میراث آمریکایی
مورگان شوستر و آرتور میلسپو چه کمکی به اقتصاد ایران کردند؟
بحران مالی دولت پس از مشروطه فقط مسئله دخلوخرج نبود؛ علامت فرسودگی دولتی بود که هم زیر فشار قدرتهای خارجی خم شده بود و هم در کشاکش نیروهای داخلی از نفس میافتاد. نفوذ روسیه و انگلستان و وسواس ایجاد «موازنه»، سیاستگذاران را به این نتیجه رساند که برای نجات مالیه کشور باید به سراغ نیرویی بیرون از این دو قدرت رفت. نتیجه، ورود مستشاران آمریکایی به قلب نظام مالی ایران بود؛ حضوری که قرار بود هم نسخه اصلاح باشد و هم سپر استقلال.
ویلیام مورگان شوستر نخستین آزمون این راهحل بود. او زمانی وارد ایران شد که خزانه خالی، مالیاتستانی آشفته و مرز میان منافع عمومی و خصوصی عملاً محو شده بود. مجلس اختیاراتی کمسابقه به او داد تا مالیه را سامان دهد، اما تلاش برای شفافیت و استقلال مالی، شوستر را همزمان مقابل شبکههای قدرت داخلی و حساسیتهای روس و انگلیس قرار داد. فشار خارجی و کارشکنی داخلی، ماموریت او را ناتمام گذاشت و اقتصاد ایران، با حذف شوستر و سپس شوک جنگ جهانی اول، دوباره به مدار بحران بازگشت.
با اینهمه تجربه شوستر بهکلی کنار گذاشته نشد. سالها بعد آرتور میلسپو با اختیاراتی گستردهتر به ایران آمد و برای مدتی اصلاحات ملموستری را پیش برد. اما تمرکز قدرت در دوران رضاشاه، حد تحمل دولت را برای یک مستشار مستقل محدود میکرد. اصلاحات مالی تا جایی پذیرفته شد که با منطق تمرکز قدرت تعارض نداشته باشد؛ همین مرز نانوشته ماموریت نخست میلسپو را هم نیمهتمام گذاشت.
بازگشت دوباره میلسپو در سالهای جنگ جهانی دوم نیز سرنوشت بهتری نداشت. بیثباتی سیاسی، مخالفت نیروهای داخلی و خارجی و شیوه اقتدارگرایانه خود او، این تجربه را هم به بنبست کشاند.
سرگذشت شوستر و میلسپو نشان میدهد که اصلاح مالی، بدون پشتوانه سیاسی و موازنه پایدار قدرت، دوام نمیآورد. مستشاران آمریکایی به اقتصاد ایران ایده، ابزار و نظم اداری آوردند؛ اما نتوانستند نهادی بسازند که مستقل از سیاست بایستد. همینجاست که پرسش اصلی شکل میگیرد: چرا اصلاحات اقتصادی در ایران، حتی وقتی «نسخه» دارد، به ثبات نهادی ختم نمیشود؟
تجربه اصلاحات مالی شوستر
حضور مستشاران خارجی در ایران سابقهای قدیمیتر از مشروطه دارد و به دورهای بازمیگردد که مواجهه نخستین با جهان مدرن، ضعف ساختاری دولت قاجار را عیان کرد. در آن سالها، جذب مستشار بیش از آنکه انتخابی آگاهانه باشد، واکنشی اضطراری به ناتوانی دولت در اداره امور نظامی، مالی و اداری بود؛ تلاشی برای تزریق دانش و تجربه به دستگاهی فرسوده و کمتوان.
پس از مشروطه، این نیاز نهتنها برطرف نشد، بلکه شدت گرفت. کسری مزمن بودجه، بینظمی مالی، ناامنی و فقدان تشکیلات اداری کارآمد، دولت را به این جمعبندی رساند که بدون اتکا به نیروهای خارجی، اصلاح مالیه ممکن نیست. اما تجربه مستشاران اروپایی، بهویژه در سایه رقابت روسیه و انگلستان، ناامیدکننده بود. اصلاحات مالی به میدان کشمکش سیاسی بدل شد و مستشاران، خواسته یا ناخواسته، در مدار منافع دولتهای متبوع خود حرکت کردند؛ وضعیتی که اعتماد دولت ایران را به این مسیر تضعیف کرد.
