جراحی بزرگ

در روزهای گذشته دو اظهارنظر مهم از سوی رئیس‌جمهوری و رئیس‌کل بانک مرکزی شنیده شد که از عزم جدی دولت برای پایان دادن به یکی از پرچالش‌ترین سیاست‌های اقتصادی سال‌های گذشته در کشورمان حکایت دارد. حذف تخصیص ارز ترجیحی و اصلاح نظام چندنرخی ارز؛ سیاستی که اقتصاددانان آن را شبیه خارج کردن تومور بدخیم از بدن اقتصاد ایران می‌دانند و بر این باورند بدون جراحی، امکان بازگشت ثبات به اقتصاد وجود ندارد. مسعود پزشکیان، در نشست با فعالان سیاسی و اجتماعی صراحتاً اعلام کرد دولت دیگر دلار ترجیحی با نرخ ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان را به کسی اختصاص نمی‌دهد. او با لحن خاصی که حقایق را افشا می‌کرد، گفت: «دلار را به هر کسی می‌دهیم، می‌خورد.» جمله‌ای که به‌روشنی به رانت، فساد و انحراف منابع ارزی اشاره دارد. منظور رئیس‌جمهور این است که تخصیص ارز با نرخ پایین‌تر از بازار، نه‌تنها به سیبل اصلی یعنی حمایت از مصرف‌کننده نهایی برخورد نمی‌کند، بلکه در بسیاری از موارد به سودهای بادآورده برای گروهی خاص منجر می‌شود. سیاست تخصیص ارز 28 هزار و 500تومانی که پس از حذف ارز چهار هزار و 200تومانی به‌عنوان جایگزین معرفی شد، عمدتاً برای واردات کالاهای اساسی، نهاده‌های دامی و برخی اقلام ضروری در نظر گرفته شده بود. تجربه نشان داده است چندنرخی‌ بودن ارز، حتی با نیت حمایت معیشتی، بستر شکل‌گیری رانت، فساد اداری، امضاهای طلایی و ناکارآمدی گسترده را فراهم می‌کند. منتقدان تاکید دارند اختلاف نرخ میان ارز ترجیحی و آزاد، انگیزه برای شکل‌گیری رانت را ایجاد کرد. عبدالناصر همتی، رئیس‌کل بانک مرکزی، پس از انتصابش، موضعی همسو با رئیس‌جمهور اتخاذ کرد. او در جمع خبرنگاران گفت، حذف تدریجی رانت حاصل از ارز چندنرخی در دستور کار بانک مرکزی قرار دارد. همتی همچنین گفته است، سازوکارهای رانتی، از دلایل اصلی ناترازی‌های گسترده در اقتصاد ایران است. او با تاکید بر اینکه معیشت مردم در اولویت قرار دارد، به مردم قول داد بازار ارز به ثبات می‌رسد و بانک مرکزی با کنترل تورم، برخورد با بانک‌های ناتراز و مدیریت اصولی بازار پول و ارز، به‌دنبال بازگرداندن آرامش به اقتصاد است. این اظهارات در شرایطی مطرح می‌شود که بازار ارز ایران در ماه‌های گذشته با تشدید بی‌ثباتی مواجه بوده است. کاهش مداوم ارزش ریال، جهش نرخ دلار در بازار آزاد و افزایش انتظارات تورمی، فشار سنگینی بر معیشت خانوارها وارد کرده و در برخی شهرها به اعتراض‌ها نیز دامن زده است. نرخ دلار در بازار آزاد به سطحی رسیده که از نگاه تحلیلگران، بیانگر بی‌اعتمادی فعالان اقتصادی به پایداری سیاست‌های ارزی است. بااین‌حال، بخش قابل‌توجهی از اقتصاددانان بر این باورند که ریشه اصلی بی‌ثباتی‌ها در سیاست ارز چندنرخی نهفته است. از نگاه آنان، اگر دولت بتواند تخصیص ارز ترجیحی را حذف و نظام تک‌نرخی شناور را پیاده کند، بانک مرکزی را از مداخله‌های دستوری کنار بگذارد و بساط رانت تخصیص ارز و امضاهای طلایی را برچیند، ثبات در اقتصاد شکل می‌گیرد. ثباتی که می‌تواند تورم سالانه را به کمتر از ۲۵ درصد برساند. پرسش اساسی این است که دولت در مسیر اجرای اصلاحات بزرگ با چه موانعی روبه‌رو است؟

