رویای ناتمام
علی زاهدی چه برنامهای برای توسعه صنعتی ایران تهیه کرد؟
در تاریخ معاصر ایران، برنامهریزی بیش از آنکه یک سیاست اجرایی باشد، شبیه رویایی ناتمام بوده است؛ رویایی که هر بار در بزنگاه توسعه، سر برآورده و پیش از آنکه به نهادی پایدار بدل شود، زیر سایه استبداد، بیثباتی سیاسی یا ضعف زیرساختها به فراموشی سپرده شده است. با وجود این، ایده توسعه برنامهمحور در ایران بسیار زودتر از آنچه تصور میشود شکل گرفت؛ زمانی که هنوز واژههایی چون «توسعه»، «صنعتیسازی» و «برنامه هفتساله» در ادبیات رسمی کشور جا نیفتاده بود. در دهه ۱۳۱۰، همزمان با شتاب رضاشاهی برای ساخت ایرانی نوین، تعدادی از مهندسان و تکنوکراتهای جوان کوشیدند برای نخستینبار توسعه اقتصادی ایران را نه بر پایه تصمیمهای روزمره، بلکه بر مبنای یک نقشه جامع و بلندمدت تعریف کنند. در میان آنان، علی زاهدی، مهندس معدن تحصیلکرده فرانسه، چهرهای متفاوت بود؛ مردی که نزدیک به دو دهه پیش از تاسیس سازمان برنامه، از ضرورت «پروگرام صنعتی» سخن گفت و صنعتیسازی را نه صرفاً با ساخت کارخانه، بلکه با سوخت، راه، سرمایه، مواد اولیه و استقلال اقتصادی پیوند زد. اما این نخستین تلاش جدی برای صورتبندی یک برنامه توسعه در ایران، همانند بسیاری از پروژههای مدرنسازی عصر رضاشاهی، درنهایت میان میل به نوسازی و منطق تمرکزگرای قدرت گرفتار ماند و هرگز از مرز ایده فراتر نرفت. این یادداشت مرور کوتاهی است بر نخستین برنامه بلند صنعتیسازی در ایران که در حد یک آرزوی ناکام باقی ماند.
صنعتیسازی در عصر رضاشاهی
در مورد مطرح شدن تفکر برنامهریزی در سطح حاکمیت اقتصادی و سیاسی، اجماع نظر وجود ندارد و میتوان گفت از سال ۱۳۰۳، نشانههایی از شکلگیری این تفکر بروز و ظهور یافتند؛ چرا که در همان سال، کمیسیون اقتصادیات با هدف برنامهریزی اقتصادی و هماهنگی در اجرای برنامههای عمرانی و اقتصادی تشکیل شد و ریاست آن بر عهده سیدحسن تقیزاده قرار گرفت.
دیکتاتوری رضاشاه روند اصلاحات اقتصادی را دگرگون کرد. برنامههای اقتصادی رضاشاه با هدف حرکت ایران از فروپاشی به سوی امنیت و استحکام، فرآیند اصلاح و نوسازی را به شیوه اقتدارگرایانه و از بالا در ابعاد گستردهتر ادامه داد. تاسیس وزارت اقتصاد ملی در این دوره در همین راستا قابل ارزیابی و مداقه است. هرچند تبعات اجتماعی اصلاحات اقتصادی وی از جهاتی برای توسعه اجتماعی-سیاسی کشور بیش از توسعه اقتصادی آن اهمیت داشت، رضاشاه در هنگام افتتاح مجلس هشتم در آذر 1309 اظهار امیدواری کرده بود که پارلمان جدید اقتصادی خواهد بود.
نخستین سابقه برنامهریزی توسعه در ایران، که بهزعم بسیاری بهدنبال تامین نسبی امنیت در کشور و توجه ویژه رضاشاه و وزرای مالیه او به اصلاحات اقتصادی صورت گرفت، تنظیم یک برنامه عمرانی هفتساله برای کشور و ارائه آن در کتابی مشتمل بر مجموعه مقالات اقتصادی است. مهندس علی زاهدی، نخستین اندیشمندی است که یک برنامه هفتساله را در سال 1311 برای ایران پیشنهاد کرد. وی مینویسد: «بهطور خلاصه، نهضت صنعتی ایران امروز محتاج یک پروگرام جامعی است که خطوط برجسته مالی، فنی و اداری صنایع را رسم نموده، از اقدامات متشتت و بیاساس و بیرویه جلوگیری نموده، باعث شود با قلیل استعداد مالی که ما داریم منتها نتیجه عملی را پس از چند سال بهدست آوریم» (علی زاهدی، لزوم پروگرام اقتصادی، ص 18). در اینجا آنچه لازم به مداقه است نحوه ارائه ایده برنامهریزی از سوی زاهدی است؛ زیرا بهرغم آنکه زاهدی بعدها پس از تشکیل نخستین شورای اقتصاد عضو این شورا بود، اندیشه خود را صرفاً بهصورت یک پیشنهاد علمی ارائه کرد که هیچگاه در مسیر اجرایی شدن گام برنداشت و علاوه بر این، مورد توجه و امعان نظر هیچیک از مقامات و مسئولان وقت قرار نگرفت و در شورای اقتصاد نیز مطرح نشد. از همین رو، امکان تحلیل و ارزیابی عکسالعمل دستگاه حاکمه در برابر طرح پروگرام اقتصادی زاهدی وجود ندارد.