در چنین فضایی، ایده «نیروی سوم» شکل گرفت؛ قدرتی که نه روس باشد و نه انگلیس. ایالاتمتحده، بهعنوان بازیگری نوظهور در آغاز قرن بیستم، از این منظر گزینهای جذاب به نظر میرسید: کشوری بدون سابقه نفوذ استعماری در ایران، با فاصله جغرافیایی، نقش نسبتاً بیطرفانه در سیاست جهانی و توان مالی بالا. همین ویژگیها آمریکا را به نامزدی مناسب برای ایجاد موازنه و پیشبرد اصلاحات مالی بدل کرد.
گرچه تماسهای اولیه ایران و آمریکا به دوره فتحعلیشاه بازمیگشت، اما توجه جدی به آمریکا برای دریافت کمک فنی، محصول دوران پس از مشروطه بود. دولت ایران امیدوار بود استقلال آمریکا از بریتانیا و تفاوت رویکرد آن با قدرتهای اروپایی، امکان اصلاحات بدون خطر سلطه را فراهم کند. بر این اساس، در سال ۱۲۸۸ خورشیدی و همزمان با برنامه ساماندهی مالیه و تاسیس خزانهداری کل، از وزارت خارجه آمریکا درخواست معرفی مستشاران مالی «بیطرف» شد.
آمریکا در ابتدا با احتیاط به این درخواست نگریست، اما درنهایت با نگاهی حسابشده و کمهزینه، با اعزام مستشاران موافقت کرد.
در چنین بستری، نخستین گروه مستشاران مالی آمریکایی به سرپرستی مورگان شوستر وارد ایران شد. نماینده ایران در واشنگتن در مکاتبات رسمی، اصلاح مالیه را زیربنای تمامی اصلاحات دیگر معرفی کرده بود و به همین دلیل شوستر نهتنها بهعنوان مشاور مالی، بلکه در مقام رئیس خزانهداری کل منصوب شد. قرارداد استخدام او در سال ۱۹۱۱ میلادی منعقد شد و شوستر به همراه گروهی شانزدهنفره از متخصصان مالی، حسابداران و مفتشان وارد ایران شد. اگرچه این مستشاران با معرفی دولت آمریکا به ایران آمدند، اما ایالاتمتحده بهصراحت اعلام کرده بود که آنان نمایندگان بخش خصوصیاند و دولت آمریکا مسئولیتی در قبال عملکردشان ندارد؛ موضعی که از همان ابتدا مرز دخالت رسمی واشنگتن را مشخص میکرد.
در بدو ورود شوستر، وضعیت خزانه ایران بهشدت بحرانی بود. موجودی خزانه حدود ۶۰۰ هزار تومان برآورد میشد، درحالیکه دولت تعهدات سنگینی بابت وامهای خارجی و بدهی به بانکهای روس و انگلیس داشت؛ ناترازی آشکاری که نشاندهنده عمق بحران مالی کشور بود. شوستر بر اساس قانونی که مجلس شورای ملی تصویب کرده بود، اختیارات گستردهای در نظارت بر معاملات مالی، اخذ عایدات، تفتیش حسابها، نگهداری خزانه، کنترل حوالجات اعتباری و تدوین نظامنامههای مالیاتی به دست آورد. او همچنین تلاش کرد ساختار سنتی و پراکنده مالیاتگیری را اصلاح کند و با کاهش تعداد حوزههای مالیاتی، فرآیند جمعآوری مالیات را کارآمدتر کند.
