند حذف ارز ترجیحی سبب افزایش قیمت کالاها و خدمات موردنیاز آنها می‌شود. به گفته اقتصاددانان فاصله معنادار و بسیار زیاد نرخ ارز ترجیحی و ارز در بازار آزاد، قیمت کالا و خدمات را کاهش نمی‌دهد و اتفاقاً به‌دلیل اینکه زمینه‌ساز رانت، فساد و اتلاف منابع است، سبب افزایش قیمت آنها هم می‌شود. پیش از آنکه ارز دولتی به مصرف‌کننده نهایی برسد، به‌وسیله گروه‌های سودجو، مستهلک شده و از سیستم اقتصادی زدوده می‌شود. درنهایت، کالاها با قیمت نزدیک به نرخ بازار آزاد یا گاه حتی بیشتر از آن، به‌دست مردم می‌رسید. در برابر آن، گروهی از مردم تصور می‌کنند دولت با حذف ارز ترجیحی سفره آنها را کوچک‌تر کرده است و سبب شده قیمت کالاهای اساسی، افزایش یابد. برخی دیگر از آنها هم گمان می‌کنند که با حذف نهاده‌های تولید، قیمت تمام‌شده کالای تولیدشده داخلی نیز افزایش می‌یابد و به همین دلیل، نسبت به حذف آن واکنش منفی نشان می‌دهند. در روایتی که اقتصاددانان بیان می‌کنند، حذف ارز ترجیحی اصلاحی ضروری است که بسیار دیر اجرا شد و حتی بعضی از اقتصاددانان بر این باورند که اگر این سیاست زودتر اجرا می‌شد، شکاف قیمت کمتر می‌بود و به همین دلیل احتمالاً شوک اجتماعی جامعه محدود می‌شد. روایت دوم، نگرانی‌های دیگری پیش‌روی خودش متصور می‌شود. نااطمینانی در فضای اقتصادی و جهش‌های مداوم تورمی، فعالان اقتصادی را به‌شدت نگران کرده بود. آنها دست به اعتصاب زدند، چون نمی‌دانستند اگر اقلام موجود را با دلار امروز بفروشند، فردا امکان خرید مجدد و جایگزین کردن آن را دارند یا اینکه افزایش قیمت ناگهانی دلار نقدینگی آنها را چنان کاهش می‌دهد که امکان جایگزینی از دست می‌رود.

شاهین چراغی، فعال اقتصادی، ریشه بحران‌های فعلی ارز را دلار 28 هزار و 500تومانی می‌داند و توضیح می‌دهد: «لزوم حذف ارز ترجیحی، ریشه‌های تاریخی و ساختاری دارد. این موضوع از زمانی آغاز شد که دولت بر تخصیص دلار ۲۸ هزار و 500تومانی به برخی از کالاها تاکید کرد. از همان زمان، کشف ارز مشکل شد، زیرا قیمت تمام‌شده تولید عمدتاً بیشتر از ارزی بود که تولیدکننده در بازار دریافت می‌کرد. اصرار دولت بر عرضه ارز ۲۸ هزار و ۵۰۰تومانی باعث شد درآمدهای ارزی شرکت‌ها به‌تدریج کاهش یابد. همزمان، وقتی تفاوت قیمت میان بازار آزاد و ارز نیمایی و بعدها ارز مبادله‌ای، افزایش یافت، دو اتفاق عمده رخ داد. اول اینکه صادرکنندگان تمایلی به صادرات نداشتند و ترجیح می‌دادند بازار داخلی را تامین کنند زیرا قیمت ارز حاصل از صادرات پایین بود و سود ناشی از صادرات را از میان می‌برد. در واقع، صادرکنندگان مجبور بودند درآمد حاصل از صادرات کالایی را که با زحمت زیاد در داخل تولید شده بود و با تحریم‌های فراوان از راه‌های سخت به خارج از ایران فروخته می‌شد، با قیمت پایین به دولت پرداخت کنند. این سیاست از سوی دیگر سبب می‌شد بخش عظیمی از صادرات نیز با کارت‌های بازرگانی غیر‌ انجام ‌شده و ارز حاصل از آن هرگز به سیستم بازنگردد. دوم هم اینکه اختلاف قیمت ارز آزاد و ارز نیمایی باعث شد انگیزه واردات بیش از حد در فعالان اقتصادی ایجاد شود، به‌طوری‌که افراد تلاش می‌کردند از رانت ارزی موجود بهره‌مند شوند و به هر قیمت که شده ارز ترجیحی را دریافت کنند.»