در سال 1316 نخستین اقدام جدی و عملی در راستای برنامهریزی تاسیس شورای اقتصاد به پیشنهاد اداره کل تجارت بود که وظیفه طرح نقشههای اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آن را بر عهده داشت. در این دوره، ابوالحسن ابتهاج، لزوم برنامهریزی در ایران را با رضاشاه مطرح کرد و در پی موافقت وی، اساسنامه شورای اقتصاد را، که نیاز کشور به برنامه در راستای رسیدن به توسعه و هدفمند شدن امور اقتصادی و سیاسی را مطرح میکرد، تهیه کرد و به هیات دولت ارائه داد که تصویب نیز شد.
در ماده یک این اساسنامه، پیشنهاد «تشکیل شورای اقتصاد» مطرح شد و ابتهاج، ریاست آن را بر عهده گرفت. شورای اقتصاد، گامهایی در راستای برنامهریزی برداشت؛ ازجمله اینکه از سوی یکی از کمیسیونهای این شورا، برنامه هفتساله کشاورزی به نخستوزیر ارائه شد.
با وجود این شورای اقتصاد بهرغم تشکیل چندین جلسه و بررسی برخی مسائل کشور نظیر کمبود کارگر برای توسعه صنایع و کشاورزی، موارد بهداشتی و مسائل عمرانی کارون، در این زمان دولت مستعجل بود و اندکی بعد، با وجودی که موافقت رضاشاه را در بادی امر کسب کرده بود، بدون آنکه موفق به تنظیم برنامهای مدون شود، با شکست مواجه شد. ابوالحسن ابتهاج، که ریاست دبیرخانه شورای اقتصاد را بر عهده داشت، علت شکست آن را عدم اعتقاد امثال محمود بَدِر، وزیر مالیه وقت، به برنامهریزی میداند و از قول او مینویسد: «شما ایران و ایرانی را نمیشناسید، ولی من میشناسم. اصلاً برنامه بلندمدت یعنی چه؟ من اعتقاد دارم در ایران باید روزمره زندگی کرد.» افرادی مانند بدر بر این باور بودند که بهدلیل ساختار سیاسی و موقعیتی که کشور ایران دارد و بنابر ویژگیهای نظام سیاسی و مردم، نمیتوان مسئلهای با عنوان برنامهریزی را در ایران پیاده کرد. این افراد مفاهیمی مانند برنامه و توسعه را که در سایه برنامهریزی درست محقق میشود، برای ایران زود میدانستند.
اما ابتهاج، شخص رضاشاه و عدم اعتقاد او به تمرکز کارهای عمرانی را مهمترین دلیل شکست شورای اقتصاد میداند و مینویسد: «به عقیده او [رضاشاه] کلیه کارهایی که در راه اصلاحات صنعتی و اقتصادی ایران لازم بود به عمل آید، میبایستی به ابتکار و دستور او باشد.» ابتهاج همچنین در سال 1318 پیشنهاد خود مبنیبر تمرکز کارهای اقتصادی و داشتن برنامه را به نخستوزیر وقت، احمد متیندفتری، ارائه کرد، اما جوابی دریافت نکرد. بعدها متیندفتری، عدم دریافت پاسخ از دفتر رضاشاه را دلیل بدون جواب ماندن نامه ابتهاج بیان کرده بود. به این ترتیب، متاثر از طرز عمل دیکتاتوری رضاشاه، که تجلی اینگونه افکار را در قالب نهادهای مستقل برنمیتافت، هرگونه فکر برنامهریزی طی این دوران به مقصود نرسیده و با شکست مواجه میشد.
لزوم پروگرام صنعتی
براساس مدارک موجود، علی زاهدی نخستین کسی است که طرحی جامع برای برنامهریزی صنعتی در ایران ارائه داده است. زاهدی در فرانسه، مهندسی معدن خوانده بود و یکی از نخستین کسانی است که معدنکاری نوین را در ایران پایه گذاشت، نخستین مطالعات خود را در مورد کشف و نقشهبرداری از معادن شروع کرد و سپس به ریاست اداره معادن برگزیده شد. پژوهشهایی نیز در زمینه کشاورزی صنعتی از خود برجای گذاشته است.