بااینحال، مسیر اصلاحات شوستر از همان ابتدا ناهموار بود. نظام مالی قدیمی قاجار، مقاومت مالکان بزرگ، بیاعتنایی رجال بانفوذ به قوانین مالیاتی و نبود فرهنگ قانونمداری، اجرای اصلاحات را با دشواری جدی مواجه میکرد. شوستر برای مقابله با این وضعیت، خواستار افزایش اختیارات خود شد و مجلس نیز با این درخواست موافقت کرد. او با رویکردی صریح و بیملاحظه، همه را در برابر قانون مالیاتی یکسان میدانست و در برابر اشراف و رجال صاحب نفوذ نیز کوتاه نمیآمد؛ رویکردی که اگرچه از منظر اصلاحطلبانه قابل دفاع بود، اما با عرف سیاسی و اجتماعی ایران همخوانی نداشت.
یکی از نقاط عطف اصلاحات شوستر، تاسیس ژاندارمری خزانه بود؛ نهادی که با هدف تضمین اجرای قوانین مالی و کاهش نفوذ نیروی قزاق، عملاً منافع روسیه را به چالش میکشید. مخالفت شوستر با زیادهخواهیهای روسیه و تلاش او برای محدود کردن نفوذ این قدرت، دشمنی آشکار روسها را برانگیخت. بهکارگیری نیروهای انگلیسی در حوزه نفوذ روسیه و انتقاد علنی شوستر از سیاستهای روسیه، این تنش را تشدید کرد. در کنار فشار خارجی، اشراف و رجال قاجاری که منافعشان با اصلاحات مالی به خطر افتاده بود، با توسل به سفارتخانههای روس و انگلیس و دامن زدن به شایعات، فضای اجتماعی را علیه شوستر تحریک کردند.
شوستر در واکنش به این فشارها، از موضع بیطرفی خود عقبنشینی نکرد و حتی با انتشار مصاحبهای در تایمز لندن، به افشای مداخلات روسیه و انگلستان در امور داخلی ایران پرداخت. این اقدام، اگرچه جسورانه بود، اما مخالفت روسیه را وارد مرحلهای تازه کرد. ماجرای مصادره اموال شعاعالسلطنه و درگیری میان ژاندارم خزانه و نیروهای قزاق، بهانه لازم را در اختیار روسها گذاشت تا با ارسال اولتیماتوم، اخراج شوستر را مطالبه کنند. تهدید نظامی و حرکت نیروهای روس به سمت تهران، دولت ایران را در موقعیتی قرار داد که امکان مقاومت موثر وجود نداشت.
درنهایت، دولت ایران در ۲۹ ذیالحجه ۱۳۲۹ ق ناچار به پذیرش اولتیماتوم روسیه شد و شوستر از سمت خزانهداری کل عزل و از کشور خارج گردید. اخراج شوستر عملاً به معنای شکست اصلاحات مالیه و بازگشت نظام مالی ایران به وضعیت پیشین بود؛ وضعیتی که بار دیگر راه را برای نفوذ قدرتهای خارجی و تداوم وابستگی اقتصادی هموار کرد.
چالشهای میلسپو در ایران
در واپسین سالهای عصر قاجار، وضعیت مالیه ایران تفاوت معناداری با گذشته نداشت: خزانهای خالی، بدهیهای انباشته، فساد گسترده و ساختاری ناتوان که همچنان کشور را در تنگنای مالی نگه میداشت. همزمان با جنگ جهانی اول، دولت بریتانیا با تحمیل قرارداد ۱۹۱۹ کوشید کنترل مالیه و قشون ایران را در اختیار گیرد؛ قراردادی که به موجب آن، در ازای پرداخت ماهانه ۲۰۰ هزار تومان، اداره امور مالی و نظامی کشور عملاً به انگلیس واگذار میشد. اجرای این قرارداد با اعزام هیاتهای مالی و نظامی انگلیسی پیگیری شد و عملاً به افزایش نفوذ بریتانیا در ایران انجامید.
بااینحال، قرارداد ۱۹۱۹ با موجی از مخالفتهای داخلی و خارجی روبهرو شد. نمایندگان حزب دموکرات در مجلس شورای ملی، از جمله مخالفان جدی آن بودند و با نطقهایی صریح، این قرارداد را خلاف منافع ملی دانستند. افزون بر آن، چهرههایی چون میرزا صادقخان مستشارالدوله نیز به مخالفت برخاستند و حتی کابینه ایران رسماً این قرارداد را محکوم کرد. ایالاتمتحده نیز در محافل بینالمللی موضعی انتقادی نسبت به قرارداد اتخاذ کرد. در مجموع، فضای متشنج سیاسی و اجتماعی مانع از تحقق اهداف قرارداد شد.
