ماموریت غیرممکن

اشاره به اهمیت انجام اصلاحات اساسی در نظام اداری و بوروکراسی کشور جزو گزاره‌های پرتکرار در سخنان مسعود پزشکیان است و احتمالاً دلیلی جز تامین هزینه‌های زیادی آن نیز ندارد. رئیس‌جمهور به‌تازگی با انتقاد چندباره از اینکه اقدام برای اصلاح نظام اداری در هر بخشی با مقاومت روبه‌رو می‌شود، گفته است: «امروز در حالی بیش از 85 درصد منابع کشور صرف هزینه‌های جاری نظام اداری می‌شود که درخواست‌های متعددی برای حجیم‌تر شدن آن در قالب ارتقای تقسیمات کشوری و نظایر آن از سوی نمایندگان مجلس و مسیرهای دیگر مطرح می‌شود.» پزشکیان این سخنان را در دیدار مجمع نمایندگان استان‌های البرز، بوشهر، چهارمحال و بختیاری و کهگیلویه و بویراحمد عنوان کرد و عدم تناسب منابع و مصارف و ناترازی درآمدها و هزینه‌ها را عامل اساسی و اصلی ایجاد و افزایش تورم و برخی مشکلات اقتصادی دیگر خواند و گفت: مهم‌ترین انتظار و خواسته ما از نمایندگان مجلس در این زمینه این است که کمک کنند بودجه‌ای تنظیم و تصویب شود که کسری نداشته باشد.

از همین چند جمله از سخنان پزشکیان که توسط پایگاه اطلاع‌رسانی رئیس‌جمهور منتشر شده است، می‌توان فهمید که او علاوه بر داشتن نگرانی جدی از بودجه سال آینده که باید به زودی از سوی دولت به مجلس تقدیم شود و احتمالاً با کسری بالایی مواجه است، دغدغه کوچک‌تر کردن دولت و کاهش هزینه‌های جاری را نیز دارد، درحالی‌که به گفته خودش درخواست‌ها خلاف جهت این ایده و در راستای حجیم‌تر شدن دولت است. نکته بدتر اینکه خواسته دولت برای اصلاح نظام اداری در بخش‌های مختلف با مانع روبه‌رو می‌شود؛ یعنی یکی از موانع اصلی اصلاح نظام اداری، خودِ ساختار درونی قدرت و منافع گروهی است. وقتی ۸۵ درصد منابع بودجه صرف هزینه‌های جاری می‌شود و درعین‌حال، برخی جریان‌ها و نهادها خواستار گسترش بدنه اداری از طریق ارتقای تقسیمات کشوری و ایجاد پست‌های جدید هستند، نشان می‌دهد که نظام اداری به ابزاری برای توزیع منافع سیاسی و اقتصادی تبدیل شده است. این مقاومت نه از کمبود دانش مدیریتی، بلکه از تعارض منافع و نگرانی از دست دادن امتیازها و رانت‌های موجود ناشی می‌شود. قاعدتاً کسانی در برابر اصلاح نظام اداری ایستادگی می‌کنند که از ساختار فعلی سود می‌برند؛ کسانی که بوروکراسی حجیم را منبع نفوذ، اشتغال سیاسی و توزیع رانت می‌دانند و از چابک شدن دولت، کاهش هزینه‌ها و افزایش شفافیت، احساس زیان می‌کنند. اما اینکه این گروه چه اندازه قدرت دارند و تا چه زمانی می‌توانند در برابر فشارهایی که حتی از طرف دولت وارد می‌شود، موافقت کنند خود مسئله‌ای مهم است. در این میان یک مسئله موردمناقشه همیشگی این است که آیا دولت در ایران بزرگ است؟

