فقیران خاموش
بحران پایین بودن درآمد بازنشستگی در گفتوگو با مجتبی قاسمی
مسئله بازنشستگان صرفاً به «کم بودن مستمری» خلاصه نمیشود. آنچه امروز شاهد آن هستیم، نتیجه تلاقی چند بحران همزمان تورم ساختاری و مزمن، ناترازی عمیق صندوقهای بازنشستگی، شکست سیاستگذاری در حوزه رفاه اجتماعی و محدودیتهای شدید بودجهای دولت است. در چنین شرایطی، افزایشهای مقطعی حقوق یا اجرای طرحهایی همانند متناسبسازی، بیش از آنکه راهحل باشند، به مُسکنهایی کوتاهمدت شباهت دارند. پرسش اینجاست: چرا نظام بازنشستگی ایران توان خنثیسازی اثر تورم را ندارد؟ در گفتوگوی پیشرو با مجتبی قاسمی، استادیار اقتصاد سیاسی دانشگاه شهید بهشتی، تلاش کردهایم با نگاه تحلیلی از پاسخهای متعارف، به ریشههای ساختاری بحران بازنشستگی در ایران بپردازیم؛ بحرانی که اگر مهار نشود، نهتنها به تعمیق فقر سالمندان، بلکه به انتقال هزینههای سنگین به نسلهای آینده منجر میشود. شرح این گفتوگو را در زیر میخوانید.
♦♦♦
به نظرتان مشکل اصلی نظام بازنشستگی ایران بیش از آنکه به تورم مزمن اقتصاد بازگردد، ناشی از ناتوانی نهادی و طراحی معیوب سیاستهای رفاهی نیست. اگر تورم را متغیر بیرونی فرض کنیم، آیا صندوقهای بازنشستگی ایران بهگونهای طراحی شدهاند که بتوانند شوکهای تورمی را جذب و خنثی کنند؟
وضع معیشتی بازنشستگان در ایران در سالهای گذشته به یکی از عمیقترین و مزمنترین بحرانهای اجتماعی-اقتصادی در کشورمان تبدیل شده است؛ بحرانی که نهتنها ریشه در تورمهای بالا و مستمر دارد، بلکه محصول زنجیره طولانی از تصمیمات نادرست سیاستگذاری، ضعف ساختاری صندوقهای بازنشستگی و ناکارآمدی حکمرانی اقتصادی در چهار دهه گذشته است. پرسش اصلی این نیست که چرا قدرت خرید بازنشستگان کاهش یافته، زیرا پاسخ آن در تورم مزمن اقتصاد ایران نهفته است. پرسش بنیادینتر آن است که چرا نظام بازنشستگی کشور قادر به خنثیسازی اثر تورم نیست و چرا دولت، بهرغم وعدههای مکرر، عملاً توان افزایش معنادار و پایدار مستمریها را ندارد؟ نظام بازنشستگی ایران مبتنی بر الگوی Defined Benefit ا(DB) است؛ الگویی که در آن سطح مستمری بر اساس فرمول از پیش تعیینشده (نه بر اساس میزان واقعی اندوخته فرد) محاسبه میشود. در ایران، این فرمول عمدتاً بر متوسط حقوق دو سال پایانی اشتغال استوار است؛ یعنی دورهای که معمولاً فرد در بالاترین سطح حقوق اسمی قرار دارد. این ویژگی، در شرایط تورمی، در نگاه نخست میتواند به نفع بازنشسته تمام شود.
از سوی دیگر، مستمری بازنشستگی در ایران از پرداخت مالیات معاف است و حق بیمهای نیز از آن کسر نمیشود. در نتیجه، فردی که پیش از بازنشستگی حدود ۱۰ درصد مالیات و نزدیک به هفت درصد حق بیمه پرداخت میکرد، پس از بازنشستگی ناگهان با افزایش حدود ۱۵ تا ۱۷درصدی قدرت خرید اسمی مواجه میشود. به همین دلیل، در سالهای ابتدایی بازنشستگی (بهویژه در صورت ثبات نسبی قیمتها) برخی بازنشستگان احساس بهبود وضع معیشتی دارند. اما این وضع بهسرعت معکوس میشود. زیرا مستمری، برخلاف حقوق شاغلان، فاقد سازوکار موثر و خودکار برای بهروزرسانی متناسب با تورم واقعی است. در اقتصادی که نرخ تورم سالانه بهطور مزمن در سطوح ۳۰ تا ۵۰درصدی نوسان میکند، حتی یک یا دو سال تاخیر در تعدیل مستمری، به معنای سقوط شدید قدرت خرید است.