الگوی اصلاح

سیاست تخصیص ارز ترجیحی در اقتصاد ایران، جدید نیست و تکرارشونده است. دولت‌ها به نیت حفظ ثبات اقتصادی و کاهش قیمت کالاهایی که به‌طور مستقیم با معیشت مردم سروکار دارد، لنگر ارزی درست می‌کنند. این لنگرگاه قرار است اثر تورم بر برخی کالا و اقلام را کاهش دهد اما در عمل چنین نمی‌کند. هریک از دولت‌ها که بر سر کار می‌آیند، چند صباحی از مصائب متعدد لنگر اسمی ارز شکایت می‌کنند اما بعد از حذف تخصیص ارز ترجیحی و ترس از تورم، نرخ دستوری دیگری با سازوکار جدیدی به اقتصاد تحمیل می‌کنند. اکنون بنا بر اظهارات رئیس‌جمهور و رئیس‌کل بانک مرکزی، حذف ارز ترجیحی قطعی شده است و تا زمان نگاشتن این پرونده، قیمت اقلام خوراکی و مصرفی مردم بیش از دو برابر شده است و اعتراض‌ها به تورم و گرانی، همچنان ادامه دارد. مهدی رباطی، پژوهشگر بر این باور است، «واقعیت این است که ارز ترجیحی نه سیاست حمایتی، بلکه سازوکار توزیع رانت بوده است. بنا بر برآوردهای رسمی مرکز پژوهش‌های مجلس در بازه سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۲، دولت بیش از ۸۰ تا ۹۰ میلیارد دلار ارز با نرخ ترجیحی و بدون اینکه اثر معناداری بر امنیت غذایی یا رفاه دهک‌های پایین داشته باشد، تخصیص داده است. در همین بازه زمانی، تورم خوراکی‌ها بالای ۳۰۰ درصد رشد کرد و این یعنی سیاست، از نظر هدف‌گذاری موفق نبوده است. حذف تخصیص ارز ترجیحی اگر به‌صورت همزمان با اصلاحات جبرانی، شفافیت بودجه‌ای و انضباط پولی انجام شود، در بلندمدت به کاهش رانت، کاهش فساد و واقعی ‌شدن قیمت‌ها منجر می‌شود. اگر مثل گذشته فقط حذف انجام شود و اصلاح اقتصادی عقب بماند، نتیجه‌ای جز فشار تورمی کوتاه‌مدت و بی‌اعتمادی بیشتر ندارد. البته نحوه اجرای سیاست، سرنوشت آن را تعیین می‌کند. نکته مهم برای موفقیت اصلاحات اقتصادی همگام‌سازی اصلاحات عمیق ساختاری و سیاسی با آن است.»

مسئله اعتماد

بارها پیش آمده که دولت با وعده اصلاح فعل نادرست، مبادرت به انجام اصلاحات کرده، اما اقدامات پیشینی و پسینی اصلاح اقتصادی را انجام نداده است. نتیجه این امر آن بوده که همواره هزینه اصلاحات اقتصادی بدون هیچ دستاوردی از جیب مردم پرداخته شده است. برای مثال، دولت همزمان با افزایش قیمت بنزین اقدام به انسداد رگ‌های قاچاق سوخت و شناسایی گروه‌های قاچاق نکرد، درنتیجه تورم به جامعه تحمیل شد. برای مثال، دولت بعد از تخصیص دلار چهارهزار و 200تومانی، دوباره به سرکوب نرخ ارز مبادرت ورزید و به قیمت‌گذاری در نظام اقتصادی ادامه داد. مبدأ رانت از بین نرفت و سرمایه‌گذاران اقتصادی ادامه فعالیتشان را متوقف کردند، در نتیجه همزمان با منفی شدن نرخ تشکیل سرمایه، استهلاک آن نیز افزایش یافت و بازارهای سیاه غیررسمی، رشد فزاینده‌ای یافت. عبدالناصر همتی، سکاندار جدید بانک مرکزی وعده داده که این نهاد مهم، ثبات بازار ارز و معیشت مردم را در اولویت قرار می‌دهد. این در حالی است که جامعه سال‌ها بی‌ثباتی اقتصادی را از سر گذرانده و این امر اعتماد به سیاست‌های اقتصادی را نیز کاهش داده است. به همین دلیل یکی از معضلات سیاست‌گذاران اقتصادی، توضیح لزوم حذف تخصیص ارز ترجیحی است. «مشکل جامعه ایران نفهمیدن اقتصاد نیست. مشکل مردم، تجربه زیسته آنهاست. مردم بارها شنیده‌اند این تصمیم به نفع شماست و بعد، هزینه‌اش مستقیم روی سفره آنها نشسته است. وقتی طی ۱۰ سال، قدرت خرید حقوق‌بگیران بیش از ۶۰ درصد افت کرده، وقتی نرخ دلار از حدود سه‌هزار و 500 تومان به بالای ۵۰ هزار تومان رسید، دیگر توضیح شفاهی جواب نمی‌دهد. به همین سبب نیز راه‌حل، حرف‌درمانی سیاست‌گذاران نیست. قرارداد اجتماعی برای جلب اعتماد مردم، شفاف است. سیاست‌گذار باید در وهله نخست، هزینه و فایده اصلاحات اقتصادی را به شکل شفاف به جامعه اعلام کند. لازم است زمان‌بندی مشخص اثرات منفی کوتاه‌مدت به شکل رسمی اعلام شود. از همه مهم‌تر هم آنکه لازم است هزینه اصلاحات به شکل عادلانه میان تمام افراد و اقشار تقسیم شود. اگر مردم ببینند بانک‌های ناتراز بسته یا ادغام می‌شوند، به‌تدریج به دولت اعتماد می‌کنند. اگر افراد جامعه مطمئن باشند کسری بودجه از جیب آنها جبران نمی‌شود و دولت هم حاضر است همراه مردم باشد و هزینه این اصلاحات را از نهادهای زیرمجموعه شروع می‌کند، آن وقت اعتماد رفته مردم به‌تدریج برمی‌گردد، چراکه اعتماد، محصول رفتار پایدار سیاست‌گذاران است و نه وعده‌ها و سخنرانی‌ها.»