در چنین شرایطی، قوامالسلطنه از ناکامی قرارداد ۱۹۱۹ بهره گرفت تا مسیر ورود مستشاران آمریکایی به مالیه ایران را هموار کند. هرچند در این مقطع، بلژیکیها همچنان نقش مسلطی در ساختار مالیه داشتند و افرادی چون «ونسنس» خزانهدار کل کشور بودند، اما نارضایتی از عملکرد آنان سبب شد بار دیگر نگاه دولت ایران به سوی آمریکا معطوف شود. قدرتیابی آمریکا در فاصله خروج شوستر تا پایان جنگ جهانی اول و تبدیل آن به یکی از قطبهای اصلی اقتصاد و سیاست جهانی، این تمایل را تشدید کرد.
در کابینه نخست قوامالسلطنه در سال ۱۳۰۰ خورشیدی، تلاش شد بار دیگر مورگان شوستر برای تصدی امور مالیه ایران دعوت شود؛ اما شوستر این پیشنهاد را نپذیرفت و دولت آمریکا نیز به دلیل اختلافات پیشین او با انگلیسیها تمایلی به اعزام مجددش نداشت. با توجه به وخامت اوضاع اقتصادی، نیاز به یک مستشار حرفهای همچنان باقی بود. در نتیجه، مذاکرات برای استخدام دکتر آرتور میلسپو از بهمن ۱۳۰۰ آغاز شد.
میلسپو که اقتصاددان و مشاور اقتصادی دولت آمریکا بود، در سال ۱۳۰۱ ش بهعنوان رئیس کل مالیه ایران منصوب شد. به موجب قرارداد استخدامی، او اختیار نظارت بر گزارشهای مالی ایالات و ولایات و صدور دستورالعملهای لازم را بهدست آورد. همزمان با ورود او، وضعیت مالی کشور بهشدت بحرانی بود؛ کسری بودجه گسترده، توقف تجارت خارجی در جریان جنگ جهانی اول و کاهش صادرات مرئی به کمتر از ۲۰ درصد کل بازرگانی، خزانه را در وضعیت ناترازی مزمن قرار داده بود.
میلسپو در چهارچوب قرارداد ۴ مرداد ۱۳۰۱، اختیارات گستردهای در زمینه تهیه بودجه، کنترل درآمدها و هزینهها و نظارت بر تعهدات مالی کشور بهدست آورد. بنا بر گزارشهای رسمی، در فاصله کوتاهی پس از آغاز ماموریت او، سهم صادرات مرئی ایران از کل بازرگانی از کمتر از ۲۰ درصد به ۳۶ درصد در سال ۱۳۰۲ و به ۳۹ درصد در سال بعد افزایش یافت و تراز مالی کشور بهبود نسبی پیدا کرد.
بااینحال، دوره نخست ماموریت میلسپو با موانع جدی روبهرو شد. کارشکنی برخی مقامات مالیه، کاهش تعداد مستشاران آمریکایی، مخالفت پیشین رضاخان با حضور مستشاران خارجی و نیز تحولات سیاسی ناشی از جنبش جمهوریخواهی و تغییر سلطنت، اصلاحات مالی را ناتمام گذاشت. انتخاب نصرتالدوله به وزارت مالیه و اختلافات شدید میان او و میلسپو در سالهای ۱۳۰6-۱۳۰5، نهایتاً به عدم تمدید قرارداد و پایان ماموریت نخست میلسپو انجامید.