وقتی قانون بهصراحت بر حفظ قدرت خرید بازنشستگان تاکید دارد، چرا این الزام در عمل اجرا نمیشود؟ آیا شکاف مزمن میان تورم و افزایش مستمری نتیجه محدودیتهای مالی دولت است یا نشانهای از اولویت نداشتن رفاه سالمندان در نظام تصمیمگیری اقتصادی؟
در قوانین موجود، بهصورت نظری پیشبینی شده که مستمریها باید حداقل به اندازه نرخ تورم افزایش یابد که قدرت خرید بازنشستگان حفظ شود. این حکم قانونی در عمل تقریباً هیچگاه بهطور کامل اجرا نشده است. تجربه سالهای گذشته نشان میدهد در شرایط تورم ۴۰درصدی، افزایش مستمریها معمولاً به ۲۰ تا ۲۵ درصد محدود شده است. شکاف مزمن میان تورم و افزایش مستمری، همان عاملی است که باعث فرسایش تدریجی و مستمر قدرت خرید بازنشستگان میشود. نکته مهم آن است که این کاهش، تدریجی و انباشتی است. یعنی بازنشسته ممکن است در سال اول افت شدیدی احساس نکند، اما پس از پنج یا 10 سال، فاصله میان سطح معیشت او و هزینههای واقعی زندگی بهقدری افزایش مییابد که عملاً او را به دهکهای پایین درآمدی سوق میدهد. در این معنا، فقر سالمندان در ایران نه پدیدهای ناگهانی، بلکه نتیجه فرآیند فرسایشی بلندمدت است. در واکنش به این وضع، هر چند سال یکبار سیاستی زیر عنوان «متناسبسازی حقوق بازنشستگان» مطرح میشود. این طرحها معمولاً با هدف کاهش فاصله میان مستمری بازنشستگان و حقوق شاغلان یا جبران بخشی از عقبماندگی ناشی از تورم اجرا میشوند. مشکل اساسی آن است که متناسبسازی، بهجای آنکه بخشی از اصلاح ساختاری پایدار باشد، اغلب بهصورت اقدامی مقطعی و سیاسی طراحی میشود.
پرسش اساسی اینجاست؛ منابع مالی متناسبسازی از کجا باید تامین شود؟ حتی اگر هدف صرفاً جبران تورم گذشته باشد، باز هم نیاز به منابع پایدار و قابلاتکا وجود دارد. پیشنهادهایی همانند اختصاص یک درصد از مالیات بر ارزش افزوده به صندوقهای بازنشستگی، هرچند در ظاهر منطقی به نظر میرسند، اما در عمل با موانع جدی اجرایی، تعارض منافع نهادی و فرآیندهای فرسایشی تصمیمگیری در مجلس و دولت مواجه میشوند.
مهمترین مسائل در زمینه مشکلات مالی صندوقهای بازنشستگی به دلیل ضعف در نظام اقتصادی، تحمیل هزینههای ناشی از تورم، نرخ بالای بیکاری و در پی آن کاهش میزان ورودی صندوقها یعنی بیمهشدگان جدید و افزایش خروجیها یعنی بازنشستگان و کاهش ضریب پشتیبانی است. البته قوانین و مقررات مربوط به سن و سابقه بازنشستگی، محاسبه مزایا و بازنشستگیهای پیش از موعد بیتاثیر نیست، زیرا همه مسئله ناترازی در تعادل منابع و مصارف نهادهای بیمهای را در کشورمان به وجود آورده است. تا چه حد میتوان بحران صندوقهای بازنشستگی را به شرایط نامناسب اقتصاد کلان نسبت داد و تا چه اندازه باید آن را محصول حکمرانی ضعیف، سیاسی شدن مدیریت صندوقها و فقدان پاسخگویی دانست. آیا بدون اصلاح حکمرانی شرکتی، تزریق منابع جدید صرفاً به اتلاف بیشتر منجر نمیشود؟
یکی از ستونهای اصلی پایداری نظامهای بازنشستگی در جهان، بازدهی مناسب سرمایهگذاریهاست. در ایران، عملکرد سرمایهگذاری صندوقهای بازنشستگی بهشدت ضعیف بوده است. ناکارآمدیها، بیش از آنکه صرفاً ناشی از شرایط نامناسب اقتصاد کلان باشد، ریشه در مدیریت دولتی و سیاسیشده این صندوقها دارد.