بزرگ یا کوچک؟ مسئله این است

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «تحلیل و بررسی اندازه دولت در ایران» که تابستان 1403 منتشر کرد، تلاش داشت تا حدودی به این سوال پاسخ دهد که دولت در ایران بزرگ است یا کوچک. این گزارش می‌نویسد که اندازه بهینه دولت معلول نظریه دولت و اداره عمومی متناسب با آن است. از این‌رو با توجه به تفاوت ماهیت و کارویژه‌های دولت در کشورهای مختلف، تجویز یا تقلید از سازوکارها و رویکردهای دیگر کشورها فاقد توجیه است. از طرفی چون در دولت بخش عمده‌ای از تصدی‌گری‌های دولت تکلیفی است، پس تامین رفاه همگانی ملزم به ارائه بسیاری از امور عمومی به‌صورت خدمات دولتی است. این گزارش درنهایت نتیجه می‌گیرد که بزرگ بودن دولت در ایران امری قابل‌اثبات نیست. این نهاد مطالعاتی با بیان اینکه بودجه کل کشور در سال 1401 رقمی معادل 36 درصد تولید ناخالص داخلی با روندی کاهشی بوده است، به این نتیجه می‌رسد که گزاره قطعی و پرتکرار ضرورت «کاهش اندازه دولت» فاقد مبنای علمی مناسب است درحالی‌که این گزاره،‌ در احکام اسناد بالادستی مانند برنامه‌های پنج‌ساله توسعه ذکر شده است. همچنین در مصوبات مربوط به حوزه اداری و استخدامی بر چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری تاکید شده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش که بارها مرجع سخنان برخی از بوروکرات‌های مخالف با نظریه بزرگ بودن دولت در ایران قرار می‌گیرد، از افزایش کیفیت کارکنان بخش عمومی و بازطراحی ساختار و تشکیلات کلان دولت و حذف واحدهای غیرضرور سخن می‌گوید و هشدار می‌دهد که تاکید بیش از حد بر کاهش هزینه‌ها و تعداد کارکنان دولتی ممکن است آثار زیان‌بار سیاسی و اجتماعی در بر داشته باشد، چون دستیابی به اهداف و اثربخشی در بخش دولتی، صرف‌نظر از میزان هزینه آن، از ضروریات اجتماعی است. این گزارش البته مورد‌نقد اقتصاددانان قرار گرفته و از جمله علی مروی، مدیر اندیشکده حکمرانی شریف، معیار قرار دادن نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی را برای ارزیابی اندازه دولت در ایران و مقایسه آن با سایر کشورها نادرست خواند. او در‌مورد این گزارش گفت: در واقعیت اعدادی که برای مخارج دولت در ایران گفته می‌شود، صحیح نیست. یعنی برای محاسبه مخارج دولت صرفاً آنچه با عنوان بودجه دولت در قوانین بودجه سنواتی مطرح می‌شود، کفایت نمی‌کند. اولین نکته این است که همه هزینه‌های دولت در بودجه حساب نمی‌شود. ما مفهومی داریم با عنوان هزینه‌های خارج بودجه‌ای (Extra-budgetary) یعنی مخارجی که دولت انجام می‌دهد و در سقف بودجه نمی‌آید که به‌صورت خاص تبصره ۱۴ را داریم. برای اینکه درک بهتری از اعداد داشته باشیم باید توجه کنیم که بودجه دولت برای سال ۱۴۰۱ حدود ۱۳۹۴ هزار میلیارد تومان بوده است. این در حالی است که مصارف جدول تبصره ۱۴عددی بین ۶۵۰ تا ۷۰۰ هزار میلیارد تومان بوده؛ یعنی تقریباً به اندازه نصف بودجه دولت، فقط در جدول تبصره ۱۴ هزینه می‌شود و اصلاً در سقف بودجه نمی‌آید. به عبارت دیگر اگر واقعاً بخواهیم مقایسه کنیم برای محاسبه هزینه دولت ایران باید بودجه دولت در 5 /1 ضرب شود.

با این همه حتی گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز اذعان دارد که کاهش هزینه‌های جاری دولت یک امر ضروری است و دولت از لحاظ تعداد کارکنان و مستخدمان در حال رشد و بزرگ شدن بوده است. البته این گزارش آغاز ماجرا را به دوران پهلوی دوم منتسب می‌داند که رویکرد استفاده از بوروکراسی به‌عنوان سازوکار مشروعیت نظام، باعث رشد فزاینده حجم و اندازه دولت به‌ویژه در بازه زمانی 1320 تا 1357 شد که نمود آن در شاخص‌هایی چون گسترش تشکیلات دولتی و استخدام در بخش دولتی قابل‌مشاهده است. به‌طوری‌که در یک دوره 30ساله تعداد استخدام سالانه کارکنان در دولت از 27 هزار و 748 نفر در سال 1325 به 142 هزار و 47 نفر در سال 1355 می‌رسد که نشان از افزایشی 1500درصدی دارد و تعداد کل کارکنان دولت در سال 1355 را به 438 هزار و 238 نفر می‌رساند.

 این ‌روند در سال‌های پس از انقلاب با شدت بیشتری ادامه یافت. دولتی کردن تقریباً تمام امور پس از انقلاب و افزایش تصدی‌گری دولت تعداد دستگاه‌های اجرایی را که در سال 1357 حدود 316 دستگاه بود به سه برابر افزایش داد. برابر نمودار مرکز پژوهش‌های مجلس از آمار کارکنان دولتی، در سال 1357 تعداد کارکنان دولت حدود 550 هزار نفر بود که این رقم در سال 1400 به نزدیک دو میلیون و 135 هزار نفر رسیده است. اوج تعداد کارکنان دولت نیز در سال 1380 بوده که بیش از دو میلیون و 360 هزار نفر در دولت مشغول به کار بوده‌اند. البته برابر محتوای گزارش، این استنباط به ‌دست می‌آید که این تعداد صرفاً محدود به کارکنان رسمی و دائمی دولت است و قراردادی‌ها را شامل نمی‌شود. در این صورت تعداد کارکنان واقعی دولت بسیار بیش از این آمار خواهد بود.