دوره دوم حضور میلسپو در ایران (۱۳۲3-۱۳۲1) در بستر بحرانهای عمیقتری رقم خورد. اشغال ایران در جنگ جهانی دوم، تورم شدید، افزایش ۳۰۰درصدی قیمتها، قحطی نان و فروپاشی نظم اقتصادی، شرایطی فراهم کرد که بار دیگر استخدام مستشاران آمریکایی را برای دولت قوامالسلطنه جذاب کرد. میلسپو خود این وضعیت را در کتاب «آمریکاییها در ایران» بهعنوان ترکیبی از ناامنی، هرجومرج مالی و ناتوانی حکومت مشروطه توصیف کرده است.
در این دوره، مهمترین چالش میلسپو بحران نان بود. او با تنظیم آییننامههای مالی، افزایش قیمت خرید گندم و جو و اعطای وام برای تامین غله، کوشید با قحطی و قاچاق مقابله کند. بااینحال، محدودیتهای حملونقل تحت کنترل نیروهای اشغالگر، کسری مزمن بودجه و مخالفتهای گسترده سیاسی و صنفی، مانع موفقیت اصلاحات او شد.
اختیارات گسترده میلسپو در دوره دوم، واکنشهای منفی فراوانی برانگیخت؛ از اعتراض نمایندگان مجلس و تجار گرفته تا انتقاد مطبوعات. سرانجام، مجلس شورای ملی اختیارات اقتصادی او را لغو کرد و روند قطع همکاری با هیات آمریکایی آغاز شد. این پایان، حتی با استقبال برخی گروهها و انتشار نامههای تبریک همراه بود.
در جمعبندی، هر دو دوره حضور میلسپو در ایران با وجود برخی دستاوردهای مقطعی، به نتیجهای پایدار نینجامید. نوسانات شدید سیاسی، اعطای اختیارات گسترده بدون اجماع سیاسی، ناسازگاری اصلاحات او با ساخت قدرت، فشار قدرتهای خارجی و شرایط بحرانی اقتصاد جهانی، همگی عواملی بودند که مانع تحقق اصلاحات مالی عمیق و ماندگار شدند.
مقایسه چالشهای شوستر و میلسپو در ایران
اگرچه ویلیام مورگان شوستر و آرتور میلسپو در دورهها و بسترهای سیاسی متفاوت مامور اصلاح مالیه ایران شدند، تجربه عملی هر دو نشان میدهد که محدودیتهای ساختاری و فشارهای داخلی و خارجی در هر دوره نقش تعیینکننده داشت. ایران عصر مشروطه با ایران دوران رضاشاه تفاوتهای جدی داشت: گسترش مطبوعات و مجلس فعال در مشروطه به ظاهر امکان اصلاحات نوین را فراهم میکرد، اما تمرکز قدرت و خفقان دوران رضاشاه، استقلال نهادهای قانونگذاری و امکان اصلاحات مالی عمیق را محدود میکرد.
وجه مشترک ماموریت هر دو مستشار، مواجهه با خزانه خالی و نظام مالی فرسوده بود. شوستر تلاش کرد با قانونمند کردن مالیه و کنترل مخارج، کسری بودجه را کاهش دهد؛ تجربهای که در ماموریت میلسپو هم تکرار شد، چه در دهههای پس از جنگ جهانی اول و چه در جریان جنگ جهانی دوم، زمانی که رکود اقتصادی و کسری بودجه دوباره فشار اصلاحات مالی را افزایش داد.
بااینحال، مشکلات پیشروی آنها فراتر از مسائل فنی بود. شوستر درگیر فشارهای روسیه و انگلیس و مقاومت شبکههای داخلی شد؛ اقداماتی مانند تشکیل ژاندارم خزانه بهانه مخالفتها را فراهم کرد. در مورد میلسپو، علاوه بر فشار خارجی، ناسازگاری رویکرد او با منطق قدرت مرکزی و عملکرد برخی زیردستانش مانع پیشرفت اصلاحات شد.
عامل دیگر ناکامی، همزمانی ماموریتها با دورههای بحرانی بود؛ چه مشروطه و چه جنگهای جهانی اول و دوم. دولت مرکزی ضعیف، نفوذ خارجی گسترده و تنشهای اجتماعی-سیاسی، تحقق اصلاحات مالی پایدار را به چالشی تقریباً غیرقابلعبور تبدیل میکرد.
