چوب ادب اقتصاد

«اینجا کسی خفته است که نیت خوبی داشت، کمی تلاش کرد، بسیار شکست خورد: ممکن است این سنگ‌نوشته هر کسی باشد، و البته لازم نیست از آن احساس شرمندگی کند.» شاید این جمله رابرت لویی استیونسن، نویسنده اسکاتلندی را در کتاب «سراسر دشت» خوانده باشید. متاسفانه او دیگر در قید حیات نیست تا با همین تفکر از سیاستگذاران اقتصادی دفاع کند. سیاست‌های شکست‌خورده آنها به شدت مورد قضاوت قرار می‌گیرد؛ بیش از همه، از سوی کسانی که در نتیجه این سیاست‌ها آسیب می‌بینند، یعنی فقرا، بیکاران و گرسنگان!

در کشورهایی مانند ایالات متحده البته، شکست یک سیاست ممکن است یک یا دو درصد از رشد تولید ناخالص داخلی را کاهش دهد یا به انقباض موقت اقتصاد منجر شود. برای برخی افراد این به معنای از دست دادن شغل، عدم پرداخت وام مسکن، از دست دادن خانه یا شاید عدم دسترسی به بیمه درمانی باشد. البته برای کسانی که مستقیماً تحت تاثیر قرار می‌گیرند درد حاد و شدیدتر خواهد بود. مثلاً نرخ بیکاری، برای فردی که شغل خود را از دست می‌دهد 100 درصد است! اما از نظر کلان تاثیر حاشیه‌ای است؛ ما در مورد تعداد نسبتاً کمی از مردم صحبت می‌کنیم. علاوه بر این، ایالات متحده مانند سایر اقتصادهای صنعتی، دارای یک شبکه ایمنی اجتماعی است که تحمل سختی‌های موقت را آسان می‌کند.

در مقابل، در اقتصادهای نوظهور یا کشورهای کم‌درآمد، شکست سیاست‌ها می‌تواند فاجعه‌بار باشد. آرژانتین بارزترین نمونه معاصر است. در یکی از ثروتمندترین اقتصادهای آمریکای لاتین زندگی ده‌ها میلیون نفر تحت تاثیر سیاست‌های نادرست قرار گرفت، نرخ فقر تصاعدی افزایش یافت و اقتصاد 20 درصد کوچک‌تر شد. در پایان قرن گذشته بیش از 50 درصد جمعیت زیر خط فقر زندگی می‌کردند؛ آن هم در کشوری که شبکه ایمنی اجتماعی بسیار توسعه‌نیافته‌ای داشت.

و البته آرژانتین تنها مثال نیست؛ از قحطی‌های بزرگ و سقوط کشورها به ورطه فقر گرفته تا انقباضات شدیدی که برخی دیگر پس از بحران‌های آسیایی سال‌های 1997 و 1998 متحمل شدند همگی نشانی از ردپای سیاستگذاری‌های پرخطا و نادرست دارند. اما چرا سابقه سیاست‌های اقتصادی در برخی کشورها تا این حد تاریک است بی‌آنکه از تجربه دیگران درس بگیرند؟

نیت‌های خوب؛ تصمیم‌های بد

می‌گویند سیاست همیشه به اشک ختم می‌شود؛ سرانجام بسیاری از اصلاحات اقتصادی هم همین است. یکی از مهم‌ترین دلایل این است که بهره‌مندی از تجربه دیگران، ویژگی طبیعی انسان نیست. همه ما دوست داریم اشتباهات خودمان را انجام دهیم. در حوزه اقتصاد هم داستان همین است؛ برخی تا سرشان به سنگ نخورد به دنبال درمان نمی‌گردند. ایده‌های جدید همیشه برای سیاستگذاران جذاب است؛ تاریخ مملو از تجربه دولت‌هایی است که می‌خواستند گذشته را پشت سر بگذارند، فکر می‌کردند راه نجات را یافته‌اند و مصمم بودند ثابت کنند تنها ناجیان اقتصاد روی کره زمین هستند. افسوس این گزاره هرگز درست نبوده و نخواهد بود. تحلیلگران می‌گویند شروع‌های تازه اقتصادی، اغلب ناگهانی متوقف می‌شود. گاهی اوقات این توقف به دلیل شوک‌های خارجی است، گاهی هم به دلیل نبود اشتیاق یا تعهد اساسی به اصلاحات. اما مهم‌ترین دلیلی که برای شکست‌های بزرگ اقتصادی مطرح شده تاکید بسیار زیاد بر نتایج کوتاه‌مدت، و مهم‌تر از آن تلاش برای اختراع دوباره چرخ است! ضمن آنکه تمایل سیاستمداران به اصلاحات حداقلی، احتمال سیاستگذاری‌های پوپولیستی را تقویت می‌کند. شکاف و تنش بین آنچه اقتصاددانان معتقدند درست است و باید انجام شود و آنچه رهبران سیاسی در دستور کار دارند دقیقاً از همین‌جا نشات می‌گیرد.