بااین‌حال فرای این آمار و داده‌ها و مقایسه آن با سایر کشورها، که اساساً با توجه به شفاف نبودن هزینه‌های فرابودجه‌ای چندان قابل‌استناد نیست، مسئله مهم مداخله نظام بوروکراسی در همه امور و هزینه‌کرد بیش از 85 درصد بودجه برای هزینه‌های جاری است که باعث شده بودجه عمرانی کشور طی این دهه‌ها کاهش قابل‌توجهی داشته باشد.

دولت بزرگ است یا کوچک؟

امیرحسین خالقی، دانش‌آموخته دکترای مدیریت دولتی، در گفت‌وگو با تجارت فردا در‌مورد مسئله بزرگی و کوچکی دستگاه بوروکراسی کشور اعتقاد دارد آنچه واقعیت‌ها به‌صورت صریح و روشن بیان می‌کنند، این است که تعداد کارکنان دولت در شرایط فعلی بیش از توان منابع مالی دولت است. به گفته او درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای دولت به قدری نیست که تکافوی هزینه‌های جاری را بدهد و نتیجه آن کسری بودجه بسیار بالای دولت است. در چنین شرایطی استفاده از شاخص‌هایی مانند نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی و قیاس آن با دیگر کشورها مانعی برای دیدن این واقعیت عریان نیست، که اندازه دولت فراتر از توان مالی دولت است. او هم به برخی تفاوت‌ها در برآورد هزینه‌های دولت در ایران و سایر کشورها اشاره دارد و می‌گوید: باید در نظر گرفت که در کشور ما خدمت سربازی تقریباً رایگان است و اگر قرار باشد دولت به سربازان مانند بسیاری از دیگر کشورهای دنیا، حقوق و دستمزد ماهانه به‌عنوان نیروهای نظامی پرداخت کند، نسبت هزینه‌هایش به تولید ناخالص داخلی متفاوت خواهد بود. ضمن اینکه اساساً دولت در ایران مجموعه بسیار بزرگ‌تری از آنچه می‌نماید، است و دستگاه‌های عمومی و حاکمیتی و هزینه‌های خارج از بودجه حتماً این شاخص‌ها را دچار تغییر خواهد کرد. از این‌رو باید در استفاده از این شاخص‌ها و مقایسه آن با دیگر کشورها احتیاط بیشتری به خرج داد؛ چون آنچه در ایران دولتی خوانده می‌شود بسیار متفاوت است با آنچه در اروپا و آمریکا دولتی است.

این عضو هیات علمی دانشکده مدیریت دانشگاه تهران با اشاره به اینکه در شرایط کنونی اساساً امکان افزایش درآمدهای دولت از محل مالیات و دیگر منابع وجود ندارد، معتقد است که دست‌کم در کوتاه‌مدت باید سطح فعالیت‌های دولت و کارکنانش کاهش یابد. خالقی همچنین عنوان می‌کند که فعالیت دولت مسئله‌ای نیست که بخواهیم درست همانند بقیه دولت‌ها در سایر کشورهای دنیا عمل کنیم. بلکه محدوده فعالیت دولت در هر کشور یک قرارداد اجتماعی با مردم است. در کشور ما نیز دولت به واسطه سیاست راضی نگه داشتن یا آرام کردن مردم معمولاً برای خودش وظایف زیادی در نظر گرفته و در تلاش برای ایجاد اشتغال تعداد قابل‌توجهی را به استخدام دولت درآورده است. خالقی به تجارت فردا می‌گوید: دولت‌ها برای اینکه اطاعت مردم را بخرند سراغ طرح‌هایی رفته‌اند که هزینه‌هایشان را افزایش داده است. اما در شرایط کنونی که کمیت دولت لنگ می‌زند نیاز دارد فعالیت‌هایش را محدود و حتی برخی را تعطیل کند تا شکل چابک‌تری به خود بگیرد. این کار نه‌تنها به کاهش بار مالی دولت کمک می‌کند بلکه می‌تواند باعث شود پرداختی به افرادی که واقعاً به حضور و فعالیتشان نیازمندیم مانند نیروهای انتظامی قابلیت ارتقا پیدا کند. به هر حال تردیدی نیست که این جراحی نیاز است اما ذی‌نفعانی دارد که در برابر تغییر مقاومت می‌کنند و به‌محض اینکه صحبت از ضرورت اصلاح نظام اداری و چابک‌سازی و کوچک کردن دولت می‌شود، صداهای بلندی در مخالفت و چسباندن برچسبی مانند نئولیبرال به‌عنوان ناسزا به طراحان و مدافعان نظریه دولت کوچک اما مقتدر، بلند می‌شود.

