نه سهمیه‌بندی، نه آزادسازی
بررسی طرح اصلاحی هوشمندسازی یارانه آرد و نان در گفت‌وگو با محمد جلال
اصلاح یارانه‌ها در اقتصاد ایران مساله‌ای خطیر و پیچیده است؛ به‌گونه‌ای که سیاستگذار تا حد امکان از آن امتناع می‌کند و مردم نیز بدون اطلاع از زیان‌های بلندمدت، منافع کوتاه‌مدتش را ترجیح می‌دهند.
در این بین اصلاح یارانه نان، به‌رغم هزینه بالا و تبعات قابل توجه مداخله قیمتی دولت مانند هدرروی بالا، کیفیت پایین و مصارف دامی، پیچیدگی دوچندانی دارد چراکه نان به گفته محمد جلال، مشاور وزیر اقتصاد، آخرین سنگر معیشتی مردم است. او در تبیین طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان، تاکید دارد که در اجرای این طرح نه سهمیه‌بندی وجود دارد و نه آزادسازی قیمت؛ با این حال 25 درصد در مصرف آرد یارانه‌ای صرفه‌جویی می‌شود.
♦♦♦
حضور یا به عبارت دقیق‌تر مداخله دولت در زنجیره تولید گندم، آرد و نان، فعال و البته پرهزینه است. هزینه‌ای که دولت برای خرید تضمینی گندم و توزیع آرد یارانه‌ای پرداخت می‌کند رقمی فزاینده در بودجه سالانه است. این مساله از گذشته مورد توجه دولت بوده اما به دلیل حساسیت بالای نان در معیشت خانوار، اصلاح این چرخه از دستورکار سیاستگذار خارج بوده و حتی خود دولت سیزدهم که سیاست حذف ارز 4200تومانی را اجرا کرد، آرد مورد نیاز نانوایی‌های سنتی را یک استثنا قرار داد. صورت مساله مداخله دولت در این چرخه چگونه تبیین می‌شود و طرح اصلاحی دولت که گفته می‌شود در وزارت اقتصاد تدوین شده، چه چارچوبی دارد؟
با توجه به تفاوت نان با دیگر کالاهای اساسی، دولت از ابتدا فکر و برنامه متمایزی برای اصلاح مساله یارانه نان در نظر داشت. دولت توجه داشت که مساله یارانه نان صرفاً یک مساله اقتصادی نیست و یک امر اجتماعی هم محسوب می‌شود چرا که نان، آخرین سنگر معیشتی مردم است. در اقتصاد تغییرات قیمت در یک کالا باعث می‌شود کالاهای دیگری در سبد معیشتی مردم جانشین شوند، یعنی هر کالای خوراکی که افزایش قیمت قابل توجهی داشته باشد، معمولاً سرریزی را به کالای جایگزین خودش دارد. اما نان آخرین کالای زنجیره مواد خوراکی است و جانشین ندارد. در نتیجه اگر بخواهیم رفتار مسوولانه‌ای نسبت به پدیده اصلاح مداخله دولت در تامین این کالا داشته باشیم، ایده «آزادسازی قیمت نان» نمی‌تواند راهکار مناسبی در نقطه شروع باشد.
یارانه نان پدیده‌ای است که طی سال‌های طولانی و متمادی مانند یک نهاد شکل گرفته و اگرچه همگی قائل به نقص‌هایش هستیم اما باید یک مسیر ایمن برای رسیدن به یک اصلاح کارآمد در زنجیره گندم، آرد و نان طراحی کنیم. اکنون در حال طراحی مسیری هستیم که بتواند ما را به یک اقتصاد کارآمد در این حوزه برساند که فرآیند تامین گندم، آرد و نان با بهره‌وری قابل قبول و در یک فضای رقابتی محقق شود. با این رویکرد، دولت ایده «مدیریت هوشمند» یا «هوشمندسازی یارانه آرد و نان» را در دستور کار خودش قرار داد. یارانه آرد و نان یک تفاوت ماهیتی با یارانه سایر کالاهای اساسی دارد؛ وقتی در سایر اقلام خوراکی یا برای مثال حامل‌های انرژی یارانه قیمتی تعبیه می‌شود، افراد پرمصرف که معمولاً افراد متمول هستند، از این یارانه بیشتر منتفع می‌شوند و انحراف مصارف به شکل معنا‌داری اتفاق می‌افتد. دولت نیز به همین دلیل با ایده «مدیریت ارز ترجیحی» یک قدم در موضوع کالای اساسی برداشت و ارز 4200تومانی را حذف کرد. اما در مورد نان مساله متفاوت است. افراد پرمصرف در حوزه نان معمولاً افراد با تمکن مالی پایین هستند. نان کشش قیمتی و کشش درآمدی ناچیزی دارد. افراد با افزایش درآمدشان مصرف نانشان افزایش پیدا نمی‌کند، از طرفی با افزایش قیمت نان هم لزوماً مصرف آن به شکل متناسبی کاهش پیدا نمی‌کند چون نان یک کالای تقریباً بی‌جانشین است. پس ما در موضوع نان برخلاف سایر کالاها یک «خودهدفمندی» داریم. یعنی زمانی که نان را با یارانه و قیمت ارزان‌تر به مردم برسانیم، افرادی بیشتر نان مصرف می‌کنند که امکان تامین سایر اقلام کالایی برایشان سخت‌تر است که این خود نوعی هدفمندی ذاتی دارد.