اجازه بدهید به جمله رابرت لویی استیونسن بازگردیم. در حسن نیت برخی از سیاستگذاران اقتصادی نمی‌توان تردید داشت. حتی بدبینانه‌ترین تحلیل‌ها هم می‌توانند تشخیص دهند که هیچ‌کس نمی‌خواهد مسوول «سقوط» اقتصاد باشد. در دهه‌های پایانی قرن گذشته، دولت‌های بازارهای نوظهور (مانند آمریکای لاتین)، اصلاحاتی را با هدف توسعه سیاست‌های بازارمحور پذیرفتند. باور اکثر آنها این بود که از صمیم قلب، متعهد به اصلاحات واقعی بوده و هستند. ولی ظاهر ماجرا همیشه می‌تواند فریبنده باشد. در برخی موارد، سیاستگذاران بدون درک کاملی از آنچه در شرف وقوع بود، تعهدات سختی ایجاد کردند. در موارد دیگر تعهد فقط صوری بود، از «لفاظی» به عنوان جایگزینی برای اصلاحات واقعی یا حداقل راهی برای خرید زمان استفاده شد. مخالفت عمومی با سیاست‌هایی که برای برخی از اقشار مردم پیامدهای دردناکی داشت هم عزم سیاسی را تضعیف کرد. و نتیجه مشخص بود!

اگر با دقت بیشتری به آنچه اصلاح‌طلبان بالقوه انجام داده‌اند بنگریم، شکاف بین لفاظی و واقعیت‌گرایی بیشتر آشکار می‌شود. در سال 2003، فرانسیسکو گیل دیاز، وزیر دارایی مکزیک، در تحلیلی به صراحت گفت: سیاست‌هایی که اتخاذ شده حتی تقلیدی کم‌رنگ از آنچه اقتصاد بازار اقتضا می‌کند نیست. اگر اقتصاد بازار را به عنوان چارچوبی نهادی و ضروری درک کنیم آنچه در سراسر قاره ما اجرا شده «کاریکاتور» مضحکی از رویکرد علمی به اصلاحات است!

کشورهایی مانند مکزیک و شیلی در تلاش‌های خود برای ترویج اصلاحات اقتصادی کلان و پایدار استثنایی بوده‌اند. اما در بیشتر نقاط آمریکای لاتین و سایر نقاط جهان دو مشکل اساسی وجود داشته است. یکی از آنها اصلاحات اقتصادی بود که به قدر کافی بلندپروازانه نبودند (به ویژه در مورد بازار کار). وقتی سقف پرواز را کوتاه در نظر می‌گیرید به این معنی است که نتیجه نیز ناامیدکننده خواهد بود. مشکل دوم، عدم پیگیری اصلاحاتی بود که اتخاذ شدند. تعجب‌آور نیست که سیاستگذاران ترجیح می‌دهند از تصمیمات دشوار سیاسی اجتناب کنند و تمایل دارند حداقل‌های لازم را از طریق اصلاحات محبوب‌تر انجام دهند. اما این ناگزیر، همواره به چشم‌انداز موفقیت آسیب زده است.