می‌خواهند اما نمی‌توانند

اصلاح ساختار دولت یک مسئله جدید و تازه که از زبان مسعود پزشکیان بیرون آمده باشد، نیست. بعد از دهه‌های 60 و 70 که مسئله توسعه زیرساخت‌های اقتصادی و سیاسی مطرح بود، دهه 80 فصل وفور منابع در اختیار دولت بود و روی کار آمدن یک دولت پوپولیست کمک کرد تا نه‌فقط خود دولت بزرگ شود، که هزینه‌های دولت نیز بسیار افزایش یابد. بااین‌حال اوایل دولت هشتم بود که قانون «هفت برنامه اصلی ایجاد تحول در نظام اداری» در هیات ‌وزیران تصویب شد که اولین هدفش «منطقی کردن اندازه دولت» اعلام شده بود.

بااین‌حال از زمان روی کار آمدن دولت یازدهم که فشار تحریم‌ها زیاد و منابع در اختیار دولت کم شد، اصلاح ساختار دولت با هدف کم کردن هزینه‌ها، کوچک کردن دولت و کاستن از بار فعالیت‌های تحمیل‌شده به دولت که به نوعی وظیفه‌اش نبوده، به یک مسئله جدی تبدیل شد. گرچه این جدی شدن الزاماً به این معنا نبود که حتماً اقدام موثری در این زمینه صورت بگیرد. در همین راستا در سال 1393 «نقشه راه اصلاح نظام اداری» در شورای عالی اداری به تصویب رسید. در دور دوم این برنامه که از طرف حسن روحانی، رئیس‌جمهور وقت، به دستگاه‌های دولتی ابلاغ شد، قرار بود در فاصله سه‌ساله 1397 تا 1399 به اندازه 12 درصد از حجم دولت یعنی به‌طور مشخص از پست‌ها و واحدهای سازمانی کاسته شود. در برنامه ابلاغی مشخص شده بود که در سال اول پنج درصد، در سال دوم چهار درصد و در سال سوم سه درصد این کاهش محقق شود تا در مجموع در پایان سال 1399 نسبت به ابتدای سال 1396 دولت 12 درصد کوچک‌تر شده باشد. این برنامه البته اهداف دیگری برای تحقق دولت الکترونیک، ارائه خدمات عمومی در فضای رقابتی، مدیریت سرمایه انسانی، بهبود در نظام‌های مدیریتی، توسعه فرهنگ سازمانی، صیانت از حقوق شهروندان در نظام اداری، مقابله با فساد اداری و... داشت که خواندن آنها پس از 9 سال بیشتر شبیه یک شوخی بی‌مزه و سرکاری است.

 در دولت ابراهیم رئیسی نیز مسئله با کمی تغییر در عنوان مطرح و پیگیری شد. «الگوی عمومی تحول نظام اداری» نام برنامه‌ای بود که در شورای عالی اداری دولت سیزدهم مصوب شد با این هدف که مشکلات مردم را حل کند. در این برنامه نیز یکی از جهت‌گیری‌های اصلی «تمرکززدایی و کاهش تصدی‌گری دولت» بود. حالا هم نوبت به مسعود پزشکیان رسیده است که البته او بیش از همه دولت‌های گذشته در مضیقه مالی است و خواست او برای کاستن از بار فعالیت‌ها و کارکنان دولت احتمالاً جدی‌تر است اما باز هم این خواستن به معنای به نتیجه رساندن این هدف نیست، چرا‌که به گفته خود او موانع قدرتمندی بر سر راه اصلاح نظام اداری وجود دارد. تجربه‌های گذشته نشان می‌دهد اگرچه بارها دولت‌ها با تصویب برنامه‌های مختلف سعی در کاهش تصدی‌گری دولت یا همان کوچک کردن دولت داشته‌اند، درنهایت راه به ‌جایی نبرده‌اند. امیرحسین خالقی این ناکامی را با این تعبیر توضیح می‌دهد که همه می‌خواهند به بهشت بروند اما نمی‌خواهند بمیرند. به گفته او هر دولتی، طرح خودش را برای اصلاح ساختاری می‌دهد که معمولاً مجموعه‌ای از آرزوهاست. کسی با چابک شدن دولت مخالفت ندارد چون مردم با تجربه شخصی که برای انجام امور در سازمان‌های دولتی دارند، می‌دانند که این مسئله تا چه اندازه ضروری است. او می‌گوید: ضرورت رسیدن به دولت توانمند و مقتدر این است که در شرایط کنونی، مقداری بار دولت را سبک کنیم. اگر بخواهیم دولت قوی داشته باشیم به‌ناچار در کوتاه‌مدت باید به سراغ کوچک کردن و حذف برخی از فعالیت‌ها برویم. این مسئله نه‌فقط در بخش خصوصی که در دولت هم توصیه می‌شود که به جای اضافه کردن طرح‌ها و برنامه‌های جدید، آنچه دنبال می‌کنید را محدودتر و به‌اصطلاح پیراسته‌تر کنید.