گلوگاه‌های اصلی

خارج کردن تومور بدخیم از بدن، درد زیاد هم دارد. هر سیاست اقتصادی، برندگان و بازندگانی دارد. برندگان سیاست اقتصادی از آن استقبال می‌کنند و بازندگانش نیز به هر نحو تلاش دارند مانع از اجرای آن شوند. اکنون بیاییم سیاست تخصیص ارز ترجیحی و حذف آن را با همین عینک بررسی کنیم. تخصیص ارزی که چند برابر ارزان‌تر از قیمت واقعی آن است، منجر می‌شود ذی‌نفعان زیادی برای دریافت آن شکل بگیرند. این ذی‌نفعان با تمام توان سعی در حفظ این رویه دارند، چراکه تخصیص ارز ترجیحی میانبرهای فساد را ایجاد می‌کند. ماجرای چای دبش را به خاطر دارید؟ اگر از ابتدا ارزی برای واردات چای تخصیص نیافته بود، گروه‌های سوداگر، فرصتی برای دزدیدن ارز نداشتند و احتمال کمتری داشت که اقتصاد شاهد فسادی با چنان ابعاد گسترده باشد. پس می‌توان گفت برندگان سیاست تخصیص ارز ترجیحی، گروه‌های رانت‌بازی هستند که پشت نیت واردات ارزان‌قیمت مایحتاج مردم پنهان می‌شوند و در عمل، آن کار دیگر می‌کنند. این گروه‌ها با تمام امکانات و توانشان دستگاه تبلیغاتی را با چنین سیاستی هم‌صدا می‌کنند که مردم احساس کنند تخصیص ارز ترجیحی سبب کاهش قیمت اقلام مصرفی آنها می‌شود. حال آنکه با اسناد رسمی، ارقام و اعداد می‌دانیم که هیچ‌یک از کالاهایی که با ارز ترجیحی وارد شده‌اند، مصون از تورم نبوده‌اند. «دولت با چند مانع اصلی در مسیر اصلاح نظام ارزی روبه‌رو است؛ کسری بودجه ساختاری، نخستین مانع جدی این اصلاح است. تا زمانی که دولت سالانه با کسری ۳۰ تا ۴۰درصدی بودجه مواجه است، هر شوک ارزی مستقیماً به پایه پولی منتقل می‌شود. بنابراین لازم است که دولت همزمان با اصلاحات اقتصادی، بودجه را هم‌تراز کند. مشکل دیگری که بر سر راه اصلاحات اقتصادی وجود دارد، بانک‌های ناتراز است. برخی بانک‌ها عملاً ورشکسته‌اند و با خلق پول زنده نگه داشته می‌شوند و بدون حل این مسئله و رسیدگی به مشکل بانک‌ها، کنترل تورم و ثبات ارز بیشتر شبیه رویاست. درنهایت، مقاومت ذی‌نفعان رانت نیز کلاف سردرگمی است؛ چندنرخی بودن ارز، شبکه‌ای از منافع ایجاد کرده که حذف آن، هزینه سیاسی دارد. اصلاح واقعی همیشه دشمن دارد.»