برای اجرای ایده هوشمندسازی یارانه آرد و نان چه اقدامی صورت گرفته است؟
اولین گام این بود که زنجیره اطلاعات این حوزه را به عنوان یکی از بزرگ‌ترین اقلام یارانه‌ای کشور برای حاکمیت در دسترس قرار دهیم؛ درواقع داده‌ها برای یک حکمرانی باکیفیت‌تر باید به صورت صحیح، دقیق و بهنگام در دسترس قرار می‌گرفت. در این راستا طرح استقرار کارتخوان‌های هوشمند در نانوایی‌ها از اواخر اردیبهشت‌ماه 1401 به صورت آزمایشی در یکی از استان‌ها آغاز شد و امروز به شکل فراگیر در سطح کشور در دسترس قرار گرفته است. در این فاز، داده‌های عملکردی واحدهای تولید نان برای یک حکمرانی داده‌محور در اختیار سیاستگذار قرار گرفت. نگاه ما برای بهره‌برداری از این زیرساخت داده‌ای دو اصل مهم است؛ در واقع ما برای رسیدن به هدف مهم کاهش انحراف مصارف گندم، آرد و نان یارانه‌ای دو قید مهم داریم. نخست؛ عدم سهمیه‌بندی نان برای مردم و دوم؛ عدم آزادسازی قیمت نان است.
در این فرآیند به مساله خرید تضمینی گندم هم توجهی شده است؟ گویا عنوان شده بود که سالانه حدود 120 هزار میلیارد تومان برای خرید تضمینی گندم توسط دولت هزینه می‌شود که این مساله هم با توجه به تفاوت قیمت خرید تضمینی با نرخ بازارهای جهانی می‌تواند انحراف‌های دیگری را داشته باشد. آیا برای سپردن این حوزه به رابطه بین کشاورز و کارخانه آرد یا هر ایده دیگری توجهی شده است؟
موضوع تامین گندم بر عهده همکاران ما در وزارت جهاد کشاورزی است؛ اما قاعدتاً اگر می‌خواهیم یک اصلاح مستمر، اصیل و بلندمدت را در اقتصاد نان رقم بزنیم، مانند بسیاری از ساماندهی‌هایی که در حوزه اقتصاد اتفاق می‌افتد اصلاح باید از سمت بازار رخ دهد و از سمت مصرف حرکت کند و در ادامه زنجیره تولید را اصلاح کند. به نظر من اگر هوشمندسازی مدیریت یارانه نان را از نقطه مصرف به مرحله قابل قبولی برسانیم، فرصتی ایجاد می‌شود که بتوانیم وارد اصلاح اقتصاد آرد و اصلاح اقتصاد تولید گندم در کشور شویم. حتماً برخی از ناکارآمدی‌ها یا بهره‌وری پایین در فرآیند تولید، خرید، نگهداری و تامین گندم وجود دارد که قابل اصلاح است. دولت در موضوع‌های تکرارشونده، قواعد معینی دارد و می‌تواند از ظرفیت بخش غیردولتی استفاده کند تا بهره‌وری و کارآمدی را ارتقا دهد اما این مساله در ابتدای زنجیره اصلاح نیست. وقتی ما از ابتدای زنجیره گام‌های صحیحی برداریم و در ابتدا مطمئن شویم که نان با قیمت مناسب صرفاً به مصرف مردم می‌رسد و انحراف در مصرف به حد قابل قبولی کاهش پیدا کرده، می‌توانیم وارد اصلاح اقتصاد آرد و بعد هم اقتصاد گندم شویم.