در صندوقهایی مانند صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی، فاصله معناداری با استانداردهای جهانی حکمرانی شرکتی مشاهده میشود. ذینفعان اصلی (یعنی بیمهپردازان و مستمریبگیران) هیچ نقش مستقیمی در انتخاب مدیران یا نظارت بر عملکرد صندوقها ندارند. تغییر دولت یا وزیر، بهسادگی میتواند به تغییر ترکیب هیاتمدیرهها منجر شود؛ بدون آنکه تخصص، تجربه یا صلاحیت حرفهای افراد معیار اصلی انتخاب باشد. نبود شفافیت در گزارشدهی مالی، فقدان پاسخگویی و استفاده ابزاری از منابع صندوقها برای اهداف کوتاهمدت سیاسی، باعث شده بخش قابلتوجهی از داراییها یا در پروژههای کمبازده قفل یا اساساً دچار اتلاف شود. در چنین شرایطی، انتظار بازدهی پایدار و واقعی از سرمایهگذاریها عملاً غیرواقعبینانه است.
حتی اگر فرض کنیم مدیریت صندوقها کاملاً حرفهای و مستقل باشد، باز هم محدودیت اساسی وجود دارد. صندوقهای بازنشستگی ناگزیرند منابعشان را در اقتصاد ایران سرمایهگذاری کنند. اقتصادی که طی چهار دهه گذشته، بهدلیل تحریمها، بیثباتی سیاستی، تورم بالا و رشد پایین، نتوانسته نرخ بازده واقعی بالایی ایجاد کند.
در چنین محیطی، گزینههای سرمایهگذاری یا پرریسکاند یا کمبازده. نتیجه آن است که ارزش واقعی داراییهای صندوقها نهتنها افزایش نمییابد، بلکه در بسیاری موارد کاهش نیز پیدا میکند. این مسئله بهطور مستقیم ظرفیت صندوقها را برای تامین مستمریهای متناسب با تورم، محدود میکند.
به باور صاحبنظران، مهمترین بحرانی که نظام بیمه اجتماعی کشورمان از آن رنج میبرد، ناپایداری منابع مالی صندوقهای بازنشستگی است که به یکی از ابرچالشها تبدیل شده است. آیا بحران امروز صندوقهای بازنشستگی بیش از آنکه ناشی از کاهش نسبت پشتیبانی باشد، نتیجه اتکای افراطی به حق بیمه شاغلان در اقتصادی با دستمزد واقعی پایین، بیکاری بالا و رشد ضعیف نیست؟ به بیان دیگر، آیا تمرکز صرف بر نسبت پشتیبانی، بدون توجه به کیفیت اشتغال، سطح دستمزدها و بازدهی سرمایهگذاریها، ریشه واقعی ناترازی صندوقها را منحرف نمیکند؟
نکته اینجاست که در نتیجه ضعف سرمایهگذاری، منبع اصلی تامین هزینههای صندوقها (بهویژه هزینههای مستمری) به حق بیمه شاغلان وابسته شده است. برای مثال، در سازمان تامین اجتماعی، حدود ۹۵ درصد هزینهها از محل حق بیمه شاغلان تامین میشود و سهم بنگاههای اقتصادی وابسته، همانند سرمایهگذاری تامین اجتماعی (شستا)، معمولاً کمتر از هفت تا هشت درصد است.
وابستگی شدید، مفهوم «نسبت پشتیبانی» (نسبت تعداد بیمهپردازان به مستمریبگیران) را برجسته میکند. این شاخص بهتنهایی میتواند گمراهکننده باشد؛ زیرا حتی با نسبت پشتیبانی ظاهراً مناسب، در صورت پایین بودن دستمزد واقعی و نرخ بالای بیکاری، منابع کافی برای تامین مستمریها فراهم نمیشود.
یکی دیگر از عوامل اساسی ناترازی مالی صندوقها، بازنشستگی زودهنگام است. قوانین ناکارآمد موجب شده بخش قابلتوجهی از افراد، زودتر از استانداردهای جهانی از بازار کار خارج شوند. مواردی وجود دارد که فرد تنها ۳۰ سال حق بیمه پرداخت کرده، اما از ۶۰سالگی (و گاه حتی زودتر) برای دههها مستمری دریافت میکند. پس از فوت نیز این مستمری به همسر منتقل میشود؛ فرآیندی که در نظامهای بازنشستگی دنیا با محدودیتهای سختگیرانهتری همراه است. نتیجه آن است که تعداد مستمریبگیران بهطور مصنوعی بالا باقی میماند و خروج موثری از چرخه مستمریبگیری صورت نمیگیرد. این «رسوب» مستمریبگیران، فشار هزینهای عظیمی بر صندوقها تحمیل میکند.
