عدالت علیه مالکیت
قانون اساسی چگونه به مصادرهها مشروعیت داد؟
صبحهای نخستین پس از انقلاب، تهران تصویری تازه داشت: تابلوهای کوچک سفیدرنگ که با خطی درشت روی آن نوشته شده بود «مصادره شد». این تابلوها اول بر درِ کاخهای خاندان پهلوی نشستند، بعد بر سردرِ کارخانهها، انبارها، شرکتها، مزارع و گاهی حتی مغازههای کوچک. جریان مصادره در بهار و تابستان 13۵۸، نه یک سیاست منسجم که یک شور انقلابی بود؛ اما چند ماه بعد، همان موج پراکنده، قانونی شد؛ یکباره به متن قانون اساسی راه یافت و برای سالهای بعد به ستون اقتصادی جمهوری اسلامی تبدیل شد. پرسش این است که چطور روندی که از دل احساسات انقلابی برخاسته بود، در قانون اساسی رسمی شد؟ پاسخ به این پرسش در سه لایه شکل میگیرد: فضای فکری دهههای پیش از انقلاب، پیشنویسهای اولیه قانون اساسی، سپس اصولی که با زبانی مبهم زمینه مصادره قانونی را فراهم کردند. این یادداشت روایتی از همین مسیر است؛ روایتی از اینکه چگونه ایدههای عدالتخواهی، ملیسازی و سوسیالیسم ایرانی، «حقوق مالکیت» را از جایگاه طبیعی و بنیادین خود پایین آوردند و آن را به امری قابل مصادره و تابع تشخیص دولت تبدیل کردند.
وقتی عدالت بر مالکیت میچربید
وقتی امروز به بحث مصادرهها در سالهای نخست انقلاب نگاه میکنیم، معمولاً تمام ماجرا را به حساب فضای انقلابی میگذاریم، اما واقعیت پیچیدهتر از این است. پیش از آنکه اصول اقتصادی قانون اساسی به نفع دولتیسازی و محدود کردن مالکیت خصوصی شکل بگیرد، فضای فکری جامعه -از چپ رادیکال تا چپ میانهرو- بهگونهای آماده شده بود که مصادره نهتنها «نامشروع» تلقی نشود، بلکه حتی «ضروری» به نظر برسد. برای فهم قانون اساسی، باید به چند دهه قبل برگشت؛ به زمانی که ادبیات روشنفکری ایران زیر سایه دو واژه میچرخید: وابستگی و استثمار. از «غربزدگی» جلال آلاحمد تا «نیروی سوم» خلیل ملکی، از نقد سرمایهداری وابسته تا تجربههای اصلاحات ارضی، از رشد طبقه کارگر صنعتی تا بحران مشروعیت پهلوی، تقریباً تمام جریانهای فکری، حتی لیبرالترین آنها، اقتصادی «سوسیالیستی» یا دستکم «دولتمحور» داشتند. نویسندگان قانون اساسی اغلب در حوزه سیاست خواهان آزادیهای فردی و ساختار جمهوری بودند؛ اما در حوزه اقتصاد، متاثر از سوسیالیسم دهههای ۴۰ و ۵۰. از نظر آنان مالکیت خصوصی میتوانست تهدید باشد، منافع ملی مقدم بر حقوق فردی بود، دولت باید اقتصاد را هدایت میکرد و سرمایهداری وابسته باید مهار میشد. این دوگانه موجب شد قانون اساسی بستری برای آزادی سیاسی و اقتصاد دولتی باشد. مصادرهها نتیجه همین دوگانگیاند. یکی از کانونهای اصلی این فضا، نشریه و جریان سیاسی «جنبش» بود؛ جریانی که در نیروی سوم خلیل ملکی و روشنفکری سوسیالیست ایران ریشه داشت. علیاصغر حاجسیدجوادی، روشنفکری برخاسته از نیروی سوم، پیش از انقلاب در مطبوعات بزرگ (اطلاعات و کیهان) فعالیت کرده بود، اما شهرت اجتماعیاش از نامههای سرگشاده به شاه و انتشار نیمهمخفی نشریه «جنبش» آمد. پس از انقلاب، «جنبش» بهصورت هفتهنامهای با تحریریهای منسجم از نزدیکان خلیل ملکی منتشر شد و