داغ نان
آیا طرح جدید دولت به هدفمندی یارانه نان می‌انجامد؟
رضا طهماسبی: مساله تامین نان به قیمتی که خرید آن برای عموم مردم به‌ویژه دهک‌های کم‌درآمد میسر باشد، یکی از مسائل اصلی مورد توجه در تامین معیشت است. از آنجا که نان در فرهنگ اقتصادی خانوار یک کالای تقریباً بدون جانشین است و از آن به عنوان قوت لایموت یاد می‌شود، همواره تلاش دولت‌ها بر این بوده که قیمت آن دستخوش نوسان‌های اقتصاد نشود و نان از گزند تورم‌های فزاینده و بالایی که کشور تجربه کرده است، مصون باشد. در این زنجیره تامین دولت اقدامات مشخصی از جمله خرید تضمینی گندم از کشاورزان، واردات گندم توسط شرکت بازرگانی داخلی، توزیع آرد به قیمت یارانه‌ای به واحدهای خبازی و البته تعیین دستوری قیمت را مدنظر قرار داده است. این فرآیند سال‌هاست که به همین شکل در کشور ادامه داشته و اکنون عوارض بلندمدت این سیاست به‌گونه‌ای حاد شده که حتی دولت نیز تاب و توان ادامه آن را ندارد و در پی اصلاح آن است. با این همه اصلاح فرآیند تامین نان با توجه به ملاحظات اجتماعی آن امری پیچیده و دارای ابعاد مختلف است که همواره سیاستگذار را از اجرای آن برحذر داشته است. ترس از فراگیری اعتراض‌های مردم، به‌ویژه اقشار کم‌درآمد که معیشتشان وابستگی بالایی به نان دارد، مانع از این بوده که طرح‌های اصلاحی چندان مورد توجه قرار گیرد و اگرچه گزینه اصلاح قیمت و آزادسازی و سپردن قیمت هر کالایی از جمله نان به بازار عرضه و تقاضا، راهکار بهینه تلقی شده اما برای نهاد مداخله‌گر دولت که تا توانسته از قیمت‌گذاری هیچ کالایی فروگذار نکرده، دست برداشتن از قیمت‌گذاری نان تقریباً نزدیک به محال است. علاوه بر این از آنجا که دولت یارانه سنگینی روی زنجیره تامین نان می‌پردازد، قاعدتاً خود را محق می‌داند که قیمت‌گذاری دست خودش باشد. با این حال هزینه سنگین یارانه نان در این سال‌ها به خاری در گلوی بودجه به شدت ناتراز دولت بدل شده تا اگر دست از قیمت‌گذاری و پرداخت یارانه برنمی‌دارد، حداقل تلاش کند تا برخی از عوارض مزمن و وخیم این چرخه معیوب را کاهش داده و از این بار سنگین بکاهد.
خرید تضمینی گندم
اولین گام برای تولید نان، در اختیار داشتن گندم است. دولت سال‌هاست که برای اطمینان نسبی از تامین نان مردم، تلاش دارد با خرید تضمینی گندم کشاورزان را به کاشت گندم و فروش آن به طور مستقیم به دولت تشویق کند. از این رو هر سال یکی از مسائل مهم در تدوین بودجه دولت تعیین قیمت خرید تضمینی و پیش‌بینی بودجه لازم است. وزارت اقتصاد برآورد کرده است که برای تامین 10 میلیون تن گندم در سال دولت باید رقمی حدود 120 هزار میلیارد تومان بپردازد. این گندم‌ها اگرچه در نهایت به فروش می‌روند اما یارانه پرداختی دولت در گندم بسیار قابل توجه است و عملاً تمام این رقم را باید به پای هزینه دولت نوشت. ضمن اینکه رقم خرید تضمینی معمولاً دستخوش تغییرات بسیاری در دولت و مجلس قرار می‌گیرد.
در لایحه بودجه سال 1401 که به مجلس ارسال شده بود، رقم پیشنهادی دولت برای خرید تضمینی گندم 7500 تومان برای هر کیلو بود که در جریان تصویب بودجه در جلسه کمیسیون تلفیق در دهم بهمن 1400 و بعد از آن در جلسه علنی 16 اسفند 1400 این رقم به حداقل 9500 تومان افزایش یافت. دولت سیزدهم نیز در نخستین جلسه خود در سوم فروردین 1401 این قیمت را به 10 هزار و500 تومان افزایش داد و البته هزار تومان هم به عنوان تشویق کشاورز به فروش گندم به دولت در نظر گرفت که نرخ نهایی خرید تضمینی گندم را به 11هزار و 500 تومان افزایش داد. دولت با این رقم شروع به خرید گندم از کشاورز کرد تا محصول را در طول سال خریداری کند و برابر نیاز به کارخانه‌ها و واحدهای خبازی، صنفی و صنعتی برای تولید نان و دیگر اقلامی که آرد مصرف می‌کنند مانند نان فانتزی و حجیم، ماکارونی، نشاسته و... تحویل دهد.