او یکی دیگر از مولفه‌های مهم دخیل در عدم پیشرفت اصلاح نظام اداری را قرار گرفتن دائم در «شرایط حساس کنونی» عنوان می‌کند و می‌گوید: قرار داشتن در شرایط حساس کنونی باعث شده است که اساساً انگیزه‌ای برای تغییر وجود نداشته باشد. اصلاح نظام اداری ناگزیر با از دست دادن شغل برخی افراد یا حذف شدن برخی خدمات همراه است و در شرایطی که کشور تحریم است و دولت هم مشروعیت و مقبولیت اجتماعی کافی ندارد، این اصلاحات در جامعه پذیرفته نمی‌شود. یعنی حتی توضیح دادن مزایای این اصلاحات برای کسی که یکی از اعضای خانواده‌اش کارش را از دست می‌دهد یا خدماتی که دریافت می‌کند، قطع می‌شود، چندان فایده‌ای ندارد. به‌هر‌حال باید ابتدا زمینه آن فراهم شود و دولت بتواند ذهن و افکار عمومی را آماده کند. پشت این ساختن باید یک سیاست‌ورزی وجود داشته باشد و بده‌بستانی صورت بگیرد که از منافعی بگذریم تا منافعی ارزشمندتر به ‌دست بیاوریم. برای مثال اینکه امروز می‌بینیم در آرژانتین اصلاح ساختار دولت با موفقیت نسبی به پیش می‌رود، به این دلیل است که پشت آن سیاست‌ورزی پیچیده و کارهای بزرگی نهفته است.

مقاومت ذی‌نفعان قدرتمند

در کنار ناتوانی دولت‌ها برای پیشبرد اصلاح ساختار اداری و ترس همیشگی آنها از دست زدن به اصلاحات در شرایط همیشه حساس کنونی، نباید از مقاومت ذی‌نفعان شرایط موجود فارغ شد. کسانی که مستقیم و غیرمستقیم از این شرایط منتفع می‌شوند و هرگاه صدای کوچک شدن دولت از تریبونی بلند می‌شود، به او حمله می‌کنند که شرایط کنونی نتیجه سیاست‌های نئولیبرال است و دولت در ایران کوچک است. این گروه یا مستقیم از وجود امضاهای طلایی و رانت‌ها و امتیازهای در اختیار دولت سود می‌برند یا غیرمستقیم از این مواهب برخوردارند و به‌شدت با حذف ساختارهای کنونی مخالفت می‌کنند. نظام بوروکراسی در ایران تنها ابزار اداره کشور نیست بلکه ابزار توزیع منابع، کسب قدرت سیاسی و اقتصادی است. یک پژوهش دانشگاهی در سال 1399 نشان داد که سطوح میانی مدیریتی در دستگاه‌ها بیشترین مقاومت را در برابر اصلاحات دارد چرا‌که این مدیران سال‌ها با قواعد غیررسمی کار کرده‌اند و روابط سیاسی و اداری برایشان پایگاه قدرت است. حذف، ادغام یا حتی دیجیتال‌سازی فرآیندهای دولتی به نوعی به معنای از دست رفتن اختیار و قدرت و منابع آنهاست. از این‌رو مقاومت در برابر این اصلاحات نه‌فقط فردی، که شبکه‌ای و سیستمی است. از طرفی همان‌طور که اشاره شده در اقتصاد رانت‌محور، توقع شهروندان از دولت بسیار بالاست و کوچک‌سازی دولت به کاهش سهم مردم از خدمات و منابع دولتی تعبیر می‌شود و این اصلاحات می‌تواند به ایجاد نارضایتی منجر شود که همین مسئله دولت‌ها را از گرفتن تصمیم‌های سخت منصرف می‌کند.