شاگردان تنبل اقتصاد

اجازه بدهید به چند مثال نگاه دقیق‌تری بیندازیم. آرژانتین مثال خوبی از بی‌انگیزگی سیاستمداران برای ایجاد تغییرات ساختاری است که می‌توانست عنصر اساسی اصلاحات موفق و پایدار اقتصادی باشد. در دهه 1980 اقتصاد آرژانتین حدود دو درصد در سال کاهش یافته بود در حالی که تورم دورانی از افزایش را تجربه می‌کرد. در اواخر این دهه تورم از سه هزار درصد فراتر رفت (در مقایسه با آمریکای لاتین که تورم کمی کمتر از 500 درصد بود). «طرح تبدیل‌پذیری» 1991 یک طلوع جدید تلقی می‌شد: هدف، ارائه رشد بالا و تورم پایین بر مبنای سیاست‌های منضبط اقتصاد کلان و اصلاحات ساختاری بازارمحور بود. آرژانتین می‌خواست از شکست‌های تورمی فرار کند.

محور اصلی این طرح، تضمین تبدیل‌پذیری پزو با دلار برابر بود. داشتن یک سیستم نرخ ارز ثابت برای ایجاد اعتبار ضدتورمی مورد نیاز دولت مهم به نظر می‌رسید. به منظور تقویت سیستم و در نتیجه تقویت تعهد دولت، یک هیات شبه‌ارزی ایجاد شد. این امر به سرعت یکی از منابع اصلی تورم ناشی از دولت را از بین برد. نتایج امیدوارکننده بود. در دو سال اول برنامه، آرژانتین بیش از 10 درصد رشد واقعی GDP را تجربه کرد و تورم تا سال 1993 به یک‌رقمی کاهش یافت. اما این عملکرد، ضعف‌های ساختاری را پنهان کرد. کنترل مالی به وسیله مخارج خارج از بودجه تضعیف شد. و در نهایت کسری کل به چهار درصد تولید ناخالص داخلی رسید.

این مشکل با ارزیابی‌های بیش از حد خوش‌بینانه از پتانسیل رشد اقتصاد بدتر شد. رشد ناتراز صادرات، سیستم غیرمتمرکز دولت برای کنترل مالی، و ضعف‌های سیستم بانکی همگی دست‌به‌دست هم دادند و در نهایت، برخی از اصلاحات در آرژانتین روند معکوس به خود گرفت. در دهه 90، معضلات بازار کار هم به سناریو اضافه شد. در سال 1994 نرخ بیکاری به 12 درصد رسید و رشد بهره‌وری در نیمه دوم همان دهه صفر شد. تیر خلاص را هم رژیم نرخ ارز ثابت به اقتصاد زد. اجرای موثر اصلاحات ساختاری، مالی و بازار کار می‌توانست تضمین کند که اقتصاد به اندازه کافی قوی و انعطاف‌پذیر است تا بتواند با شوک کاهش ارزش بدون فروپاشی کامل اقتصادی که شاهد آن بودیم مقابله کند. اما این‌گونه نشد.

اغلب کشورهای آمریکای لاتین تجربه‌ای مشابه آرژانتین داشتند. آنها تقریباً از بحران‌های خود درس نگرفته و یاد نگرفتند که نیازمند اصلاحات ساختاری در اقتصاد و سیاست خود هستند. بحران بدهی در سال‌های ابتدایی دهه 80 میلادی بهترین فرصت برای کشورهای آمریکای لاتین بود که ساختار خود را اصلاح کنند. ونزوئلا یکی از آنهایی بود که هرگز با چوب اقتصاد ادب نشد. سیاستگذاران ونزوئلا حتی پس از بحران‌های اقتصادی هم مانع اصلاحات می‌شدند. سیاست چاوس خرید مشروعیت با پول نفت بود؛ سیاستی که سبب افت تولید کشور، مهاجرت نخبگان، کمبود کالا و دیگر معضلات اقتصادی شد. هزینه این سیاست‌های نادرست را البته او و اطرافیانش نمی‌پرداختند و شاید به همین دلیل بود که درس نگرفت و تغییر رویه نداد. «هرگز نگذارید که یک بحران خوب، هدر برود!» این جمله مشهوری است که می‌گوید تصمیمات اقتصادی که در زمان‌های خوب، مشکل و نامحبوب هستند ممکن است تنها در دوران بحران قابلیت اتخاذ داشته باشند و اگر آن تصمیمات در دوره بحران اتخاذ نشوند، فرصت از دست خواهد رفت. به این دلیل که فقط زمانی که مردم از نظر اقتصادی به شدت آسیب می‌بینند، می‌فهمند که برای درمان، نیاز به دارو دارند!