مستقل نبودن بانک مرکزی

مهم‌ترین وظیفه بانک مرکزی، کنترل تورم است. این نهاد که به‌عنوان نهاد مستقل از دولت و با اختیارات گوناگون شناخته می‌شود، وظیفه دارد از طریق کنترل تورم به مدیریت در اقتصاد بپردازد و بانکدار بانک‌ها و دولت باشد. این در حالی است که از سال 1339 که در ایران بانک مرکزی تاسیس شد، تورم در اقتصاد پدید آمد و از اوایل دهه ۱۳۵۰ اقتصاد ایران گرفتار تورم دورقمی شد. بانک مرکزی از نگاه دولت نه سیاست‌گذار، بلکه ابزاری برای حل مشکلات مالی دولت است. نتیجه این رویکرد، تلاطم‌های شدید در سطح عمومی قیمت‌ها و تورم دورقمی مزمن طی چهار دهه گذشته بوده که محیط کسب‌وکار را برای فعالیت‌های اقتصادی نامطمئن کرده است. کارشناسان هم بر این باورند که بدون استقلال بانک مرکزی، سیاست تک‌نرخی کردن ارز دوامی ندارد و «تا وقتی بانک مرکزی مجبور به تامین کسری بودجه است، در تعیین نرخ بهره استقلال ندارد و تحت فشار، تصمیمات سیاسی می‌گیرد، نمی‌توان حرف از استقلال بانک مرکزی به میان آورد. به همین دلیل هم در چنین موقعیتی تک‌نرخی کردن ارز فقط روی کاغذ باقی می‌ماند. تجربه کشورهای موفق نشان می‌دهد استقلال بانک مرکزی شرط لازم برای تک‌نرخی شدن ارز است. این در حالی است که سیاست‌گذاران در کشورمان، این شرط را لازم نمی‌دانند و از نگاه آنها، استقلال بانک مرکزی صرفاً وضع تشریفاتی برای اداره اقتصاد است. حال آنکه بدون استقلال این نهاد مهم، تک‌نرخی شدن ارز بی‌معناست و هر شوک سیاسی یا مالی دوباره بازار را چندنرخی می‌کند، زیرا دولت امکان و توان تصمیم‌گیری در چنین شرایطی را ندارد».

انتخاب اولویت‌ها

ساده‌ترین استدلال برای مخالفت با هرنوع سیاست سرکوب نرخ ارز، این است که تخصیص منابع، غیربهینه می‌شود. بهترین حالت بازار آن است که تمام سیگنال‌های واقعی و حقیقی، بدون هیچ ‌نوع دستکاری در آن دریافت شود. حال آنکه نرخ‌های چندگانه ارز این سیگنال‌ها را مخدوش می‌کند. این استدلال بدیهی و دم‌دستی است. با این همه، هرگاه نرخ ارز همگام با تورم در بازار آزاد افزایش می‌یابد، سیاست‌گذاران دستپاچه می‌شوند و افزایش را به دلایلی همچون کانال‌های تلگرام نسبت می‌دهند. برای مثال یکی از روسای پیشین بانک مرکزی، نرخ ارز در بازار آزاد را قیمت تلگرامی دلار خوانده بود و عامل افزایش قیمت ارز را کانال‌های تلگرامی می‌دانستند. انگار همه مقصر افزایش دلار هستند، به‌جز دولت. مردم به‌شدت نگران آثار حذف تخصیص ارز ترجیحی‌اند و اقتصاددانان پیشتر توصیه کرده بودند بهتر است ابتدا دولت اصلاحات اجتماعی انجام دهد و بعد از آن، اصلاحات دیگری که آثار کوتاه‌مدت تورمی دارد، انجام دهد. البته این توصیه مدت‌ها پیش و در زمانی که شرایط کشور متفاوت بود، ارائه شد. حالا دیگر ارز ارزانی برای تخصیص ‌دادن نمانده و مردم هم اعتمادی به سیاست‌های اقتصادی دولت ندارند. در چنین شرایطی، «باید فهمید که اصلاحات اقتصادی و اصلاحات سیاسی از هم جدا نیستند. اگر مجبور به انتخاب باشیم، اعتماد عمومی مقدم است. اصلاح اقتصادی بدون اعتماد، به مقاومت جامعه منتهی می‌شود. اعتماد بدون اصلاح اقتصادی هم به فروپاشی مالی می‌انجامد. اما نقطه شروع، اعتماد است، چون اصلاحات بدون همراهی جامعه، پایدار نمی‌ماند.» در این میان بزرگ‌ترین اشتباهی که دولت می‌تواند انجام دهد، آن است که «اگر قرار است اصلاح انجام شود، باید از دولت، بانک‌ها و شرکت‌های دولتی زیان‌ده شروع شود نه از سفره مردم. هر سال تاخیر در اصلاح، با تورم بالاتر، فقر بیشتر و بی‌اعتمادی عمیق‌تر همراه است. در نقطه‌ای، اصلاح دیگر اقتصادی نیست، بلکه اجتماعی و امنیتی می‌شود. انتخاب امروز، میان اصلاح پرهزینه و کنترل‌پذیر و فروپاشی پرهزینه و غیرقابل‌کنترل است».