برابر گزارش سخنگوی دولت تا 19 مهرماه 1401 دولت هفت میلیون و 170 هزار تن گندم به قیمت 83 هزار و 44 میلیارد تومان از کشاورزان خریداری کرده بود و پیش‌بینی این بود که این میزان در نهایت به 5 /7 میلیون تن برسد که رقم نهایی خرید گندم را به بیش از 87 هزار میلیارد تومان می‌رساند. علاوه بر این دولت 8 /3 میلیون تن گندم نیز وارد کرده است که اگرچه هزینه آن شفاف نیست اما مشخص است که رقم کل خرید را به بیش از 100 هزار میلیارد تومان می‌رساند.
در این میان اگرچه بخش خصوصی بارها تاکید داشته است که بهتر است دولت با پا پس کشیدن از خرید تضمینی گندم، این مساله را به رابطه کشاورز و کارخانه‌های آرد بسپارد تا از هدررفت سرمایه‌های ملی جلوگیری شود و علاوه بر کشف قیمت عادلانه مساله بحرانی آب و خاک و محیط زیست نیز حداقل در حوزه این محصول بهبود پیدا کند، دولت همواره با تاکید بر ضرورت مداخله و تامین امنیت غذایی بر تداوم سیاست خرید تضمینی پافشاری دارد. عمده نقدی که به مساله خرید تضمینی گندم وارد می‌شود نیز ناظر بر تعیین قیمت و کاهش بهره‌وری است. زمانی که قیمت تضمینی خرید داخلی پایین‌تر از قیمت گندم در بازارهای جهانی است، انگیزه فروش گندم کاهش می‌یابد و بخشی از تولید داخل به بازار کشورهای همسایه نشت می‌کند؛ و زمانی که قیمت از بازارهای جهانی بالاتر است، انگیزه واردات گندم و مخلوط کردن آن با گندم داخلی و فروش به دولت تقویت می‌شود. در نهایت دولت که قریب به هشت سال اجازه واردات گندم به بخش خصوصی را نداده بود، شهریورماه سال جاری به بخش خصوصی اجازه واردات داد، همچنین واردات موقت گندم برای تولید محصول و صادرات آن نیز اکنون برقرار شده است. وزارت جهاد کشاورزی برای سال 1402 قیمت خرید تضمینی را 13 هزار تومان به ازای هر کیلو معین کرده است که احتمالاً تا زمان اجرا تغییر خواهد کرد.
طرح مدیریت هوشمند یارانه آرد و نان
حضور همه‌جانبه دولت در زنجیره تامین نان، علاوه بر عوارض متعددی که داشته، بار سنگینی روی دوش بودجه است و تنگنای تامین منابع مالی در نهایت دولت را بر این داشت تا با در نظر گرفتن تمام جوانب کار، وارد اصلاح فرآیند تولید نان با هدف کاهش هزینه‌ها شود. در این میان عدم‌آزادسازی قیمت و عدم‌سهمیه‌بندی نان دو قیدی است که سیاستگذار برای خود در نظر گرفته است تا طرح پیشنهادی خود را بدون ایجاد تنش در بخش مصرف پیش ببرد. دولت در اردیبهشت‌ماه 1401 ارز ترجیحی 4200تومانی را که از سال 97 برای تامین کالاهای اساسی در نظر گرفته شده بود، حذف کرد اما نان و دارو را استثنا قرار داد. با این حال در حوزه نان نیز آرد مصرفی کارخانه‌ها و تولید نان فانتزی را نیز از پوشش ارز ترجیحی خارج کرد تا هزینه خود را کاهش دهد اما این اقدام، احتمال نشت آرد یارانه‌ای خبازی به صنف و صنعت را بالا می‌برد.
طرحی که وزارت اقتصاد با عنوان مهیا برای ساماندهی در نظر گرفت و از 24 اردیبهشت ابتدا به صورت آزمایشی در نانوایی‌های زنجان و از ابتدای مردادماه در سایر نانوایی‌ها به اجرا درآورد، تخصیص آرد یارانه‌ای به واحدهای نانوایی براساس میزان فروش نان بود. در این طرح با استفاده از کارتخوان‌های هوشمند داده‌های فروش نان به دست می‌آید و آرد سهمیه‌ای هر واحد نانوایی نیز بر همین اساس تعلق می‌گیرد. در این صورت اگر واحدی آرد خود را خارج از کارتخوان مخصوص فروش نان برای مصارف دیگری عرضه کند، براساس برآوردهایی که از کارتخوان صورت می‌گیرد، مشخص شده و دفعه بعد آرد کمتری به این واحد تخصیص داده می‌شود.