داستان ترکیه

ترکیه در سال 1980 -پس از سال‌ها اشتباه- تلاش‌های جدی را برای اصلاحات اقتصادی آغاز کرد. تورم در آن سال به 100 درصد رسیده بود و بسیاری از شهرها از جمله استانبول با کمبود برق مواجه بودند. سیاستگذاران اصلاحاتی را آغاز کردند که دو هدف داشت: تثبیت اقتصادی (کاهش تورم) و حرکت به سمت اقتصاد صادراتی و بازارمحور. در نتیجه این اصلاحات ظرف سه سال تورم به 30 درصد کاهش یافت و صادرات در سال 1987، از پنج درصد GDP به 20 درصد رسید. دولت در ابتدا توانست کسری بودجه را کاهش دهد. ناامیدی واقعی در ترکیه این بود که در نهایت دولت نتوانست تلاش خود را برای کنترل دائمی تورم دنبال کند. و سرانجام در پایان دهه باز هم تورم رو به افزایش گذاشت.

البته حفظ سیاست‌های مالی صحیح برای سیاستمداران بسیار دشوار است. این سیاست‌ها ممکن است شامل تصمیمات نامحبوبی باشند که دولت‌ها ترجیح می‌دهند به سمت آن حرکت نکنند. اما پیامدهای به تعویق انداختن این اقدامات نیز همان‌گونه که تجربه ترکیه نشان می‌دهد در واقعیت به همان اندازه آسیب‌زاست. عجیب نیست ترکیه در زمان قدرت یک رئیس‌جمهور، هم روزگار شکوفایی و هم دوران افول را تجربه کرده است. اردوغان در هشت سال اول، اجازه داد اصلاحات اقتصادی معناداری انجام شوند و اقتصاد ترکیه نیز به‌طور قابل توجهی رونق پیدا کرد. اما پس از آن رویکرد اردوغان معکوس شد و شروع به دخالت بیشتر در عملکرد اقتصاد ترکیه کرد، تکنوکرات‌هایی را که این اصلاحات را اجرا کرده بودند کنار گذاشت و استقلال بانک مرکزی ترکیه را نیز عملاً از بین برد. در نتیجه کشوری که زمانی مقصدی بسیار جذاب برای سرمایه‌گذاران بین‌المللی بود در بحران مالی گرفتار شد. این شواهد نشان می‌دهد تنها رسیدن به این درک که اقتصاد نیاز به اصلاح دارد کافی نیست. نکته مهم‌تر آن است که سیاستمدار بداند باید اصلاحات درست را انتخاب کند. در اغلب کشورهایی که اتخاذ رویکرد اصلاحات به نتیجه نرسید رهبران به ضرورت اصلاحات پی برده بودند اما اصلاحات اشتباه را به اجرا درآوردند. برای مثال وقتی کشورهای آمریکای لاتین در سال 1982 با بحران بدهی روبه‌رو شدند، رهبران تعدادی از کشورهای منطقه به این نتیجه رسیدند که باید اقتصادشان را اصلاح کنند اما اشتباهشان این بود که اصلاحات را در افزایش دخالت دولت در اقتصاد می‌دیدند. آنها تصور می‌کردند که در زمان بحران باید دخالت‌های خود را در اقتصاد افزایش دهند تا به این طریق با آن مقابله کنند. مشکل دیگر هم برخاسته از نبود جسارت برای اصلاحات در زمان درست بود. آنها تصور می‌کردند باید صبر کنند تا آب‌ها از آسیاب بیفتد زیرا تمایلی به پرداخت هزینه‌های اصلاحات نداشتند. و این عدم اقدام در زمان درست و به شیوه درست سبب شد در تاریخ از آنها با عنوان «شاگردان بد» اقتصاد یاد شود!