آیا در طرح اصلاحی به تبعات مداخله قیمتی دولت در تولید نان هم توجهی شد؟ مثلاً اینکه سرانه مصرف نان در کشور ما بسیار بالاست یا کیفیت پایین نان که باعث دورریز زیاد می‌شود و حتی اینکه قیمت پایین نان موجب مصرف آن در دامداری‌ها شده است. آیا در ایده اصلاح به این قبیل تبعات مداخله توجهی شده است؟
طراحی و تدوین ایده اصلاحی هوشمندسازی یارانه آرد و نان به این معناست که دولت متوجه ناکارآمدی‌ها در زنجیره تولید گندم و آرد بوده است. این موضوع بدیهی است و نیاز به اثبات ندارد. اصلاح این نهاد دیرپا در نوع خودش کار بسیار سختی محسوب می‌شود که دولت برای آن تلاش می‌کند. ایده‌های اصلاح قیمت، زنجیره‌ای شدن نانوایی‌ها، اصلاح فرآیندهای تامین مواد اولیه مانند آرد، افزودنی‌ها، و خمیرمایه برای ارتقای کیفیت، اصلاح فناوری‌های تولید و ایده‌های دیگر همه مسائلی است که نسبت به آنها توجه داریم اما باید در زمان مناسب خودش به آنها بپردازیم و در موردشان صحبت کنیم.
عنوان کردم که اصلاحات را از انتهای زنجیره از حوزه اقتصاد نان آغاز می‌کنیم و به تدریج به عرصه اقتصاد تولید آرد و فرآوری آن و بعد تامین گندم تسری خواهیم داد. این اصلاح یک پدیده اقتصادی با ابعاد اجتماعی پیچیده است. طرح ما مربوط به ساماندهی صنعت پوشاک یا لوازم خانگی نیست، ما با اصلاح کالایی سروکار داریم که آخرین سنگر معیشتی مردم است. برای همین در گام نخست تلاش کردیم یک زیرساخت داده‌ای مطمئن و قابل اتکا فراهم کنیم و گام بعدی در اصلاح فرآیند را بر اساس این داده‌های قابل اطمینان برمی‌داریم.
دولت در سیاست حذف ارز ترجیحی در حوزه آرد و نان یک رویکرد دوگانه داشت. آرد مصرفی صنایع مانند کارخانه‌های ماکارونی یا تولیدکنندگان نان حجیم و صنعتی حذف شد اما برای نان سنتی همان قیمت باقی ماند. این دونرخی بودن موجب نشت آرد یارانه‌ای نانوایی‌های سنتی به بخش تولید نان صنعتی یا ماکارونی نمی‌شود؟
از نظر من این سوال از این وجه درست و قابل اعتناست که سایر نان‌ها هم باید بتوانند فرصت رقابت برابر با نان سنتی را داشته باشند که نتیجه بهبود کیفی تولید در هر دو حوزه باشد. با این حال در مقطع اصلاح سیاست ارز ترجیحی، به تفاوت ماهوی نان با دیگر کالاهایی که گندم در آن استفاده می‌شود، توجه شد. در مورد آرد صنعت، مساله حذف یارانه از کالاهایی بود که با نان سنتی شباهت منطقی در حوزه مصرف ندارند. نتیجه این اصلاح هم دستاوردهای قابل توجهی در کاهش بهره‌برداری از آرد یارانه‌ای برای سایر مصارف بود. اما در مورد نان فانتزی و حجیم مساله شکل‌دهی رقابت مطرح است و حتی شخص آقای رئیس‌جمهور هم علاقه‌مند و پیگیر هستند که در موضوع تولید انواع نان حجیم یا صنعتی راهکارهایی تعبیه شود که بازار رقابت با نان سنتی که سهم بسیار بزرگی در تامین نان مردم دارد، شکل بگیرد. در این حوزه تدابیری به کار گرفته شده است که طی چند ماه آینده در واحدهای تولید نان صنعتی و فانتزی اجرا می‌شود تا مزیت مردم برای خرید این نان‌ها مشابه یا حداقل نزدیک به نان سنتی باشد.
آیا شایعه قوی فروش نان در نانوایی‌ها با کارت ملی در طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان جایی دارد؟
خیر. در ابتدای صحبت هم عنوان کردم که یک قید ما مخالفت با هرگونه سهمیه‌بندی نان در سمت مصرف مردم بود. این کار خلاف حفظ شأن مردم بوده و نادرست است و دولت از همان ابتدا با چنین ایده‌ای که قائل به اندازه‌گیری مصرف فرد و خانوار باشد مخالف بود. ایده سهمیه‌بندی یک ایده نادرست است و ما هیچ بحثی روی آن نداریم. در نتیجه طرح‌هایی مانند فروش نان با کد ملی یا اعطای کارت نان گمانه‌زنی‌های رسانه‌ای بود که هیچ‌وقت مدنظر دولت نبود. همان‌طور که عدم آزادسازی قیمت نان هم از ابتدا جزو مفروضات تدوین طرح بود. در این مقوله هیچ شبهه و ابهامی نباید برای مردم باقی بماند که در طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان هیچ تصمیمی برای سهمیه‌بندی نان یا آزادسازی قیمت نان وجود ندارد.
