تنور سیاستگذاری
آیا اصلاحات قیمتی درباره نان جواب می‌دهد؟
یارانه نان همواره یکی از معضلات اصلی نظام تصمیم‌گیری کشور بوده است. حجم بالای یارانه پرداختی دولت در این زمینه و ترس از تبعات حذف آن، موجب شده است تا سال‌ها، زنجیره نان از کشت گندم تا برداشت آن، تبدیل گندم به آرد، توزیع آن در نانوایی‌ها و فرآیند فروش نان با مسائلی از جمله انحراف گندم و آرد، اسراف و نان بی‌کیفیت همراه باشد.
برای درک بهتر ابعاد اقتصادی ماجرای یارانه آرد و نان باید ارقام مرتبط با سال 1400 را مرور کنیم:
خرید پنج میلیون تن گندم از کشاورزان به مبلغ 27 هزار میلیارد تومان
واردات 5 /2 میلیارد دلار گندم از خارج به قیمت روز ارز در سال گذشته با ارزش حدود 63 هزار میلیارد تومان
کل هزینه تامین گندم در سال 1400 معادل 90 هزار میلیارد تومان
هزینه فروش نان به مردم معادل 10 هزار میلیارد تومان
مجموع یارانه خالص پرداختی دولت معادل 80 هزار میلیارد تومان
پیش‌بینی‌ها در زمینه سال 1401 نیز حکایت از این دارد که 90 هزار میلیارد تومان سال گذشته به 120 هزار میلیارد تومان در سال جاری افزایش پیدا کرده است. در واقع دولت برای خرید 10 میلیون تن گندم، این میزان از یارانه را به نان اختصاص می‌دهد که به اذعان بسیاری از کارشناسان بزرگ‌ترین کالای یارانه‌ای در بودجه کشور است.
البته وقتی درباره گندم و آرد و نان سخن می‌گوییم باید در نظر داشته باشیم که به نوعی خودتنظیمی در این بخش وجود دارد؛ در واقع نان مشابه یارانه انرژی نیست که چون طبقه برخوردار می‌تواند از آن بیشتر استفاده کند، پس یارانه آن به هدف اصابت نمی‌کند و استدلال این است که چون نان سنتی بخش اصلی نیاز سبد مصرفی طبقات کمتر برخوردار را تامین می‌کند، یارانه آن خودبه‌خود هدفمند شده است.
اما معضل یارانه نان در این است که مشابه سایر کالاهایی که دولت در اردیبهشت سال جاری اصلاحات اساسی در آن انجام داد، در ابتدای زنجیره پرداخت می‌شود. این موضوع زمینه‌ساز رانت بسیار بزرگی برای آنهایی شده است که در ابتدای زنجیره قرار دارند و حیات خود را به فروش آرد دولتی گره زده‌اند. در واقع هر کیسه آرد دولتی حدود 40 هزار تومان قیمت دارد، اما قیمت آزاد آن تا 600 هزار تومان نیز خرید و فروش می‌شود که نشان‌دهنده انگیزه کافی برای انحراف یارانه از زنجیره تولید نان است.
علاوه بر این دولت‌ها در ادوار گذشته با بی‌تحرکی در زمینه اصلاح شیوه تخصیص یارانه‌ها، هم انحراف از زنجیره را تشدید کرده‌اند و هم به اقتصاد نانوایان آسیب جدی زده‌اند. همچنین در مواجهه با مصرف بی‌رویه آرد یارانه‌ای نیز به جای تامل برای بازطراحی مکانیسم تخصیص یارانه، ابتدای زنجیره را پرفشارتر تزریق می‌کردند. اما هم‌اکنون اصلاح این مساله یک چالش جدی نظام تولید نان در کشور است.
عموم کارشناسان و صاحب‌نظران در مواجهه با این پدیده‌ها یک ایده اساسی دارند که شامل «حذف یارانه از ابتدای زنجیره و پرداخت مستقیم آن به مردم» است. در واقع راه‌حل را در اصلاحات قیمتی می‌بینند. اما به نظر می‌رسد این ایده حداقل در زمینه نان قابل اجرا نیست. دلیل اول این است که نان یکی از اقلام حیاتی سبد مصرفی خانوار است و اصلاحات قیمتی در آن تبعات اجتماعی سنگینی دارد. دلیل دوم نیز در ذهنیت نهاد تصمیم‌گیر است که می‌توان از آن تحت عنوان تبعات سیاسی یاد کرد. مجریان سیاسی از دستکاری قیمتی در برخی کالاها اجتناب می‌کنند که این موضوع نیز راه‌حل نخست را غیرواقع‌بینانه جلوه می‌دهد.