درس‌هایی برای آموختن

در نقطه مقابلِ شاگردان تنبل کلاس اقتصاد اما، شاگرداول‌هایی هم وجود دارند. برای مثال هر کسی که سرعت و جامعیت اصلاحات چین را ارزیابی می‌کند، تردیدی درباره جهت‌گیری و عمق اصلاحات آن ندارد. دولت از گذشته درس گرفت؛ از سیاست بدنام و بی‌آبرو کردن کارآفرینان بخش خصوصی به سمت تشویق آنان رفت. از دنبال کردن سیاست خودکفایی، به سمت استقبال از سرمایه‌گذاری جهانی حرکت کرد. و به جای مقاومت و برخورد با نیروهای بازار، به سمت کار کردن با بازار و در خدمت بازار بودن گام برداشت. رهبران عالی کشور اثبات کردند که توانایی مهار اشتهای خویش برای منافع مادی آنی را دارند؛ نه‌تنها به مردم اجازه دادند تا به موفقیت مادی برسند بلکه اولویت در انتصابات را هم به مقاماتی دادند که شکوفایی اقتصادی را ترویج کنند.

تجربه هند، دومین کشور بزرگ جهان، از برخی جهات با چین و ببرهای کوچک‌تر شباهت دارد. اقتصاد هند از زمان شروع اصلاحات در آغاز دهه 1990، عمدتاً با اتکا به بخش خدمات پویا و سرزنده، از عدم تحرک به جهش رسید. سایر اقتصادها نیز پس از حرکت از دولت‌گرایی به بازار، رونق اقتصادی ادامه‌داری را تجربه کردند. ویتنام با انجام اصلاحات نوسازی از انتهای دهه 1980 این کار را به ثمر رساند. در اندونزی هم جنبش به سمت بازار -پس از سقوط سوکارنو و به قدرت رسیدن سوهارتو- در میانه دهه 1960 رخ داد.

تحلیلگران می‌گویند تجربه پیامدهای سیاست‌های بد، شاید حسرتِ داشتن سیاست‌های خوب را برانگیزد. سه دهه رویدادهای ناگوار در دهه‌های 1950، 1960 و 1970 که باعث قحطی در چین شد بسیاری از چینی‌ها را واداشت تا از دولت‌گرایی افراطی دست بردارند. تجربه هند با آثار زیانبار دولت‌گرایی در دهه‌های 1950 تا 1980 نیز رغبت برای تغییر را در بین بسیاری از هندی‌ها ایجاد کرد. ورشکستگیِ سیاست‌های بد می‌تواند مشوق سیاست‌های خوب باشد. دردسترس نبودن گزینه‌های سیاستگذاری بد نیز می‌تواند همین تاثیر را بگذارد.

از این مثال‌ها و نمونه‌های بسیار دیگری که به ذهن می‌رسد چه درسی می‌توانیم بگیریم؟ صندوق بین‌المللی پول توصیه می‌کند که لازم است سیاستمداران درک درستی از دامنه کامل اصلاحات داشته باشند. تجربه پایان قرن گذشته و سال‌های نخستین قرن حاضر نشان داد اقتصاد باید طیف وسیع‌تری از عوامل را دربگیرد که تا پیش از این مهم شناخته نمی‌شد. پایداری مالی و بدهی البته مهم است اما در کنار آن حکمرانی صحیح (در سطح ملی و شرکتی) نهادهای موثر و معتبر، یک نظام حقوقی قدرتمند، به رسمیت شناختن و حمایت از حقوق مالکیت یک بخش مالی با عملکرد خوب هم دیگر اجزای حیاتی برای موفقیت اقتصادی هستند. اجرا نیز حیاتی است. صرفاً سخن گفتن از اصلاحات آن را محقق نخواهد کرد. و این گنجینه، حاصل تجربه جهان است. تجربه‌ای که لازم نیست خلاف آن را تکرار کنیم و بهای دوباره و چندباره خطا در سیاستگذاری را بپردازیم.

کشورها به حکمرانی نیاز دارند که نه فقط از خطاهای خود، که از اشتباهات جهان درس بگیرد و رویکردهای خود را اصلاح کند. نظام‌هایی که در برابر تغییر و اصلاح مقاومت می‌کنند و سالیان سال با کارنامه‌های مردود در یک پایه درجا می‌زنند، محکوم به نابودی‌اند. این درسی است که سال‌هاست سیاستمداران باذکاوت، در کلاس درس اقتصاد، می‌آموزند.