توافق یا تله؟

هر بار که ایران در برابر یک قدرت بزرگ بر سر میز مذاکره نشسته، پرسشی تکرار شده است: آیا این توافق، دریچه‌ای برای گشایش است یا مدخلی برای محدودیت‌های تازه؟ برای فهم این دوگانه، شاید بازگشت به قرارداد مودت ۱۹۲۱ ایران و شوروی راهگشا باشد؛ قراردادی که در متن خود حامل امید بود و در حاشیه‌اش امکان تهدید را نیز پنهان داشت. ایرانِ آن روزگار، هنوز زیر سایه سنگین عهدنامه گلستان و عهدنامه ترکمانچای نفس می‌کشید. تجربه تقسیم کشور در قرارداد ۱۹۰۷ و بیم قیمومیت رسمی در قرارداد ۱۹۱۹، ذهن نخبگان را نسبت به هر توافق خارجی حساس و بدبین کرده بود. در چنین فضایی، انقلاب بلشویکی در شمال با شعارهای ضد امپریالیستی، برای بسیاری نشانه یک گسست تاریخی تلقی شد؛ گویی همسایه‌ای که زمانی تحمیل‌گر بود، اکنون با زبان عدالت سخن می‌گفت.

قرارداد ۱۹۲۱ در همین بستر امضا شد. لغو امتیازهای تزاری، بخشودگی بدهی‌ها، بازگشت برخی حقوق اقتصادی و حقوقی، همه نشانه‌هایی از یک «فرصت» بودند؛ فرصتی برای بازسازی حاکمیت و ایجاد موازنه در برابر بریتانیا. در سطح نمادین، این پیمان به ایرانیان می‌گفت که می‌توان از زیر سایه یک قرن تحقیر بیرون آمد. اما همان قرارداد، ماده‌ای در دل خود داشت که امکان مداخله را باقی می‌گذاشت و در شهریور 1320 و در بستر جنگ جهانی دوم به یک خطر بالفعل تبدیل شد. پس پاسخ ساده‌ای وجود ندارد. قرارداد ۱۹۲۱ هم فرصت بود و هم تهدید.

امروز که دوباره سخن از توافقی تازه با ایالات‌متحده مطرح است، پرسش تاریخی همچنان پابرجاست: آیا می‌توان توافقی نوشت که هم گشایش اقتصادی و سیاسی بیاورد و هم حاکمیت ملی را در معرض تفسیرهای مبهم قرار ندهد؟ تجربه ۱۹۲۱ به ما می‌آموزد که هر توافقی، صرف‌نظر از نیت اولیه، در آینده‌ای نامعلوم و در شرایطی متفاوت آزموده خواهد شد.  

انقلاب اکتبر و امیدهای تازه

با پیروزی انقلاب اکتبر و فروپاشی رژیم تزاری، دولت جدید بلشویکی در مسکو اعلام کرد تمامی قراردادهای پیشین امپراتوری روسیه با دولت‌های دیگر، از جمله ایران، ملغی است. این اعلام، در ظاهر گسستی رادیکال با سیاست‌های توسعه‌طلبانه تزارها بود؛ سیاستی که طی قرن نوزدهم با تحمیل قراردادهایی چون عهدنامه گلستان و عهدنامه ترکمانچای بخش‌هایی از حاکمیت و منافع ایران را محدود کرده بود. اما این گسست حقوقی، نیازمند چهارچوبی تازه برای تنظیم روابط دو کشور بود؛ از همین‌رو مذاکرات برای انعقاد پیمانی جدید در دستور کار قرار گرفت.

شعارهای عدالت اجتماعی، لغو بدهی‌های تحمیلی و احترام به حقوق ملت‌ها، در فضای پس از جنگ جهانی اول جذاب بود. بسیاری از روشنفکران ایرانی انقلاب اکتبر را نه صرفاً یک تغییر حکومتی، بلکه یک گسست از سیاست امپراتوری تزاری می‌دانستند. اما در کنار این امید، تردید نیز وجود داشت؛ زیرا ایران تجربه کرده بود که قدرت‌های بزرگ، حتی با ادبیات نو، منافع کهن خود را دنبال می‌کنند.