پایان سکانس

تمام آنچه پیشتر توضیح داده شد، خزانه دولت را از درآمدهای ارزی خالی کرد. تازه خالی شدن خزانه دولت از درآمدهای ارزی در حالتی رخ داد که درآمدهای ارزی دولت قطره‌چکانی شده است. در چند سال گذشته تحریم‌ها و مسدود بودن ارتباط فعالان اقتصادی ایرانی با بانک‌های بین‌المللی، باعث شده که مسیر صادرات پرهزینه‌تر از آنچه باید، باشد. صادرکنندگان ایرانی علاوه بر اینکه نمی‌توانند از مسیرهای رسمی، اقدام به تجارت کنند، توامان با سازوکاری مواجه‌اند که ارز حاصل از صادرات را با قیمت پایین خریداری کرده و با قیمت پایین‌تر به واردکنندگان تزریق می‌کنند. این سیکل معیوب تمایل به صادرات را کاهش می‌دهد و درنهایت، ارز واردشده کم می‌شود. چراغی با تاکید بر همین مسئله می‌گوید: «طی سه سال گذشته، دولت عملاً ارز کافی برای تخصیص به کالاهای اساسی نداشت. واردکنندگان نهاده‌های دامی و سایر کالاهای اساسی با مشکل تامین ارز مواجه شدند و کشف ارز نیز از همان زمان به هم ریخت. شرایط به شکلی پیش رفت که ارز ترجیحی به دست مصرف‌کننده نهایی نمی‌رسید و دولت، هرچند می‌خواست تورم را کنترل کند، ارز کافی برای تخصیص نداشت.» سکانس ارز ترجیحی در سیاست ایران، با کاهش یافتن و تمام شدن ارز، پایان یافت و چه‌بسا اگر زودتر این سیاست کنار گذاشته شده بود، صادرکنندگان انگیزه فعالیت را از دست نمی‌دادند. «جرقه حذف ارز ترجیحی، صرفاً فرآیند تکوینی بود که دیر یا زود باید اتفاق می‌افتاد. فرآیند تکوینی همانند تولد و به‌دنیا آمدن نوزاد از شکم مادر، زمان مشخصی دارد که نباید به تعویق افتد و مدام به بهانه‌های گوناگون زمان مناسب آن را از دست داد. از سوی دیگر نیز نباید زودتر از زمان مقررشده، جنین را به دنیا آورد.»

پیش‌زمینه‌ها

اگر بر این باور باشیم که حذف ارز ترجیحی فرآیند تکوینی است، می‌دانیم حذف سیاست نادرست، پیش‌زمینه‌هایی دارد که باید انجام شود، آیا پیش‌زمینه‌ها فراهم شده بود؟ عضو پیشین شورای عالی بورس بر این باور است که پاسخ این پرسش مثبت است. «یک مشاور که سابقاً وزیر بود و امضای طلایی داشت، پیشتر از اینکه دولت اقدام به حذف ارز ترجیحی کند، کنار گذاشته شد و با وجود اینکه این اقدام دیرهنگام رخ داد اما درست بود. بانک مرکزی نیز اصرار داشت که در بازار مبادله، قیمت ارز را تعیین کند. این اقدام باعث ایجاد صف‌های طویل می‌شد. این اتفاق اصلاً ربطی به حذف ارز ترجیحی نداشت، چراکه با ادامه فرآیندهای نادرست پیشین، دو تا سه ماه بعد، ارز کافی وجود نداشت که گندم یا ذرت وارد شود. کارخانه‌های تولیدی چند ماه مواد اولیه نداشتند و در نتیجه تولید متوقف می‌شد اما سازمان تامین اجتماعی و مالیات، مطالبات از تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی را سر موعد مقرر می‌خواستند، بانک‌ها مطالبات از واحدهای اقتصادی را کماکان مانند گذشته طلب می‌کردند و کارگران نیز خواهان حق و حقوق ماهانه بودند که اگر پرداخت نمی‌شد، سیستم‌های مختلف خدمات‌رسانی و تولید مختل می‌شد.»

فرجام ارز ترجیحی

تا اینجا می‌دانیم که دولت حتی اگر می‌خواست هم دیگر ارزی برای بخشیدن به واردکنندگان نداشت، با این همه، بررسی شرایطی که دولت در آن همچنان به تخصیص ارز ترجیحی ادامه می‌داد، دلیل خوبی برای نفی این سیاست است. اگر سیاست‌گذار همچنان به این بذل‌ و بخشش سیستماتیک و دولتی ادامه می‌داد، «شرایط به‌گونه‌ای پیش می‌رفت که تولیدکنندگان دیگر مواد اولیه برای تولید نداشتند و درعین‌حال با فشار سازمان‌های دولتی مواجه می‌شدند. البته این وضع اکنون نیز تا حدی رخ داده و دلیل اصلی آن هم طراحی غلط مدیران ارزی طی چند سال گذشته بوده است». در مقابل، «اگر روند حذف ارز به‌صورت تدریجی اجرا می‌شد، دولت می‌توانست در عوض درآمدهایی که ناچار بود در برهه‌های گوناگون به رانت‌خواران بدهد، به کمک ابزارهایی همانند کوپن‌های الکترونیکی یا روش‌های مشابه به اقشار کم‌درآمد و دهک‌های پایین کمک کند تا حداقل این سوبسید و هزینه‌ای که دولت انجام می‌دهد به‌دست مصرف‌کننده نهایی برسد، اما این اتفاق نیفتاد». نتیجه اجرای سیاست ارز ترجیحی در تمام عمر سه‌ساله آن، سه سال کامل سرکوب‌شدن صادرات، بیش از حد شدن واردات، صادر شدن کارت‌های بازرگانی یک‌بار مصرف و غیررسمی و درنهایت، منتفع شدن افراد رانت‌جو از تفاوت قیمت ارز بود.

