داستان یک ناکامی
چرا نتوانستیم صنعتی شویم؟
هر کتابی برای خودش داستانی دارد. درست مثل تولد آدمها، تاسیس بنگاهها و حتی ساختن خانهها. ایده اولیه بعضی کتابها از نیازهای جامعه به ذهن نویسنده میرسد، بعضی کتابها حاصل دغدغههای اجتماعی افرادند و برخی نیز از دل سالها تحقیق و پژوهش بیرون میآیند. کتاب «چالشهای صنعتیشدن ایران» همه این ویژگیها را با هم دارد. کتابی که هم حامیانش آرزوی توسعه ایران را دارند، هم ریشه در دغدغههای اجتماعی نویسندگانش دارد و هم نتیجه یک پژوهش علمی و دانشگاهی است. کتاب را مسعود نیلی، امینه محمودزاده، علیرضا ساعدی و منصور شاکریان به سفارش «بنیاد توسعه صنعتی خلیلی» نوشتهاند و انتشارات دنیای اقتصاد هم آن را منتشر کرده است. اما کتاب چه میگوید؟
کتاب میخواهد داستان دورشدن اقتصاد ایران از مسیر توسعه صنعتی را روایت کند. بر اساس این روایت، ما در حال حرکت در فرآیند افول صنعتی هستیم و در اقتصاد ما بهنوعی، صنعتزدایی در حال رخدادن است. کتاب، شکاف میان اقتصاد و صنعت ایران را در کنار دیگر کشورها نشان میدهد. استدلال اصلی کتاب آن است که مسئله صنعت ایران را نمیتوان فقط در درون کارخانهها و بنگاههای صنعتی جستوجو کرد. بخش مهمی از عوامل تضعیف صنعت، بیرون از خود صنعت و در چهارچوب نظام حکمرانی اقتصادی شکل گرفتهاند؛ یعنی در سیاستگذاری کلان، روابط خارجی، نظام مالی، سیاستهای ارزی، ساختارهای حمایتی، شیوه تخصیص منابع و نوع مداخله دولت در اقتصاد. پس بحران صنعت ایران بیش از آنکه صرفاً یک مسئله فنی یا تولیدی باشد، ریشه در سازوکارهای حکمرانی اقتصادی و جهتگیری کلی اقتصاد کشور دارد.
آرزوی بربادرفته
ایران یکی از کهنترین و بزرگترین تمدنهای تاریخ جهان است. سرزمینی با منابع طبیعی گسترده، موقعیت ژئوپلیتیک ممتاز، نیروی انسانی تحصیلکرده و فرهنگی غنی که به قول یوهان نوربرگ، باید در شمار اقتصادهای موفق و تاثیرگذار جهان باشد. بااینحال، واقعیتهای امروز ایران تصویری کاملاً متفاوت ارائه میدهد. کشوری گرفتار چالشهای اجتماعی و اقتصادی، رکود و تورم مزمن، بیکاری گسترده، کاهش سرمایهگذاری، فرار سرمایه و بحرانهای عمیق در حوزه انرژی، تولید و رفاه اجتماعی. ایران حدود ۱۷ درصد از ذخایر گاز طبیعی جهان و منابع عظیم نفتی را در اختیار دارد، اما با وجود این ثروت عظیم، در تامین برق و گاز مورد نیاز مردم و صنایع خود با مشکل مواجه است. بحران فقط به حوزه انرژی محدود نمیشود. صندوقهای بازنشستگی کشور عملاً در وضعیت شکنندهای قرار گرفتهاند و بسیاری از آنها بدون کمک مستقیم دولت توان اجرای تعهدات خود را ندارند. درعینحال، بخش قابلتوجهی از درآمدهای نفتی کشور صرف تامین هزینههای جاری و پرداخت حقوق کارمندان دولتی میشود؛ دولتی که بهمرور زمان بزرگتر، پرهزینهتر و ناکارآمدتر شده است. در چنین