قرارداد 1921؛ فرصت یا تهدید؟

در ۷ اسفند ۱۲۹۹ (۲۶ فوریه ۱۹۲۱)، مشاورالممالک انصاری در راس هیاتی از سوی ایران عازم مسکو شد و با گئورگی چیچِرین، کمیسر امور خارجه دولت شوروی، عهدنامه مودت ایران و شوروی را امضا کرد؛ پیمانی مشتمل بر ۲۶ ماده که کوشید مناسبات دو کشور را بر مبنایی متفاوت از گذشته استوار کند. این عهدنامه پس از مذاکرات تکمیلی درباره برخی مفاد و رفع ابهام‌ها، در ۲۴ آذر ۱۳۰۰ به اتفاق آرا در مجلس شورای ملی تصویب شد و به امضای احمدشاه قاجار رسید.

در نخستین ماده، دولت شوروی رسماً اعلام کرد که از سیاست‌های جابرانه دولت‌های تزاری نسبت به ایران صرف‌نظر می‌کند و تمامی قراردادهایی را که حقوق ملت ایران را تضییع کرده بود ملغی می‌داند. این تصریح، از منظر روانی و سیاسی اهمیت فراوان داشت؛ زیرا برای نخستین‌بار یک قدرت بزرگ همسایه، به‌جای تحمیل شروط جدید، از گذشته خود تبری می‌جست.

مهم‌تر آنکه تمام مطالبات مالی روسیه از ایران -که حدود ۱۱ میلیون لیره انگلیسی برآورد می‌شد- بخشوده شد. امتیازهای مربوط به خطوط آهن، راه‌های شوسه، تاسیسات بندری و گمرکی شمال کشور به ایران واگذار شد. اصل قضاوت کنسولی (کاپیتولاسیون) لغو شد و ایران حق کشتیرانی در دریای خزر را به‌دست آورد. همچنین بانک استقراضی روس، خطوط تلگرافی، جزیره آشوراده و دیگر جزایر مجاور استرآباد و نیز قصبه فیروزه به ایران واگذار شد. در سطح حقوقی و اقتصادی، این امتیازات به‌منزله بازپس‌گیری بخشی از اقتدار ازدست‌رفته تلقی می‌شد.

لغو کاپیتولاسیون و به رسمیت شناختن حق کشتیرانی ایران در دریای خزر، از مهم‌ترین دستاوردهای حقوقی این عهدنامه بود. در ترکمانچای، ایران از داشتن نیروی دریایی در خزر محروم شده بود؛ اما در قرارداد ۱۹۲۱ اصل تساوی در کشتیرانی میان دو کشور پذیرفته شد. در زمانی که هنوز مسئله نفت خزر به‌صورت جدی مطرح نبود، اهمیت این تساوی بیشتر جنبه نمادین و حقوقی داشت؛ بااین‌حال، نشانه‌ای از بازیابی استقلال بود. از این منظر، قرارداد ۱۹۲۱ بی‌تردید یک «فرصت تاریخی» برای ایران محسوب می‌شد. نه‌تنها میراث تحقیرآمیز گذشته لغو شد، بلکه امکان نوعی موازنه در برابر بریتانیا نیز فراهم آمد.

در مقابل، ایران نیز تعهداتی را پذیرفت. از جمله اینکه امتیازهای واگذارشده از سوی شوروی را به دولتی ثالث انتقال ندهد و خاک خود را به پایگاه عملیاتی قدرتی دیگر برای اقدام علیه شوروی بدل نکند. افزون بر این، دو طرف متعهد شدند اجازه فعالیت گروه‌ها یا سازمان‌های دشمن طرف مقابل را در قلمرو خود ندهند و از استقرار نیروهای نظامی دولت ثالث که امنیت یکی از طرفین را تهدید کند جلوگیری کنند. پس از امضای پیمان، مشاورالممالک انصاری به‌عنوان وزیرمختار ایران در مسکو باقی ماند و دولت شوروی نیز تئودور روتشتین را به‌عنوان نخستین وزیرمختار خود به تهران اعزام کرد. روتشتین در ۱۸ اردیبهشت ۱۳۰۰ استوارنامه خود را به احمدشاه تقدیم کرد و در پیامی از سوی کمیته مرکزی حزب بلشویک یادآور شد که حمایت دولت پیشین روسیه از اولاد عباس‌میرزا در سلطنت ایران، از منظر حکومت جدید نیز به‌عنوان تعهدی سیاسی تلقی می‌شود. این اشاره، علاوه بر جنبه تشریفاتی، حامل این پیام بود که شوروی در پی تثبیت نوعی تداوم در روابط رسمی با دولت ایران است، هرچند در چهارچوبی متفاوت از سیاست تزاری.