از دید امیرحسین خالقی، که در تدوین و تهیه این گزارش با تجارت فردا صحبت کرده است، وجود مقاومت در برابر اصلاح نه‌تنها طبیعی است که اگر وجود نداشته باشد جای شگفتی است. به عقیده او، حضور در بوروکراسی به نوعی جایگاه افراد را در اجتماع بالاتر می‌برد و محل قدرت و ابزار کسب منزلت است، پس طبیعی است که افراد در مقابل از دست دادن این جایگاه مقاومت می‌کنند. کسانی که در بدنه نظام بوروکراسی کشور هستند و صحبت‌هایی مبنی بر کوچک شدن دولت و حذف را می‌شوند، با استفاده از دسترسی خود به رسانه‌ها تلاش بسیاری می‌کنند که طرح‌هایی مثل طرح تحول نظام اداری و اصلاح ساختار دولت را نفی کنند و از قضا شرایط حساس کنونی کشور هم همیشه به کمک آنها می‌آید چون این اصلاح ساختار همراه با حذف برخی خدمات دولتی و تعدیل نیرو است. او می‌گوید: وقتی یک فرد در بدنه نظام اداری می‌تواند یا یک امضا منابع هنگفت اقتصادی را جابه‌جا کند، امتیازی به کسی بدهد یا رانتی به کسی برساند، تمام تلاشش را می‌کند تا این موقعیت و جایگاه را از دست ندهد. در ساختاری که توزیع منابع، خلاف کشورهای متعارف دنیا، وابسته به فرد و امضای طلایی اوست، طبیعی است که هیچ‌کس علاقه‌ای به تغییر جایگاه نداشته باشد و هرگونه اصلاح و تغییر ساختار را به نوعی از دست رفتن قدرت خودش بداند و در برابر آن ایستادگی کند. ضمن اینکه اینجا اساساً فرد مسئله و محور نیست بلکه کل سیستم و مجموع ساختاری که از وجود امضای طلایی منتفع می‌شود، به‌صورت یکپارچه از این تعادل بد شکل گرفته حمایت و در برابر شکستن آن مقاومت می‌کند.

این استاد مدیریت دانشگاه تهران با اشاره به اینکه شرایط امروز نتیجه مداخلات دولت در اقتصاد است، می‌گوید: اغلب این مداخلات هم احتمالاً با نیت خیر و برای تحقق اهدافی مانند عدالت صورت گرفته اما تاریخ اقتصادی بهترین داور است که نشان می‌دهد نتیجه این مداخله‌ها چه بوده است. اگرچه همواره مدافعان این ساختار و این سیستم، مسئله را از خود مبرا دانسته و با بهره‌گیری از مراودات رسانه‌ای خود آن را بر گردن مافیا انداخته‌اند. درحالی‌که اصل مطلب این است که توزیع منابع نباید به‌صورت پول‌پاشی صورت بگیرد چون پیامدهای اقتصادی و اجتماعی مشخصی دارد که خواهی‌نخواهی رخ خواهد داد. اتخاذ سیاستی مانند ارز ترجیحی و تداوم آن پیامدهای روشنی دارد و هرچند با نیت خیر صورت گرفته باشد، جز زیان اقتصادی برای کل جامعه به دنبال نخواهد داشت. اما تخصیص‌دهندگان ارز ترجیحی از آن بهره‌برداری سیاسی می‌کنند و دریافت‌کنندگانش نیز منافع اقتصادی سرشاری می‌برند و طبیعی است که همه این سیستم به مخالفت با هرگونه اصلاح ساختار برخیزد. از طرفی در فضای سیاسی نیز صرفاً این مسئله مطرح می‌شود که گروه‌های رقیب که ممکن است در آینده خود سکان این ساختار را در دست بگیرند، تنها به این انتقاد اکتفا می‌کنند که اگر ما در رأس اداره امور قرار بگیریم فساد را ریشه‌کن خواهیم کرد، نه اینکه فرآیندها را تغییر بدهیم.