شرایطی، منابعی که میتوانست صرف توسعه زیرساختها، آموزش، بهداشت و سرمایهگذاری مولد شود، عمدتاً صرف حفظ ساختاری میشود که بازدهی لازم را ندارد. اما این وضعیت را نمیتوان به ناتوانی مردم ایران نسبت داد. جامعه ایران بارها نشان داده که از ظرفیت بالایی برای پیشرفت، خلاقیت و کارآفرینی برخوردار است، اما مشکل اصلی این بوده که فضای لازم برای شکوفایی استعدادها و ایدهها، کمتر فراهم شده است. طی دهههای گذشته، بسیاری از کارآفرینان، تولیدکنندگان و صاحبان ایده با موانع گستردهای از جمله مقررات پیچیده، انحصارهای دولتی، نااطمینانی اقتصادی و محدودیتهای سیاسی روبهرو بودهاند. این در حالی است که از آغاز هزاره جدید میلادی، میلیونها نفر در جهان از فقر شدید خارج شدهاند. بخش مهمی از این تحول در کشورهایی رخ داده که با بهرهگیری از فرصتها، مسیر تعامل با اقتصاد جهانی، حمایت از بخش خصوصی، جذب سرمایه و تقویت آزادی اقتصادی را انتخاب کردهاند. در بسیاری از اقتصادهای آسیایی، آزادسازی تدریجی اقتصاد و کاهش مداخلات غیرضروری دولت، به رشد سریع صنعتی و افزایش رفاه عمومی منجر شد. درحالیکه ایران با وجود برخورداری از ظرفیتهای فراوان، در طول چند قرن گذشته نتوانسته سهمی متناسب از این روند جهانی داشته باشد و بخش بزرگی از جامعه از فرصتهای رشد و پیشرفت محروم مانده است. بیایید با هم به ۲۶۵ سال پیش و زمان وقوع انقلاب صنعتی در انگلستان سفر کنیم. انقلابی که تا امروز هم نتوانستیم از همه مواهبش بهرهمند شویم. از نظر زمانی، انقلاب صنعتی در اروپا تقریباً همزمان با دوران نادرشاه و آغاز حکومت زندیه در ایران بود. با آغاز انقلاب صنعتی، اروپا وارد مرحلهای تازه شد که در آن تولید کارخانهای، پیشرفتهای فنی، ارتشهای نوین، دیوانسالاری منظم و بازرگانی سرمایهمحور با شتابی چشمگیر رشد کرد، درحالیکه ایران همچنان تا حد زیادی در همان ساختار قدیمی باقی ماند. اما نخستین پیامدهای این دگرگونی در میدان جنگ احساس شد. شکستهای ایران از روسیه در جنگهای قفقاز و انعقاد قراردادهای گلستان و ترکمانچای، بهصورت جدی این پرسش اساسی را پیشروی ایرانیان گذاشت که «چرا آنان پیشرفت کردهاند و ما عقب ماندهایم؟». پرسشی که هنوز هم، با گذشت این همه سال، همچنان مطرح است. بعدها عباسمیرزا، شاهزاده نامدار قاجار، با حسرت و اندوه همین پرسش را با سفیر فرانسه در ایران در میان گذاشت. او خطاب به «پیر آمدی ژوبر» گفت: «نمیدانم این چه نیرویی است که شما را بر ما مسلط کرده و سبب ضعف ما و ترقی شما شده است. شما در فن جنگ، فتح سرزمینها و بهکارگیری قوای عقلانی مهارت یافتهاید، حال آنکه ما در جهل و آشوب غوطهوریم و بهندرت به آینده میاندیشیم. مگر جمعیت، حاصلخیزی و ثروت مشرقزمین از اروپا کمتر است؟ یا آفتابی که پیش از رسیدن به شما بر ما میتابد، اثرات سودمندش بر ما کمتر از شماست؟... گمان نمیکنم.» این سخنان عباسمیرزا را میتوان یکی از جدیترین نشانههای آگاهی ایرانیان از شکاف تمدنی میان ایران و غرب دانست که به ریشههای عقبماندگی تاریخی ایران از کشورهای اروپایی اشاره میکرد. اهمیت این جملات در آن است که عباسمیرزا، برخلاف بسیاری از همروزگاران خود، علت عقبماندگی را نه در سرنوشت، جغرافیا یا کمبود منابع، بلکه در تفاوت شیوه اندیشیدن، ساماندهی و آیندهنگری جستوجو میکرد. عباسمیرزا پس از مشاهده برتری نظامی روسها، دریافت که بدون دستیابی به دانش و فناوری جدید، حفظ استقلال ایران ممکن نخواهد بود. به همین دلیل، به ایجاد کارخانههای اسلحهسازی، توپریزی و کارگاههای نظامی اقدام کرد و گروهی از دانشجویان ایرانی را برای فراگیری علوم و فنون جدید به اروپا فرستاد. هرچند این اقدامات، محدود و بیشتر نظامی بود، اما نقطه آغاز آشنایی ایران با صنعت جدید بهشمار میرفت. در ادامه، در دوره صدارت امیرکبیر، تلاشها برای نوسازی شکل منسجمتری پیدا کرد. تاسیس دارالفنون، حمایت از صنایع داخلی، ایجاد کارگاهها و کارخانههای جدید و تلاش برای کاهش وابستگی به واردات، بخشی از برنامههای او بود. امیرکبیر بر این باور بود که ایران بدون آموزش علوم جدید و ایجاد توان تولیدی داخلی، توان رقابت با قدرتهای اروپایی را نخواهد داشت. عمر کوتاه دولت امیرکبیر و نابسامانیهای سیاسی و اقتصادی آن دوران، اجازه نداد این تلاشها به نتایج پایدار برسند. در نتیجه، جوانههای اولیه صنعت در ایران، بهویژه از نیمه دوم قرن سیزدهم هجری شمسی، یا پژمرده شدند یا در مقیاسی محدود و با دشواری فراوان به حیات خود ادامه دادند. سهم این صنایع در اقتصاد کشور ناچیز بود و هنوز نمیشد از صنعتیشدن بهمعنای واقعی سخن گفت. با آغاز دوره رضاخان، روند نوسازی ایران شتاب بیشتری گرفت و کشور وارد مرحله تازهای شد. در این دوره، دستگاه دیوانی دولت مدرن گسترش یافت، نهادهای اداری و اقتصادی جدید شکل گرفتند و مداخله دولت در اقتصاد بهطور چشمگیری افزایش پیدا کرد. اصلاحات رضاشاهی، که عمدتاً از بالا و با اتکا به قدرت دولت پیش برده میشد، همانند بسیاری از کشورهایی که در مراحل اولیه توسعه قرار داشتند، تغییراتی سریع در چهره اقتصادی و اجتماعی کشور ایجاد کرد. در همین دوره بود که زیرساختهای نوین، راهآهن، کارخانههای جدید، صنایع نساجی، قند، سیمان و دیگر صنایع پایه توسعه یافتند و زمینه برای شکلگیری نخستین نسل جدی صنعتگران و کارآفرینان ایرانی فراهم شد. در کنار دولت، برخی فعالان اقتصادی و بازرگانان نوگرا نیز نقشی مهم در ورود فناوریهای جدید، ایجاد کارخانهها و گسترش فعالیتهای صنعتی ایفا کردند. به این ترتیب، صنعتیشدن ایران از مرحله تلاشهای پراکنده و محدود فراتر رفت و به بخشی از پروژه نوسازی دولت تبدیل شد.