بند ششم؛ نقطه عطف دوگانگی در قرارداد ۱۹۲۱

اگر قرارداد مودت ۱۹۲۱ را صرفاً در چهارچوب اعلام لغو امتیازهای تزاری و بازگرداندن برخی حقوق ازدست‌رفته ایران ببینیم، تصویری نسبتاً روشن و حتی امیدوارکننده از آن به‌دست می‌آید. دولت تازه‌تاسیس شوروی، می‌کوشید خود را در تقابل با سیاست‌های توسعه‌طلبانه تزارها تعریف کند و پیامی صلح‌آمیز به تهران و جهان مخابره کند، اما مهم‌ترین و بحث‌برانگیزترین بند عهدنامه، ماده ششم بود که به دولت شوروی اجازه می‌داد هرگاه خطری را از ناحیه ایران متوجه امنیت خود ببیند، راساً وارد خاک ایران شده و رفع تهدید کند.

مطابق این ماده، اگر دولت ثالثی بخواهد از خاک ایران به‌عنوان پایگاهی برای تهدید امنیت شوروی استفاده کند و دولت ایران نتواند این خطر را برطرف کند، شوروی حق خواهد داشت نیروهای نظامی خود را به‌طور موقت وارد خاک ایران کرده تا خطر را دفع کند. در نگاه نخست، این بند در چهارچوب نگرانی‌های امنیتی دولت انقلابی شوروی قابل‌درک است. روسیه پس از انقلاب، درگیر جنگ داخلی، مداخله قدرت‌های خارجی و بیم بازگشت نیروهای ضدانقلاب بود. مرزهای جنوبی آن، به‌ویژه در قفقاز و آسیای مرکزی، هنوز از ثبات کافی برخوردار نبود و ایران به‌عنوان کشوری هم‌مرز، می‌توانست، دست‌کم در تحلیل امنیتی مسکو، به سکویی برای فشار قدرت‌های رقیب بدل شود.

مسئله این بود که ماده ششم هیچ سازوکار بی‌طرفانه‌ای برای احراز وجود تهدید پیش‌بینی نمی‌کرد. این تشخیص عملاً در اختیار خود دولت شوروی قرار داشت. به بیان دیگر، شوروی هم مدعی خطر بود، هم داور آن، و هم مجری اقدام نظامی. همین تمرکز سه‌گانه، از منظر حقوق حاکمیت، پاشنه‌آشیل قرارداد مودت بود.

از دید حقوق بین‌الملل، این بند نوعی «حق مداخله مشروط» را برای یک دولت خارجی در قلمرو دولت دیگر به رسمیت می‌شناخت؛ هرچند این حق به شرایطی مقید شده بود: وجود تهدید، ناتوانی دولت ایران در رفع آن، و موقتی بودن حضور نظامی. اما تجربه تاریخی نشان داده است که چنین قیودی، تنها روی کاغذ رسمیت می‌یابند. در واقع، ماده ششم را می‌توان نوعی سوپاپ اطمینان برای مسکو محسوب کرد که در پوشش یک قرارداد مودت گنجانده شد.   

این ماده در هیاهوی اوضاع آشفته کشور در میانه جنگ جهانی اول و در آستانه کودتای سوم اسفند 1299، کمتر مورد توجه افکار عمومی ایران قرار گرفت و اگرچه برای بسیاری از نخبگان، لغو امتیازات تزاری و خروج نیروهای روسی از شمال ایران دستاوردی مهم تلقی می‌شد، اما تاریخ نشان داد که همین بند، در دهه‌های بعد، به یکی از مستندات اصلی مداخلات شوروی در ایران بدل شد.