استخراج زغالسنگ از معادن شمشک و گاجره، بهرهبرداری از سنگ آهن سمنان و زنجان و سایر ملزومات کانوی مورد نیاز ذوبآهن قصر فیروزه و سرخهحصار، همچنین کشف و راهاندازی معادن مس در جنوب سبزوار و زنجان ازجمله اقدامات زاهدی است. علاوه بر این، او تاسیس کارخانه سیمان مشهد را نیز در کارنامه دارد و یکی از پیشگامان عرصه صنعت در عصر پهلوی بود. اما مهمترین آثار او، نه کارخانهها و معادن، که اندیشه علمی او در لزوم برنامهریزی صنعتی بلندمدت در ایران است که در آثارش بازتاب یافته است. وی سه اثر شاخص در این زمینه دارد: «لزوم پروگرام صنعتی»، «صنایع ایران بعد از جنگ» و «چند موضوع مهم راجع به برنامه هفتساله».
این آثار که نزدیک دو دهه پیش از تاسیس سازمان برنامه و بودجه در ایران نوشته شده، بنابر اذعان اقتصاددانان و مدیران، اولین برنامه مدون و مکتوب توسعه ایران در دوران معاصر محسوب میشود.
زاهدی مهمترین مباحث خویش در لزوم برنامهریزی صنعتی را در کتاب «پروگرام صنعتی» به یادگار گذاشته است. بهزعم او، تمدن جدید بیش از هر چیز بر «اقتصاد، تولید ثروت و ساماندهی درست فعالیتهای صنعتی» استوار شده است. اگر هدف، افزایش رفاه و توان اقتصادی ملت ایران باشد، لازم است همه امور صنعتی کشور بر پایه «برنامهای جامع، روشن و از پیشاندیشیده» تنظیم شود. از منظر زاهدی، تجربه نشان میدهد که آغاز هر صنعت بدون بررسی مقدماتی، زمینهساز زیانها و دشواریهای جبرانناپذیر خواهد بود. ازاینرو، پیش از تاسیس هر کارخانه باید همه جوانب آن، ازجمله «تامین مواد خام، امکان فروش محصول، میزان سرمایه اولیه، هزینههای جاری و نیازهای آینده»، بهدقت بررسی شود.
زاهدی «سوخت» را یکی از مهمترین ارکان صنعتیسازی میداند و معتقد است یکی از پایههای مسلم هر فعالیت صنعتی، «تامین سوخت» است. هیچ صنعتی بدون انرژی و سوخت پایدار نمیماند. از منظر وی، اگر پیش از ایجاد کارخانهها به فکر تامین سوخت نباشیم و معادن زغالسنگ و دیگر منابع انرژی را آماده نکنیم، صنایع بهزودی با رکود و تعطیلی روبهرو خواهند شد. این مسئله در شهرهایی مانند اصفهان، تبریز و مشهد نیز بهروشنی دیده میشود، زیرا نبود سوخت کافی میتواند روند تولید را مختل کند.
او «راه» را دومین مقدمه از ارکان اصلی صنعتیسازی میداند و مینویسد: اگر کارخانهها بدون زیرساخت مناسب ایجاد شوند، هزینه انتقال مواد اولیه و محصول بالا میرود و بهرهبرداری صنعتی با اختلال مواجه میشود. بنابراین، پیش از گسترش صنایع باید راههای محلی، جادههای شوسه و وسایل نقلیه کافی فراهم شود.
زاهدی سومین رکن از ارکان صنعتیسازی را کیفیت مواد اولیه میداند. به باور او، کیفیت صنایع به کیفیت مواد اولیه وابسته است. برای تولید پارچه پشمی مرغوب، باید پشم خوب و اصلاحشده در دسترس باشد؛ و برای تولید پارچه پنبهای باکیفیت، وجود پنبه مرغوب و اصلاحنشده کافی نیست، بلکه باید در جهت بهبود آن نیز اقدام شود. ازاینرو، اصلاح نژاد دامها و بهبود کشت و تولید پنبه نیز از مقدمات توسعه صنعتی بهشمار میآیند.
یکی از جالبترین نکات کتاب این است که زاهدی، استقلال از بیگانه را یکی از مهمترین ملزومات توسعه صنعتی میداند و بر این نکته تاکید کرده که صنعت نباید به منابع خارجی وابسته باشد؛ زیرا این وابستگی نهتنها اقتصاد را آسیبپذیر میکند، بلکه از نظر سیاسی و دفاعی نیز برای کشور خطرناک است. وابستگی به سوخت یا تجهیزات خارجی ممکن است اختیار حرکت صنایع و حتی خطوط حملونقل را در دست بیگانگان قرار دهد.