مسیر اصلاح

افزایش هزینه‌های جاری راهی جز اعمال تغییر در نظام بوروکراسی و اصلاح ساختاری نظام اداری دولت باقی نگذاشته است. با تداوم این ‌روند قاعدتاً به زودی در سال‌های آینده تمام بودجه باید به هزینه‌های جاری اختصاص یابد و کسری بودجه نیز رکوردهای جدیدی خلق خواهد کرد. برابر گزارش‌های موجود سهم هزینه‌های جاری در بودجه سالانه در دهه 1370 رقمی معادل 65 درصد بود اما این رقم از سال 1402 به بعد از 85 درصد بودجه نیز گذشته است که نشان‌دهنده انباشت سازمان و نیروی انسانی در بدنه دولت است. بااین‌حال حتی انتقادها و مقاومت روسای دولت، از جمله مسعود پزشکیان که به تازگی در این مورد هشدار داده، هم چندان منتج به نتیجه نبوده است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که تنها در نیمه دوم دهه 1390 بیش از 300 پیشنهاد برای ایجاد واحد اداری جدید ارائه شده و همچنان توسعه ساختار اداری اولین گزینه روی میز برای مسئولانی است که به اصطلاح در پی بهبود شرایط کشور هستند. نماگرهای بانک مرکزی هم نشان می‌دهد که متوسط رشد سالانه هزینه‌های جاری دولت در فاصله سال‌های 1390 تا 1401 حدود 23 درصد بوده درحالی‌که نرخ رشد سرمایه‌گذاری دولتی به کمتر از 10 درصد کاهش پیدا کرده است. همچنین راهکار دولت الکترونیک که همواره از سوی دولت‌های مختلف پیگیری شده تاکنون به این نتیجه رسیده که تنها 31 درصد از خدمات دولت کاملاً الکترونیکی شده است. درحالی‌که ترکیه، کشور همسایه ما بیش از 85 درصد فرآیندهای خود را الکترونیکی کرده و این عدد برای کشوری مانند استونی به حدود 99 درصد می‌رسد. نکته اینکه دولت الکترونیک و دیجیتالیزه کردن فرآیندهای اداری و بوروکراتیک یکی از راه‌های اصلی مبارزه با فساد، ایجاد شفافیت و حذف رانت خوانده می‌شود که می‌تواند با قطع مداخلات فردی و حذف امضاهای طلایی به بهبود بهره‌وری و کاهش فساد کمک کند. اما آیا با وجود همه مقاومت‌ها راهی برای پیشبرد این اصلاحات وجود دارد؟

بهمن عشقی، فعال بخش خصوصی و مشاور عالی رئیس اتاق بازرگانی تهران، در سخنانی که ویدئوی آن به تازگی در شبکه‌های اجتماعی بسیار دست‌به‌دست می‌شود، می‌گوید، «تنها یک راه پیش‌روی ماست، همان کاری که خاویر میلی در آرژانتین کرد». او توضیح می‌دهد که چگونه بیش از 400 قانون برای بهبود محیط کسب‌وکار حذف شد و با تداوم روند کنترل تورم و کاهش تورم ماهانه از بالای پنج درصد به زیر یک درصد، رئیس‌جمهور آرژانتین را بر این داشته که اعلام کند با ادامه این‌ روند کنترلی و کاهش می‌تواند حتی نهادی مانند بانک مرکزی را تعطیل کند و ارزش پزو را به دلار سنجاق کند. عشقی می‌گوید: رسالت بانک مرکزی تخصیص ارز و ترویج ویژه‌خواری نیست. به بانک مرکزی ارتباطی ندارد که صادرکننده ارز خودش را به کدام واردکننده و با چه قیمتی می‌فروشد. کسانی که این سیستم ارزی را پیاده کردند در دولت‌های قبلی بودند و در دولت فعلی هستند و در دولت آینده هم خواهند بود. بانک مرکزی اولین مسئولیت حفظ ارزش دارایی مردم است اما امروز به خزانه دولت تبدیل شده و حقوق برخی کارکنان دولت مستقیم از بانک مرکزی پرداخت می‌شود و حتی به خزانه هم نمی‌رود.

البته آرژانتین که بیشتر به آن خواهیم پرداخت تنها نمونه‌ای نیست که توانسته است اصلاحاتی جدی در ساختار اداری خود انجام دهد. ترکیه در دهه 2000 بیش از 120 نهاد دولتی را تعطیل یا در هم ادغام و 40 هزار پست مدیریتی را حذف کرد. کشور یونان که گرفتاری عظیمی در ساختار اداری خود داشت درنهایت توانست با طراحی دولت دیجیتال و بهبود عملکرد سامانه‌ها و کاهش نهادها، شرایطش را بهبود ببخشید و کشوری مانند استونی با حذف ادارات و ایجاد سامانه‌های متمرکز خدمات دولتی را در کمتر از شش دقیقه به مردم ارائه می‌دهد. اما در پشت همه این اصلاحات علاوه بر اراده و اجماع سیاسی، خواست و فشار اجتماعی نیز وجود داشت. در کشور ما همان‌طور که مسعود پزشکیان می‌گوید که «هرجا بخواهیم اصلاح کنیم، مقاومت می‌شود» نه اجماع سیاسی وجود دارد و اگر به فرض محال این اجماع و اراده حاصل شود، پشتوانه اجتماعی و حمایت مردمی از برنامه‌های دولتی و حاکمیتی به کف خود رسیده و نیازمند بازیابی و احیاست. بااین‌حال متوقف ماندن در این شرایط جز افزایش شدید هزینه‌های دولت، عدم امکان سرمایه‌گذاری و بالا رفتن نرخ استهلاک و فرسایش زیرساخت‌ها و درنهایت نارضایتی عمومی را به بار نخواهد آورد.