ترکیب هزینههای بالا و منابع محدود، صندوقهای بازنشستگی را بهطور مزمن دچار ناترازی کرده است. در حال حاضر، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق نیروهای مسلح تقریباً وابستگی کامل به بودجه عمومی دارند. یعنی پرداخت مستمریها بدون تزریق منابع از خزانه دولت عملاً ممکن نیست.
این وابستگی، در شرایط کسری مزمن بودجه دولت، به معنای رقابت مستقیم مستمری بازنشستگان با سایر هزینههای ضروری (از آموزش و بهداشت گرفته تا سرمایهگذاری عمرانی) است. در چنین فضایی، هرگونه افزایش معنادار مستمری، مستلزم چانهزنیهای دشوار سیاسی است و معمولاً قربانی اولویتهای کوتاهمدت میشود. از منظر عدالت میاننسلی، وضع نظام بازنشستگی ایران بهشدت نگرانکننده است. نسل فعلی بازنشستگان، دستکم بخشی از منافع را دریافت کردهاند، اما هزینههای اصلی این نظام به نسلهای آینده منتقل شده است. شاغلان امروز، بدون آنکه اطمینانی از دریافت مستمری کافی در آینده داشته باشند، بار تامین مستمریهای فعلی را به دوش میکشند. در این معنا، نظامهای بازنشستگی موجود شباهت زیادی به طرحهای پانزی (Ponzi Scheme) پیدا کردهاند؛ طرحهایی که در آن رفاه گروهی از افراد از طریق تحمیل هزینه بر گروهی دیگر تامین میشود. در هر سه بُعد پایداری مالی، کفایت مستمری و عدالت توزیعی، عملکرد این نظامها بهشدت ضعیف و بحرانی است.
طبق همین معیار دولت، نزدیک به ۶۰ درصد از بازنشستگان تامین اجتماعی که در حال حاضر حداقل حقوق ۱۲ میلیونتومانی دریافت میکنند، همگی زیر خط فقر هستند. نمیتوان با تغییر ابزار سنجش یا پایین آوردن عدد خط فقر، واقعیت فقر را از جامعه پاک کرد؛ بلکه راهحل در بهبود تولید، افزایش بهرهوری و رشد درآمدهاست، نه بازی با اعداد و آمار. آیا میتوان گفت فقر فزاینده بازنشستگان، علاوه بر پیامدهای اقتصادی، به تضعیف سرمایه اجتماعی و کاهش ظرفیت تعدیل تنشهای اجتماعی منجر شده است؟ در این صورت، بیتوجهی به معیشت سالمندان صرفاً خطای رفاهی است یا ریسک سیاسی و اجتماعی برای آینده کشورمان؟
نباید فراموش کرد که بازنشستگان امروز، همان نسلی هستند که بخش مهمی از تاریخ معاصر در کشورمان (از انقلاب تا جنگ) را تجربه کرده و هزینههای سنگینی پرداختهاند. این افراد میتوانستند در شرایط عادی، نقش مهمی در کاهش تنشهای اجتماعی و انتقال تجربه ایفا کنند. فشار معیشتی، آنان را بهطور کامل درگیر تامین نیازهای اولیه کرده است. وقتی دغدغه اصلی، پرداخت اجاره، هزینه درمان و تامین مایحتاج روزانه باشد، دیگر نه فرصتی برای مشارکت اجتماعی باقی میماند و نه توانی برای مطالبهگری سیاسی. از این منظر، فقر بازنشستگان صرفاً مسئله اقتصادی نیست، بلکه به تضعیف سرمایه اجتماعی و تشدید انفعال سیاسی نیز منجر میشود. مسئله بازنشستگی در ایران، نه بحرانی مقطعی، بلکه نتیجه همزمان اقتصاد کلان ناکارآمد، سیاستگذاری نادرست و شکست نهادی است. تا زمانیکه تورم مهار نشود، حکمرانی صندوقها اصلاح نشود و قوانین بازنشستگی بهصورت بنیادین بازطراحی نشود، افزایش مقطعی مستمریها (با عناوینی همانند متناسبسازی) نمیتواند راهحل پایداری ارائه دهد. واقعیت تلخ آن است که در شرایط کنونی، پولی برای جبران کامل کاهش قدرت خرید بازنشستگان وجود ندارد و ادامه این مسیر، تنها به تعمیق فقر سالمندان و انتقال بحران به نسلهای آینده منجر میشود.