بهسرعت به یکی از صداهای اثرگذار در مباحث فکری و سیاسی بدل شد. نشریه «جنبش» در ادامه خط فکری خلیل ملکی و جلال آلاحمد، از این اصول اقتصادی با شور و حرارت دفاع میکرد. آنها مصادره کارخانهها، ملی شدن بانکها و بیمهها را «منطقی»، «طبیعی» و حتی «ضروری» میدانستند و در استدلالهایشان مدام تاکید میکردند: صاحبان صنایع «وامهای کلان» گرفتهاند و سرمایهها را «خارج کردهاند» و سودهایشان «800 درصد» بوده است. صنایع مونتاژ «وابسته» و «دلال» بودهاند. این ادعاها، که بعدها مشخص شد دقیق یا مستند نبود، فضای فکری جامعه را آماده کرد تا مصادره را نه نقض مالکیت، که دفاع از مردم ببیند. جنبش نام طرح اقتصادی خود را «اقتصاد ارشادی» گذاشته بود، اما خودشان مینوشتند: «اقتصاد ارشادی به نظام اقتصادی سوسیالیستی بسیار نزدیکتر است تا به اقتصاد سرمایهداری.» اصول اقتصاد ارشادی هشت بند داشت که تقریباً تمام آنها مبتنی بر اولویت دولت و محدودیت مالکیت خصوصی بود: تقدم اجتماع بر فرد، مالکیت خصوصی محدود، ملی شدن مراکز مهم اقتصادی، دولتی کردن صنایع سنگین، کنترل قیمتها و... در چنین تصویری، طبیعی بود که مصادره نهتنها امری مجاز، بلکه «مکانیسم اجرای عدالت» تلقی شود. نکته پارادوکسیکال اینجاست که عبدالکریم لاهیجی و ناصر کاتوزیان، از برجستهترین حقوقدانان ایران و از نویسندگان پیشنویس اولیه قانون اساسی جمهوری اسلامی در همان نشریه قلم میزدند و خوب میدانستند حقوقی چون مالکیت و حریت از حقوق طبیعی انساناند؛ حقوقی که قانونگذار نمیتواند آنها را از اساس محدود کند. اما موج سوسیالیسم چنان سنگین بود که حتی حقوقدانان لیبرال نیز عملاً در برابر سیل دولتیسازی عقب نشستند. این نکته آنجایی اهمیت پیدا میکند که بخش قابلتوجهی از نگاه اقتصادی قانون اساسی از دل همین شبکه روشنفکری بیرون آمد. آنان اگرچه در سیاست آزادیخواه بودند، در اقتصاد اما به دخالت دولت، ملیسازی و تحدید مالکیت خصوصی باور داشتند. نشریه آگاهی نو، در شماره جدید به بررسی پدیده مصادرهها پرداخته و در گزارشی به قلم محمد قوچانی، شرح میدهد که چگونه در روند تدوین قانون اساسی، فضای فکری سوسیالیستی غالب در میان برخی روشنفکران و گروههای سیاسی نزدیک به نیروی سوم و حزب توده، زمینه مشروعیتبخشی به مصادرهها و دولتیسازیهای گسترده را فراهم کرد. قوچانی معتقد است حتی چهرههایی چون کاتوزیان و لاهیجی، که مدافع جمهوریت و آزادیهای سیاسی بودند، در حوزه اقتصادی گرایش آشکاری به سوسیالیسم دموکراتیک داشتند. نتیجه آن شد که در پیشنویسها، مالکیت خصوصی نه «حق طبیعی» بلکه «حق قابل محدودیت» تعریف شد؛ حقی که هر زمان «مصالح عمومی» اقتضا کند قابل عقبنشینی است. این نگاه، قبل از اینکه به متن تبدیل شود، فضای ذهنی قانوننویسان بود. در سنت فکری جان لاک و هایک، دو حق اساسی بشر «جان و مال» است؛ حقوقی که به دلیل مابهازای مادیشان قابل رسیدگی و بنیادیناند. روشنفکری ایران اما این حقوق را در اختیار قانونگذار قرار داد؛ کسانی که اصلاً صلاحیت تغییر این حقوق را نداشتند، زیرا قانون باید بر پایه حق نوشته شود، نه حق بر اساس قانون.