حذف ارز ترجیحی

اگر نگوییم صرف سیاست‌های غلط ساختار ارزی باعث وضع فعلی شده، باید اذعان کرد که سیاست‌های نادرست ارزی نقش بزرگی در مستاصل کردن سیستم اقتصادی داشته‌اند. بیش از چند سال است که نرخ تشکیل سرمایه در کشور منفی و استهلاک این شاخص مهم اقتصادی در مقایسه با تشکیل آن عقب مانده است. «سیاست‌های نادرست ارزی باعث شد به این وضع برسیم و اکنون چاره‌ای جز حذف ارز ترجیحی وجود نداشت. دولت ارز کافی برای تخصیص به واردکنندگان در خزانه نداشت و تراکم صف‌ها ادامه داشت که نتیجه عملکرد همان مدیران ناآگاه ارزی بود.»

ریشه اعتراضات

«اعتراضات از بازار و تولیدکننده‌ها آغاز شد. جامعه به نقطه جوش رسید. این اعتراضات صرفاً اقتصادی بودند، نه سیاسی. سازمان تامین اجتماعی، سازمان مالیاتی، بانک‌ها و کارگران مطالبات خودشان را داشتند؛ اما تولیدکنندگان مواد اولیه‌ای برای ادامه حیات واحد اقتصادی‌شان نداشتند. در مورد زمان حذف ارز ترجیحی، این موضوع همانند درمان بیماری است. مریض هرچه زودتر از دارو استفاده کند، با عوارض کمتری مواجه می‌شود. اگر حذف ارز ترجیحی همان سه سال پیش انجام می‌شد، بهتر بود. این عمل ضروری به تعویق افتاد و عوارض آن بیشتر شد. کارشناسان به رئیس کل بانک مرکزی و مدیران هشدار داده بودند که تفاوت قیمت ارز نیمایی و آزاد، باعث کم‌اظهاری در صادرات و بیش‌اظهاری در واردات می‌شود، اما گوش شنوایی وجود نداشت. ریشه بحران‌های ارزی فعلی از ارز 28 هزار و 500تومانی آغاز شد. این سیاست‌ها گردش وجوه ارزی را مختل کرد و به همین سبب، دیگر ارز کافی نزد دولت وجود نداشت، واردات و صادرات دچار مشکل شد و نهاده‌ها به تولیدکننده نهایی نرسید. اعتراضات بازار، ناشی از این مشکلات بود و ربطی به حذف ارز ترجیحی نداشت. وقتی ارز کافی وجود نداشت، نهاده‌ها هم تامین نشد و درنهایت اعتراضات شکل گرفت. اگر ارز کافی بود، این اتفاقات رخ نمی‌داد و جهش قیمتی هم ایجاد نمی‌شد. اعتراضات بازار ناشی از نبود تخصیص واقعی بود، نه صرفاً حذف ارز ترجیحی.»

نقشه پیش‌رو

سیاست تخصیص ارز ترجیحی بالاخره حذف شد اما نگرانی از تکرار دوباره این اشتباه، وجود دارد. دولت حسن روحانی سیاست تخصیص دلار چهار هزار و 200تومانی را پایه‌گذاری کرد و دولت بعدی آن را حذف کرد اما مدتی بعد، خودش اقدام به پایه‌گذاری نظام نادرست تخصیص دلار 28 هزار و 500تومانی کرد. «دولت برای برنامه‌ریزی در آینده، باید فرآیند واردات و صادرات را شفاف و روان کند. لازم است گردش وجوه ارزی را تسهیل کند تا از سوءاستفاده کارت‌های بازرگانی غیرمجاز جلوگیری شود. نظام بانکی و گمرکی و سامانه‌های متعدد باعث کندی واردات و افزایش قیمت تمام‌شده می‌شود و تورم را به شکل مستقیم به جامعه تحمیل می‌کند. چنانچه دولت اقدام به اصلاحات اقتصادی نکند، سیاست‌های جدید نیز اثر ملموسی ندارد. ریشه مشکلات ارزی از سیاست تخصیص دلار 28 هزار و 500تومانی شروع شد. این سیاست باعث شد گردش وجوه ارزی مختل شده، ارز کافی در خزانه دولت وجود نداشته باشد و واردات و صادرات بی‌نظم شود. در نتیجه این سیاست، نهاده‌ها به تولیدکننده نهایی نمی‌رسید.»