وی در ادامه، پرسشی مهم را مطرح میکند که همچنان پس از گذشت نزدیک به صد سال، مبتلابه امروز اقتصاد و توسعه ایران است: آیا هدف صنایع باید افزایش صادرات باشد یا تامین نیازهای داخلی؟ به باور او، با توجه به ویژگیهای ایران -ازجمله وسعت کشور، پراکندگی جمعیت، فقر نسبی مردم، ضعف راهها و محدود بودن بازارهای خارجی- نتیجه آن است که در مرحله نخست، باید رفع نیازهای داخلی در اولویت قرار گیرد. به بیان دیگر، صنعت ایران پیش از آنکه به فکر بازارهای بیرونی باشد، باید نیازهای مردم داخل کشور را برطرف کند.
زاهدی، یکی از مهمترین راههای تامین نیازهای داخلی را «قانون انحصار تجارت خارجی» میداند که در خردادماه 1310 به تصویب رسید و اجرایی شد. او باور داشت که قانون مزبور میتواند بهمثابه یکی از ابزارهای حمایت از صنایع داخلی عمل کند و نقش پاسدار تولید ملی را بر عهده بگیرد. چنین قانونی میتواند از رشد صنعت داخلی حمایت کرده و وابستگی به واردات را کاهش دهد.
تامین سرمایه اولیه یکی از مهمترین مسائل مدنظر زاهدی برای توسعه صنعتی است. درآمدهای کشور محدود است و بودجه بهسختی متعادل میشود. از طرفی، انتقال سرمایه به خارج برای خرید کارخانه و ماشینآلات، ممکن است توازن اقتصادی کشور را بر هم بزند. بنابراین، لازم است راههای مناسبی برای تامین سرمایه پیدا شود؛ یکی از این راهها میتواند جذب سرمایه از خارج از کشور باشد؛ هرچند زاهدی این موضوع را به دیده تردید مینگرد و آن را نیازمند دقت و بررسی بیشتر میداند.
کتاب «لزوم پروگرام صنعتی» بر این اندیشه استوار است که «صنعتسازی بدون برنامهریزی، بدون سوخت، بدون راه، بدون مواد اولیه مناسب و بدون سرمایه کافی، به نتیجه نمیرسد». نویسنده بر این باور است که ایران برای رشد صنعتی باید ابتدا زیرساختهای لازم را فراهم کند و در گام نخست، نیازهای داخلی خود را برآورده کند.
در رویای برنامهریزی
مشهورترین کسی که راه زاهدی را ادامه داد، ابوالحسن ابتهاج، بنیانگذار سازمان برنامه است؛ چهرهای که یادش بیش از آنکه با قدرت و مقام گره خورده باشد، با رویای «برنامهریزی» در ایران پیوند خورده است. ابتهاج از نخستین کسانی بود که دریافته بود کشوری با وسعت، منابع و جمعیتی چون ایران، اگر بخواهد از دایره عقبماندگی بیرون بیاید، نمیتواند تنها با تصمیمهای مقطعی و ارادههای فردی پیش برود؛ باید نقشهای در کار باشد، طرحی که راه سالهای آینده را روشن کند.
او از سالهای پیش از جنگ دوم جهانی، وقتی هنوز سخن از برنامهریزی اقتصادی در ایران چندان جدی گرفته نمیشد، این اندیشه را مطرح میکرد که اداره اقتصاد کشور بدون برنامه، همانند کشتی است که در دریای متلاطم رها شده باشد. ابتهاج تلاش کرد این اندیشه را از حد گفتار و مقاله بیرون بیاورد و آن را بهصورت نهادی در دستگاه دولت جا بیندازد. پیشنهاد تشکیل شورای اقتصاد و سپس اندیشه تاسیس سازمانی برای برنامهریزی ملی، حاصل همین دغدغه بود؛ تلاشی برای آنکه اقتصاد ایران از اداره روزمره و تصمیمهای مقطعی فاصله بگیرد و به سوی نگاهی بلندمدت حرکت کند.
با تاسیس سازمان برنامه در سال 1327، بهنظر میرسید آن رویا سرانجام جامه عمل پوشیده است. سازمانی شکل گرفت که قرار بود عقل اقتصادی دولت باشد؛ نهادی که توسعه کشور را بر اساس مطالعه، آمار و برنامههای بلندمدت سامان دهد. اما سرنوشت برنامهریزی در ایران، همچون بسیاری از آرزوهای توسعه در این سرزمین، چندان پایدار نبود. فشارهای سیاسی، خودکامگی نهاد حکومت، تغییر دولتها، منافع متعارض دستگاههای مختلف و غلبه نگاههای کوتاهمدت، بارها برنامهها را از مسیر خود خارج کرد.