با این حال جلوگیری از انحراف یارانه نان صرفاً در این شیوه خلاصه نمی‌شود. تاکنون نحوه تخصیص آرد به نانوایی‌ها توسط شوراهای استانی مدیریت می‌شده که هیچ منطق و الگوی معینی نیز ندارد. در برخی موارد این شیوه از تخصیص خود عاملی برای تقویت انحرافات شده است زیرا مبنای دسترسی به یارانه سنگین دولت، به جای عملکرد نانوایان، میزان نزدیکی به افراد ذی‌نفوذ در آن شوراها بوده است.
بنابراین اولین گام اصلاحی در توزیع آرد دولتی، حذف سهمیه‌بندی‌های بی‌ضابطه آرد برای نانوایان است. در ادامه نیز باید میزان تخصیص را به عملکرد تولید نانوایی‌ها متصل کرد.
ممکن است در نظر اول میزان تشخیص عملکرد نانوایان یک امر محال به نظر برسد، اما گسترش خدمات پرداخت الکترونیکی در تمامی اصناف و همچنین ایجاد یک فرهنگ منضبط در استفاده از دستگاه‌های کارتخوان که از اثرات کرونا بود، می‌تواند این مساله را کاملاً قابل حصول کند؛ به این ترتیب که با مشخص بودن قیمت انواع قرص نان در هر نانوایی، میزان فروش آنها تعیین‌کننده عملکرد هر نانوایی باشد. البته اخیراً نیز دستگاه‌هایی در نانوایی‌ها متصل شده است که نسبت به سایر کارتخوان‌ها تمایز دارد و می‌تواند به صورت مستقیم و هوشمند تعداد نان تولیدشده در روز را ثبت کند.
اتصال سهمیه آرد هر نانوایی به عملکرد آن نخست، عاملی برای رشد سهمیه نانوایانی می‌شود که قصد دارند از مسیر تولید نان به رانت دست پیدا کنند و دوم، دست کسانی را که آرد با مقاصد غیرتولیدی دریافت می‌کردند، از یارانه سنگین دولتی کوتاه خواهد کرد.
البته اجرای این سیاست به این سادگی‌ها نیست. دولت باید با ایجاد یک نظام انگیزشی در نانوایان، استفاده از دستگاه‌های کارتخوان را گسترش دهد و همچنین تقلب‌های موجود در ثبت تراکنش‌ها را پالایش کند.
طراحی یک نظام انگیزشی برای تقویت اقتصاد نانوایان حتماً اقبال عمومی در این صنف را به همراه خواهد داشت. در سیاستگذاری نمی‌توان بدون ملاحظه منافع بازیگران، تغییرات رفتاری ایجاد کرد.
از طرفی طراحی الگوریتم‌های سامانه‌محور، امکان شناسایی تراکنش‌های تقلبی را نیز فراهم می‌کند. به تعبیری اگر یک مدل رفتاری تقلب در تراکنش‌ها گسترش و جامعیت پیدا کند (به عنوان مثال مقیاس‌پذیر شدن ارقام نامتعارف، یا عدم انطباق‌پذیری میزان فروش با سابقه هر نانوا و...)، این الگو قابلیت شناسایی و حذف دارد. البته همیشه درصدی از خطا برای هر سیاست قابل پذیرش است و هیچ اصلاح رفتاری در دنیا سراغ نداریم که فاقد خطای قابل چشم‌پوشی باشد.
بنابراین با توجه به موارد یادشده، مواجهه با انحرافات موجود در توزیع آرد یارانه‌ای صرفاً یک جواب ساده (حذف یارانه و تخصیص نقدی آن به مردم) ندارد. بلکه دولت می‌تواند با راه‌حل‌های ساده و قابل دسترس نیز شیوه تخصیص یارانه را اصلاح کند تا هم مقابل یک ویژه‌خواری گسترده را بگیرد و هم مقوم خیل کثیری از نانوایانی باشد که اقتصاد خود را بر مبنای تولید نان بنا کرده‌اند و سهمیه‌بندی‌های غیرمنطقی موجود، به آنها آسیب وارد کرده است. شفافیت در زنجیره تولید نان و اتصال عملکرد نانوایان به سهمیه آنها، هم انگیزه انحراف آرد را از طریق افزایش ظرفیت تولید نانوایی‌ها کاهش می‌دهد و هم دست افرادی را که عامل ایجاد این انحراف هستند، از یارانه نان کوتاه می‌کند.