وجه اجرایی ایده هوشمندسازی یارانه آرد و نان در کشور چیست؟ در واقع این طرح چگونه به اجرا درمی‌آید که موجب بهبود بهره‌وری آرد و نان، کاهش هزینه‌های دولت و عدم تحمیل هیچ هزینه‌ای به مردم باشد؟
ما در اقتصاد تولید نان یا به عبارتی اقتصاد نانوایی‌ها، نوعی ناکارآمدی در ساختارِ اختصاص سهمیه آرد به نانوایان داشته و داریم. مبنای کار این بوده که هر واحد نانوایی سنتی به ازای مجوزی که در اختیار داشته و مطابق نرخ‌نامه‌ای که برایش تدوین شده بود، آرد تحویل گرفته و نان تولید می‌کرده است. اما به دلیل فقدان داده‌هایی که بتواند مورد استفاده مدیریتی قرار بگیرد، احتمالاً برخی از واحدهای نانوایی تمام آرد دریافتی خود را به نان تبدیل نمی‌کردند و به بازارهای موازی مانند صنعت یا حتی خوراک دام و طیور تزریق می‌کردند. بخشی از نانوایی‌ها هم ممکن بود برای تولید نان سنتی آرد بیشتری لازم داشته باشند ولی به دلیل محدودیت سهمیه این آرد در اختیارشان قرار نمی‌گرفته است.
رویکرد طرح فعلی مبتنی بر داده‌های فروش نان است. در حال حاضر زیرساخت لازم در تمامی نانوایی‌ها ایجاد شده است و سابقه خریدی که مردم از نانوا انجام می‌دهند به عنوان دقیق‌ترین و قابل‌اتکاترین داده، میزان تامین آرد نانوایی برای دوره بعد را مشخص می‌کند. از آنجا که در این حوزه ما با یک کالای یارانه‌ای جذاب مواجه هستیم، باید امکانی فراهم شود که انحراف مصرف را به حداقل برساند و از طرفی برای نانوایی که با ساعت کاری بالاتر و با کیفیت بالاتر به مردم نان عرضه می‌کند و مردم از خریدش استقبال می‌کنند، محدودیت سهمیه آرد وجود نداشته باشد. به همین ترتیب اگر یک واحد تمام آرد دریافتی را به نان تبدیل نکند و مابه‌ازای آن تراکنش‌های خرید قابل قبولی از سمت مردم نداشته باشد، دسترسی‌اش به آرد یارانه‌ای کاهش پیدا می‌کند. این تخصیص آرد مطابق یک سیستم کاملاً هوشمند و بدون دخالت انسانی و اعمال سلیقه خاص صورت می‌گیرد که برای همه واحدهای خبازی و نانوایی در کشور یکسان و مبتنی بر عملکرد گذشته است. این فاز که می‌توان آن را «متناسب‌سازی سهمیه آرد به عملکرد» یا «شناورسازی سهمیه‌های آرد نانوایان» نامید در واقع به این معناست که هیچ نانوایی که بازار مصرف و مشتری داشته باشد با هیچ محدودیتی در قبال تامین آرد مواجه نمی‌شود و به هر میزان نان به مردم عرضه کند، می‌تواند متناسب با آن یا حتی کمی بیشتر از آن، آرد یارانه‌ای دریافت کند.
نانوایان می‌توانند با استفاده از تکنیک‌هایی مانند افزایش ساعت پخت و فروش نان بیشتر، آرد بیشتری دریافت کنند که خودبه‌خود هزینه‌های تولید مانند هزینه اجاره به ازای واحد تولید نان را کاهش می‌دهد و اقتصاد نانوایی را ترمیم می‌کند. ما فکر می‌کنیم که این طرح به کاهش هدرروی و سوءاستفاده می‌انجامد و نانوای پرکار و تولیدکننده نان باکیفیت را هم تشویق می‌کند.
آیا برآوردی از صرفه‌جویی در هزینه‌های دولت با اجرای این طرح دارید؟
برآورد اجمالی ما این است که با همین رویکرد و اصلاحات جانبی و تکمیلی که به ایده اضافه خواهد شد، حداقل 20 تا 25 درصد مصارف گندم و آرد یارانه‌ای در کشور کاهش پیدا خواهد کرد که عدد کاملاً معنا‌داری است. ضمن اینکه هیچ‌گونه تنش قیمتی یا مقداری به سمت مصرف‌کننده منتقل نمی‌شود. شاید در یک نگاه تاریخی، بتوان این طرح را جزو اولین الگوهای حکمرانی واقعی داده‌محور در کشور محسوب کرد.