شورای انقلاب و مصادرهها
پس از پیروزی انقلاب، شورای انقلاب عملاً جای مجلس و دولت را گرفت و در دورهای کوتاه اما سرنوشتساز، اختیار قانونگذاری و تصمیمگیریهای کلان اقتصادی را در دست داشت. ترکیب شورا، ائتلافی نامتوازن از روحانیون سیاسی و ملی-مذهبیها، مسیر تصمیمگیری را از همان ابتدا به سمت دولتیسازی، مداخله گسترده و مصادرههای انقلابی سوق داد. در این ترکیب نه خبری از روشنفکران سکولار بود و نه زنان و نیروهای مدرن اقتصادی؛ بنابراین تعادل نهادیای که بتواند با موج مصادرهها مقابله کند، از همان ابتدا غایب بود. نقطه آغاز، فرمان ۹ اسفند ۱۳۵۷ آیتالله خمینی بود؛ فرمانی که در آن اموال خاندان پهلوی و «وابستگان» آنان غنائم خوانده شد و به شورا سپرده شد تا در اختیار «محرومان» قرار گیرد. این فرمان، نه بر مبنای قانون قبلی، بلکه بر مبنای اقتدار انقلابی صادر شد و همین منطق، بعدها به مبنای حقوقی مصادرههای گستردهتری تبدیل شد. کمیتهها، بازرگانان بازار و افراد نزدیک به نیروهای انقلابی مامور مدیریت این اموال شدند و عملاً نهادی موازی با دولت شکل گرفت. اما مسئله در همان خاندان پهلوی متوقف نماند. جلسات شورای انقلاب، بر اساس مذاکرات ثبتشده، بهسرعت بحث را از «اموال شاه» به «اموال سرمایهداران فراری»، «اموال بدون سرپرست» و سپس «مالکیت صنعتی» و «مالکیت زمین» کشاند. در این جلسات آیتالله بهشتی و بنیصدر، هر دو، از حق شورای انقلاب برای ضبط و اداره اموال دفاع کردند و آن را جانشینی قانونی برای سلطنت و مجلس دانستند. با همین استدلال، شورا خود را محق دید که بدون طی روند قضایی، حکم مصادره صادر کند. در فاصله اسفند 13۵۷ تا خرداد 13۵۸، سه اتفاق مهم رخ داد که عملاً مصادرهها را به «قانون» تبدیل کرد. بنیاد مستضعفان تشکیل شد. این بنیاد به پیشنهاد دکتر بهشتی و با تایید شورا ایجاد شد تا اموال «غنائم» و سپس اموال سرمایهداران را در اختیار بگیرد. ایجاد بنیاد، مصادرهها را از یک اقدام پراکنده کمیتهای، به یک سازوکار سازمانیافته و دائمی تبدیل کرد. در خرداد 13۵۸، بانکها با رای اکثریت شورا دولتی شدند. این اقدام، با حمایت صریح حزب جمهوری اسلامی و سازمان مجاهدین خلق، عملاً الگویی ایجاد کرد که در آن «دولتیسازی» مترادف «انقلابیسازی» و «قانونیسازی» تلقی شد.
گذار از مصادره انقلابی به مصادره قانونی
تا پیش از تصویب قانون اساسی، مصادرهها پراکنده بودند؛ اما از پاییز 13۵۸ به بعد، ساختارها شکل گرفتند، دادگاههای انقلاب، بنیاد مستضعفان، کمیتههای تعیینتکلیف، هیاتهای واگذاری تشکیل شدند. قانون اساسی همان چیزی را که خیابان آغاز کرده بود، تثبیت کرد. مصادره دیگر یک اقدام انقلابی نبود؛ حکم قانون بود. بحثبرانگیزترین لحظه، بررسی اصل مالکیت بود: اصل مشهور به اینکه «مالکیت بر پایه کار مشروعیت دارد». هرچند این اصل درنهایت بهدلیل مقاومت بازرگان و مراجع، تعدیل شد، اما مسیر کلی روشن بود: قانون اساسی جدید قرار بود دست حکومت را برای تحدید مالکیت خصوصی و مصادرههای گسترده باز بگذارد. در این فضای مبهم و گذار، هیچ سازوکار قضایی منظم، دادگاه صالح یا آیین دادرسی روشنی وجود نداشت. تصمیمها در جلسات شورا گرفته میشد و بعد با فرمان، بخشنامه یا مصوبه منتشر میشد. نتیجه این شد که در فاصلهای کوتاه اموال خاندان پهلوی، اموال مدیران، بازرگانان و سرمایهداران فراری، کارخانههای «بیصاحب» یا دچار اعتصاب، زمینهای شهری و بانکها و موسسههای مالی همه در معرض مصادره قرار گرفتند و چون این تصمیمها از سوی نهادی تصمیمگیرنده (شورای انقلاب) و با تایید رهبر انقلاب گرفته میشد، صورت قانونی پیدا کرد. به این ترتیب، «قانونی شدن» مصادرهها نه از مسیر قوای مقننه و قضائیه، بلکه از مسیر اقتدار انقلابی، خلأ نهادی و اجماع ایدئولوژیک در شورای انقلاب شکل گرفت. آنچه آغازش فرمانی برای ضبط اموال شاه بود، در چند ماه به شالوده حقوقی یکی از بزرگترین موجهای دولتیسازی در تاریخ معاصر ایران تبدیل شد.