تجربه عملی؛ شهریور ۱۳۲۰

اوج کارکرد دوگانه بند ششم را می‌توان در سال ۱۳۲۰ مشاهده کرد؛ زمانی که ارتش سرخ به همراه نیروهای بریتانیایی وارد ایران شد. هرچند شرایط جنگ جهانی دوم پیچیدگی‌های خاص خود را داشت، اما این رخداد نشان داد که چگونه یک بند حقوقی می‌تواند در بستر تغییر موازنه قوا، به ابزاری برای مداخله تبدیل شود. چرا که شوروی برای توجیه حضور خود، به مفاد قرارداد ۱۹۲۱ نیز استناد می‌کرد. به این ترتیب، بندی که در سال ۱۹۲۱ به‌عنوان تضمین امنیتی متقابل معرفی شده بود، در عمل به پشتوانه‌ای حقوقی برای ورود نظامی تبدیل شد.

در شهریور ۱۳۲۰، ایران به صحنه تقاطع منافع سه قدرت بدل شد: آلمان نازی که در اوج پیشروی‌های نظامی بود، بریتانیا که بقای امپراتوری‌اش به خطوط تدارکاتی وابسته بود، و اتحاد جماهیر شوروی که پس از حمله آلمان، در موقعیت دفاعی قرار گرفته بود. ایران در این میان اعلام بی‌طرفی کرده بود؛ اما بی‌طرفی در جهانی که در آتش جنگ می‌سوخت، بیش از آنکه یک وضعیت حقوقی باشد، یک ادعای شکننده بود.

در سوم شهریور ۱۳۲۰، نیروهای ارتش سرخ از شمال و قوای بریتانیا از جنوب وارد خاک ایران شدند. دولت ایران این اقدام را نقض آشکار حاکمیت ملی دانست، اما برای شوروی، این ورود تنها یک تصمیم نظامی نبود؛ پوششی حقوقی نیز برای آن فراهم شده بود. مسکو به ماده ششم عهدنامه ۱۹۲۱ استناد کرد و مدعی شد حضور اتباع و کارشناسان آلمانی در ایران، تهدیدی بالفعل برای امنیت شوروی ایجاد کرده و دولت ایران در رفع این خطر ناتوان بوده است.

به این ترتیب، بندی که در سال ۱۹۲۱ در فضای پس از انقلاب اکتبر و با ادبیات «حسن همجواری» تنظیم شده بود، در سال ۱۳۲۰ به مبنای استدلالی برای ورود نظامی بدل شد. اگرچه حمله متفقین به ایران بیش از آنکه ناشی از متن یک قرارداد باشد، محصول ضرورت‌های استراتژیک جنگ جهانی دوم بود، اما در سطح رسمی و دیپلماتیک، استناد به ماده ششم این امکان را برای شوروی فراهم می‌کرد که اقدام خود را در چهارچوب تعهدات پیشین و نه به‌عنوان تجاوزی بی‌پایه جلوه دهد و در شرایطی که ارتش آلمان تا مرزهای شوروی پیش آمده بود، هر نشانه‌ای از نفوذ آلمان در پیرامون مرزها می‌توانست به‌عنوان خطر تلقی شود. در چنین فضایی، ماده ششم به ابزاری انعطاف‌پذیر بدل شد؛ ابزاری که تفسیر آن در اختیار همان قدرتی بود که قصد اقدام داشت.

از این منظر، شهریور ۱۳۲۰ آزمون عملی یک بند حقوقی بود؛ آزمونی که نشان داد چگونه در نظام بین‌المللِ مبتنی بر قدرت، متن قراردادها تابع شرایط عینی و توازن نیروهاست. وقتی ایران از منظر نظامی و سیاسی در موضع ضعف قرار داشت، ظرفیت بالقوه ماده ششم بالفعل شد. اگر توازن قوا متفاوت بود، شاید همان بند هرگز از حالت بالقوه خارج نمی‌شد. دهه ۱۳۲۰ و پس از آن تلاش شوروی برای گرفتن امتیاز نفت شمال، نشان داد که هنوز آنچه بر رفتار مسکو حاکم است، منطق قدرت است.