این طرح البته واجد یک پیام تشویقی نیز برای واحدهایی است که بازار فروش بیشتری برای نان دارند اما در گذشته به دلیل کمبود آرد سهمیه‌ای امکان فروش بیشتر را نداشتند. طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان این اجازه را می‌دهد که اگر یک واحد خبازی بخواهد با افزایش ساعات کار یا افزایش تعداد کارکنان یا هر تکنیک دیگری، نان بیشتری بفروشد، این مساله در داده‌های کارتخوان او مشخص باشد و بتواند آرد بیشتری برای پخت نان در اختیار بگیرد. تدوین‌گران این طرح معتقدند به این شیوه حداقل تا 25 درصد صرفه‌جویی در محل مصرف آرد ایجاد می‌شود. در واقع با این روش کنترلی توزیع آرد خارج از فروش نان به افراد کاهش می‌یابد و از فروش آرد به واحدهای صنفی و صنعتی دیگر، قاچاق آرد یا استفاده در خوراک دام و طیور کاسته می‌شود.
اجرای این طرح تاکنون داده‌های قابل اتکایی به سیاستگذار ارائه کرده است. به طوری که برابر آمار وزارت جهاد کشاورزی میزان کل فروش آرد یارانه‌ای به نانوایی‌ها در هر ماه معادل 620 هزار تن است اما آرد یارانه‌ای مصرف‌شده معادل فروش نان با احتساب تراکنش‌های محسوس حدود 510 هزار تن و با حذف تراکنش‌های مشکوک معادل 420 هزار تن است. داده‌های طرح مهیا حداقل به سیاستگذار این پیام را داده است که در شرایط کنونی ماهانه بین 110 تا 200 هزار تن آرد توزیعی در واحدهای خبازی به صورت نان به فروش نمی‌رسد. یعنی به طور متوسط روزانه بیش از پنج هزار تن آرد یارانه‌ای تحویل‌شده به نانوایی‌ها معادل 50 میلیون قرص نان لواش، به مصارفی غیر از تولید نان سنتی می‌رسد. این آرد یا به واحدهای صنعتی و صنفی دیگر فروخته می‌شود یا حتی در قالب نان به واحدهای پرورش دام و طیور فروخته می‌شود یا اینکه به صورت قاچاق با قیمت‌های بسیار بالاتر در بازارهای خارج از کشور فروخته می‌شود. اجرای طرح هوشمندسازی یارانه آرد و نان در واقع تلاشی برای مهار این سوءاستفاده و هدرروی و صرفه‌جویی این هزینه مازاد است.
خبری از آزادسازی نیست
در حال حاضر هیچ چشم‌اندازی برای آزادسازی قیمت نان وجود ندارد و نهایت طرح کنونی وزارت اقتصاد ایجاد رقابت بین نان سنتی و نان فانتزی در گام‌های بعدی طرح و پیاده‌سازی اقدامات جانبی است. با این همه گزارشی که اخیراً اتاق بازرگانی تهران با همکاری اندیشکده کسب‌وکار دانشگاه شریف در مورد تبعات قیمت‌گذاری دستوری در چرخه تولید نان انجام داده، نشان می‌دهد که دولت در سال 1399 رقمی حدود 35 هزار میلیارد تومان یارانه به نان اختصاص داده است که رقمی معادل احداث 500 تا 700 کیلومتر راه‌آهن سریع‌السیر یا ساخت 100 هزار واحد مسکونی 70متری است. این گزارش می‌گوید آزادسازی، قیمت نان را معادل 94 درصد در شهرهای بزرگ و 152 درصد در شهرهای کوچک و روستاها افزایش می‌دهد که البته جهش بسیار زیادی است. با این حال راهکارهایی مانند یارانه مستقیم به خانوار یا خرید با کارت ملی برای تضمین دسترسی دهک‌های کم‌درآمد نیز پیشنهاد شده که بعید است حداقل در کوتاه‌مدت بتوان سخنی از اجرای آن به میان آورد که نه دولت و نه جامعه پذیرش آن را ندارند و بعید است که غم نان بگذارد در چشم‌انداز میان‌مدت چنین سیاستی در پیش گرفته شود. فعلاً باید به نتایج مثبت طرح مهیا امیدوار بود که تراکنش‌های مشکوک آن به حداقل برسد.