مالکیت خصوصی در حاشیه
پیشنویسهای قانون اساسی در سال 13۵۸ را که ورق بزنیم، چند نکته تکرار میشود: ذکر مکرر «عدالت اجتماعی» بهعنوان اصل سازماندهنده اقتصاد، تعریف مبهم از مالکیت خصوصی بهعنوان «حق مشروع تا جایی که به جامعه لطمه نزند»، تاکید بر «ملیسازی صنایع مادر، بانکها و بیمهها» و اجازه تحدید مالکیت به «حکم قانون». پیشنویسی که لاهیجی و کاتوزیان در تدوینش نقش داشتند، هرچند ضد ولایت فقیه و مدافع جمهوریت بود، اما در حوزه اقتصاد بهطور کامل در مسیر سوسیالیسم قرار داشت. در اصل 40، مالکیت شخصی تنها در صورتی محترم بود که از راه مشروع بهدست آید و حدود آن را قانون معین میکرد و براساس اصل ۴۷، مالکیت خصوصی در صنایع کشاورزی یا بازرگانی درصورتیکه وسیله اضرار یا تجاوز به منافع عمومی میشد با تصویب مجلس شورای ملی، ملی اعلام میشد. این اصول، درست همانجایی ایستادهاند که راه مصادرهها را «قانونی» کرد. یعنی حتی پیش از آنکه ولایت فقیه وارد قانون اساسی شود، ساختار حقوقی لازم برای سلب مالکیت خصوصی و دولتی کردن گسترده اقتصاد شکل گرفته بود. حتی در جلسات کارشناسی، بارها تاکید میشود که دولت باید بر ابزارهای تولید، انرژی، ارتباطات و معادن سلطه داشته باشد تا «جامعه از چنگ سرمایهداری وابسته رها شود». به عبارت دیگر، پیشنویس قانون اساسی از ابتدا با فرض دولتیسازی نوشته شد؛ مصادره، نه واکنش اضطراری به فساد پهلوی، بلکه جزئی از تصور آرمانی اقتصاد آینده بود.
اصل 44: نقشه راه اقتصاد دولتی
آنچه درنهایت در قانون اساسی به تصویب رسید، اصولی بود که امروز هنوز مهمترین ابزار سلب مالکیت خصوصی است. وقتی خبرگان به اصل ۴۴ رسیدند، دیگر سنگبنای اقتصاد جدید روشن بود. این اصل مشهور، اقتصاد را بر سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی بنا میکند، اما در شرح بخش دولتی، تقریباً همه شریانهای اقتصادی را در اختیار دولت میگذارد: صنایع بزرگ، معادن، بانکداری و بیمه، حملونقل و ارتباطات، تجارت خارجی و انرژی. این اصل به دولت این اختیار را میدهد که بخش عمدهای از فعالیتهای اقتصادی را «ملی» یا «دولتی» اعلام کرده و عملاً امکان تملک اموال و شرکتهای خصوصی را فراهم کند. این تعریف چنان گسترده است که در عمل، بخش خصوصی تنها اجازه فعالیت در حاشیه و خارج از صنایع مادر را داشت. اصل ۴۴ دولت را قادر میکرد که هر صنعت یا شرکتی را «ملی» اعلام کند و حتی با مصوبه مجلس یا دولت، مالکیت را تغییر دهد. به این ترتیب، ملیسازی از یک استثنا به رویه دائمی اقتصاد ایران تبدیل شد.