فرصت در متن، تهدید در حاشیه قدرت

اگر پس از گذشت یک قرن به قرارداد ۱۹۲۱ بنگریم، آن را نه می‌توان به‌سادگی «فرصت» نامید و نه بی‌تامل «تهدید». این پیمان، آینه‌ای از وضعیت تاریخی ایران در آستانه قرن چهاردهم خورشیدی است؛ کشوری که هنوز از زخم‌های عهدنامه گلستان و عهدنامه ترکمانچای رها نشده بود، تجربه تلخ تقسیم سرزمین در قرارداد ۱۹۰۷ را پشت سر داشت و سایه سنگین قرارداد ۱۹۱۹ را بر سر خود می‌دید. در چنین فضایی، ظهور یک دولت انقلابی در شمال و انعقاد عهدنامه‌ای که به‌صراحت از سیاست‌های جابرانه تزاری تبری می‌جست، بی‌گمان روزنه‌ای تازه می‌نمود. قرارداد ۱۹۲۱ برای ایران دستاوردهای انکارناپذیر داشت: لغو مطالبات مالی، بازپس‌گیری امتیازات، لغو کاپیتولاسیون روسی و به رسمیت شناختن حق کشتیرانی در خزر. اینها صرفاً امتیازهای فنی نبودند؛ بازسازی حیثیت یک دولت بودند که دهه‌ها در موقعیت انفعال قرار گرفته بود. در سطح نمادین، برای نخستین‌بار یک قدرت بزرگ همسایه، نه با زبان تحمیل، بلکه با ادبیات «مودت» سخن می‌گفت. اما همان قراردادی که در مواد آغازین خود نشانه‌های گسست از گذشته را حمل می‌کرد، در ماده ششم امکان نوعی تداوم را نیز حفظ کرده بود: تداوم منطق مداخله در پوشش ضرورت امنیتی، و تجربه شهریور ۱۳۲۰ نشان داد که این ظرفیت بالقوه، در لحظه تغییر موازنه قوا می‌تواند بالفعل شود.

پس پاسخ به پرسش «فرصت یا تهدید؟» وابسته به زاویه نگاه ماست. در افق کوتاه‌مدت و در مقایسه با میراث قرن نوزدهم، این قرارداد بی‌تردید یک فرصت بود: فرصتی برای تنفس، بازیابی بخشی از حاکمیت و ایجاد موازنه‌ای تازه در برابر بریتانیا. اما در افق بلندمدت و در بستر نظام بین‌المللِ مبتنی بر قدرت، همان قرارداد نشان داد که استقلال سیاسی صرفاً با واژگان حقوقی تضمین نمی‌شود. هرجا که توازن قوا به زیان ایران تغییر کرد، ظرفیت‌های مبهم و قابل تفسیر، به سود قدرت بزرگ‌تر فعال شدند.

دهه ۱۳۲۰ و بحران امتیاز نفت شمال، ادامه همان منطق بود: منطق قدرتی که خود را در قالب‌های حقوقی بازتعریف می‌کند، اما از پیگیری منافع ژئوپلیتیک دست نمی‌کشد. به این اعتبار، قرارداد ۱۹۲۱ را باید نه یک داوری قطعی، بلکه یک تجربه تاریخی دانست؛ تجربه‌ای که نشان می‌دهد بازیابی حاکمیت ملی تنها با لغو امتیازهای گذشته حاصل نمی‌شود، بلکه نیازمند ساختار قدرت داخلی، انسجام سیاسی و توان چانه‌زنی در عرصه بین‌المللی است و شاید دقیق‌تر آن باشد که بگوییم این قرارداد، بیش از آنکه صرفاً «فرصت» یا «تهدید» باشد، آینه‌ای از نسبت ایران با قدرت در جهان مدرن بود؛ نسبتی که در آن، هر دستاورد حقوقی تا زمانی پایدار می‌ماند که پشتوانه‌ای از قدرت ملی از آن صیانت کند.