راه میلی

خاویر میلی، رئیس‌جمهور کنونی آرژانتین، از همان روز نخست به قدرت رسیدنش، سراغ کارهایی رفت که وعده‌اش را در دوران مبارزات انتخاباتی داده بود، یعنی کاهش شدید هزینه‌های دولت با کوچک کردن شدید ساختار دولت. او از همان ابتدا گفته بود که فرصتی برای بحث‌های بیهوده وجود ندارد و آرژانتین نیازمند اقدام فوری و قاطعانه است و باید تصمیم‌های سخت را بگیرد. او از همان ابتدا وزارتخانه‌های فرهنگ، بهداشت، کار، توسعه اجتماعی و آموزش را در هم ادغام و یک وزارت بهداشت و سرمایه انسانی ایجاد کرد. سپس به سراغ وزارتخانه‌های فواید عامه، حمل‌ونقل، نیرو، معادن و مخابرات رفت و همه آنها را در وزارت زیربنا ترکیب کرد. او که به تعبیری با اره‌برقی به جان نهاد کرخت و فربه دولت افتاده بود، کاهش هزینه‌ها را از همان‌جایی شروع کرد که خودش در رأس آن بود. اما او برای این کار هم از حمایت مردمی در داخل بهره می‌برد و هم در سیاست خارجی پشتوانه‌ای گرم داشت.

امیرحسین خالقی در باب مرور تجربه جدید آرژانتین هم به این مسائل اشاره دارد و می‌گوید: تردیدی نداریم که ما هم باید راه اصلاح ساختار نظام اداری را طی کنیم و در این مسیر با مقاومت روبه‌رو می‌شویم. اما اینجا باید افرادی که حرفشان در جامعه خریدار دارد، روشنفکران و افراد اثرگذار در این موارد با مردم حرف بزنند و جامعه را برای پذیرش این اصلاحات آماده کنند. آنها باید از تجربه‌های آزموده و نتیجه‌داده بگویند و روشن کنند که ما دنبال مجری خوب دیگری نیستیم که سیاست بد را اجرا کند، بلکه باید ساختار را به‌گونه‌ای اصلاح کنیم که هر کسی با هر نیتی که در آن قرار گرفت، فقط سیاست‌های خوب را اجرا کند. او با اشاره به ضرورت وجود مشروعیت برای پیشبرد اصلاحات اقتصادی و اداری، عنوان می‌کند که در کشور ما با توجه به اینکه دیگر حنای سیاستمداران رنگی برای مردم ندارد، انجام این کار بسیار سخت است. از طرفی با وجود شرایط سخت تحریم و سیاست‌های بد و مداخلات گسترده‌ای که به بهانه‌های مختلف شکل گرفته، با وجود این همه امضای طلایی و قدرت بالای ذی‌نفعان، نمی‌توان شانس بالایی برای این ماجرا متصور شد.

خالقی در مورد اینکه آیا می‌توان پروژه‌ای شبیه آرژانتین را در ایران هم پیاده کرد می‌گوید:‌ در آرژانتین فردی به ریاست‌جمهوری رسید که درجات خوبی از حمایت اجتماعی را داشت و توانست نیروهای درونی و بیرونی را با خود هماهنگ کند تا تعدیل نیروی گسترده و حذف نهادهای مازاد دولتی را کلید بزند. او در سیاست خارجی هم خوب عمل کرد و آنقدر مشروعیت و مقبولیت داشت که بتواند یک خط اعتباری 20 میلیارددلاری از آمریکا بگیرد و شاید یک وام 20 میلیارددلاری هم از این کشور دریافت کند. در ایران برای اینکه چنین اتفاقی رخ دهد حتماً باید یک طرح سیاسی داشت، با مردم صحبت کرد و افکار عمومی را برای این مسئله آماده کرد تا مقاومت‌ها کمتر و کمتر شود و ذی‌نفعان نیز با فشار اجتماعی عقب‌نشینی کنند.

درنهایت نه فقط دولت که کل نظام حکمرانی کشور در برابر این گزینه قرار دارد که هرچه سریع‌تر دست به اصلاحاتی جدی در ساختار بوروکراسی خود بدهد. این ضرورت به‌سرعت به یک باید و اجبار تبدیل می‌شود و در آن شرایط اجرای آن سخت‌تر و پیچیده‌تر خواهد بود.