اصل ۴۹: قانونیسازی مصادرهها
اما اصل اصلی مصادرهها، اصل ۴۹ است. این اصل دولت را مکلف میکند ثروتهای ناشی از ربا، غصب، رشوه، اختلاس، سرقت، قمار، سوءاستفاده از موقوفات، سوءاستفاده از مقاطعهکاریها و معاملات دولتی، فروش زمینهای موات و مباحات اصلی، دایر کردن اماکن فساد و سایر موارد غیرمشروع را گرفته و به صاحب حق رد کند و در صورت معلوم نبودن او به بیتالمال بدهد. این حکم باید با رسیدگی و تحقیق و ثبوت شرعی بهوسیله دولت اجرا شود. در ظاهر، این اصل برای مقابله با فساد بود؛ اما چند مشکل اساسی داشت. نخست اینکه دامنه واژگان آن بسیار گسترده بود. «سایر موارد نامشروع» میتوانست تقریباً هر چیزی را شامل شود. در سالهای نخست انقلاب، هزاران ملک و کارخانه با همین عنوان مصادره شد، بدون اینکه جرم مشخصی اثبات شده باشد. دوم اینکه اثبات قضایی دقیق لازم نبود. دادگاههای انقلاب، کارویژه حقوقی نداشتند؛ سیاسی-انقلابی بودند و اصل ۴۹ به آنها قدرتی بیسابقه داد و در انتها اینکه، مالکیت را بهجای آنکه یک حق بنیادین بداند، به «امری شرطی» تبدیل کرد. اگر مالکیت از مسیر مشروع نباشد و معیار مشروعیت مبهم باشد، پس مالکیت هم قابل مصادره است. این اصل در سالهای 13۵۸ تا 13۶۲ به چک سفیدامضای دولت برای انتقال هزاران میلیارد تومان دارایی از بخش خصوصی به بنیادها و نهادهای انقلابی تبدیل شد.
اصل ۴۵: انفال و ثروتهای عمومی
اصل ۴۵، «انفال و ثروتهای عمومی» را در اختیار حکومت قرار داد و اختیار مدیریت و واگذاری آنها را به دولت سپرد. در این اصل، مفهوم «انفال» با تعریفی بسیار گسترده ارائه میشود: سواحل، معادن، جنگلها، بیابانها، ثروتهای طبیعی، زمینهای موات و... همگی در اختیار حکومت قرار میگیرند. این اصل هرچند به ظاهر علیه خصوصیسازی منابع طبیعی است، اما در عمل مالکیت دولت بر منابع اقتصادی را تقویت کرد و اجازه داد هر زمان به نام انفال، مالکیت خصوصی کنار گذاشته شود.
اصول مکمل: ۴۳، ۵۰ و اقتصاد ارشادی
اصل ۴۳ با تاکید بر جلوگیری از «تسلط اقتصادی بیگانه» و «تامین استقلال اقتصادی»، فضای مداخله شدید دولت را فراهم کرد، عباراتی که بعدها به پشتوانه حقوقی برای محدودسازی بخش خصوصی تبدیل شدند. اصل ۵۰ نیز که به موضوع محیط زیست میپردازد، به خودی خود منبع مصادره نیست، اما در برخی موارد بهعنوان پشتوانهای برای مداخله دولت در اموال خصوصی بهنام «مصالح عمومی» مورد استفاده قرار گرفته است.
♦♦♦
قانون اساسی ایران در سال ۱۳۵۸، حقوق مالکیت را نه بهعنوان حق طبیعی انسان، بلکه بهعنوان حقی محدود، اجتماعی و تابع اراده دولت تعریف کرد؛ و همین تغییر پارادایم، مصادرهها را از یک اقدام انقلابی به یک سازوکار قانونی تبدیل کرد. مجموعهای از اصول قانون اساسی، پایههای حقوقی لازم را برای مصادره گسترده اموال و شرکتها در سالهای پس از انقلاب فراهم کرد؛ اصولی که بهدلیل تفاسیر کشدار و نبود سازوکارهای قضایی مستقل، به ابزار مهمی برای دولتیسازی اقتصاد و محدودسازی مالکیت خصوصی تبدیل شدند. این اصول نه نتیجه شتاب انقلابی، بلکه انعکاس تصوری بودند که روشنفکری ایرانی از «اقتصاد عادلانه» داشت؛ تصوری که در عمل، مالکیت خصوصی را به حاشیه راند و دولت را به بزرگترین بازیگر اقتصاد ایران تبدیل کرد.