حکومت پهلوی در این دوره با ایجاد راهآهن، کارخانههای نساجی، قند، سیمان و گسترش دیوانسالاری مدرن، تلاش کرد زیرساختهای صنعتیشدن را ایجاد کند. این نوسازی بیشتر بر تقلید از الگوهای اروپایی و ایجاد دولت متمرکز مدرن استوار بود. بااینحال، ایران در مقایسه با اروپا هنوز فاصله بسیار زیادی داشت. درحالیکه کشورهای اروپایی پس از سالها تحول صنعتی، وارد مرحله تولید انبوه، فناوری پیشرفته و سرمایهداری صنعتی شده بودند، ایران تازه در آغاز مسیر صنعتیشدن قرار داشت و همچنان با کمبود سرمایه، فناوری، نیروی متخصص و نهادهای اقتصادی مدرن روبهرو بود. به بیان دیگر، ایران در دوره رضاشاه وارد عصر نوسازی شد، اما هنوز به یک جامعه صنعتی بهمعنای کامل آن تبدیل نشده بود. مهمترین مشکل احتمالاً آن بود که برنامه توسعه صنعتی بیشتر دولتی و آمرانه بود، نه حاصل رشد تدریجی بخش خصوصی و جامعه صنعتی. دولت تقریباً همهچیز را کنترل میکرد و فضای مستقلی برای شکلگیری بورژوازی صنعتی نیرومند بهوجود نیامد. از سوی دیگر، اقتصاد ایران هنوز وابسته به کشاورزی و درآمدهای سنتی بود و زیرساختهای لازم برای یک جهش صنعتی کامل، مانند نیروی انسانی متخصص، فناوری بومی و نظام مالی پیشرفته، وجود نداشت. همچنین بخش بزرگی از صنایع ایجادشده، مونتاژی یا وابسته به واردات ماشینآلات و کارشناسان خارجی بودند. اشغال ایران در جریان جنگ دوم جهانی نیز ضربهای بزرگ به این روند وارد کرد. با سقوط رضاشاه در سال ۱۳۲۰، بخشهایی مهم از پروژه متمرکز او دچار وقفه شد. بنابراین، تلاشهای او هرچند آغازگر نوسازی و صنعت جدید در ایران بود، اما نتوانست ایران را به یک اقتصاد صنعتی مستقل و پایدار تبدیل کند. بااینحال، از اواخر دهه ۱۳۲۰ و بهویژه در دهه ۱۳۳۰، مقدمات تازهای برای توسعه صنعتی شکل گرفت. دولت بهتدریج به سمت برنامهریزی اقتصادی رفت و سازمان برنامه تاسیس شد تا طرحهای عمرانی و صنعتی را سامان دهد. سرمایهگذاری در زیرساختها، راهها، برق و صنایع سبک افزایش یافت و دولت تلاش کرد زمینه رشد کارخانهها و تولید داخلی را فراهم کند. پس از کودتای ۱۳۳۲ و تثبیت قدرت حکومت، روند صنعتیشدن شتاب بیشتری گرفت. درآمدهای نفتی رو به افزایش، کمکهای خارجی و سیاستهای حمایت از تولید داخلی، موجب رشد صنایع مونتاژی، نساجی، لوازم خانگی و صنایع مصرفی شد. در همین دوره، طبقهای از صنعتگران، مدیران و سرمایهداران جدید نیز بهتدریج شکل گرفتند. دوره جدید دوره گسترش زیرساختهای صنعتی بود که بعدها به شکلگیری اقتصاد صنعتی وابسته به نفت و حمایت دولت منجر شد. اما ایران در دهه ۱۳۴۰ وارد مرحلهای از شتابگیری صنعتی و نوسازی اقتصادی شد. بسیاری از پژوهشگران این دهه را نقطه عطف صنعتگرایی در ایران میدانند. در این دوره، حکومت پهلوی با تکیه بر درآمدهای نفتی، برنامههای عمرانی، سرمایهگذاری دولتی و حمایت از بخش خصوصی، توسعه صنایع را با سرعت بیشتری دنبال کرد. کارخانههای بزرگ نساجی، فولاد، سیمان، خودروسازی، لوازم خانگی و صنایع شیمیایی گسترش یافتند و شهرنشینی و مهاجرت روستاییان به شهرها شدت گرفت. همچنین طبقهای از مدیران، مهندسان، تکنوکراتها و سرمایهداران صنعتی جدید شکل گرفت. بااینحال، این صنعتیشدن محدودیتهایی هم داشت. بخش بزرگی از صنایع ایران مونتاژی و وابسته به واردات فناوری، قطعات و سرمایه خارجی بودند و بسیاری از صنایع بدون حمایت دولت و تعرفههای سنگین توان رقابت نداشتند. علاوه بر این، توسعه صنعتی بیشتر در چند شهر بزرگ متمرکز بود و بخش بزرگی از جامعه هنوز متکی به اقتصاد سنتی و کشاورزی بودند. به همین دلیل، میتوان گفت ایران در دهه ۴۰ وارد مسیر صنعتیشدن شد و رشد صنعتی قابلتوجهی را تجربه کرد، اما هنوز به یک اقتصاد صنعتی مستقل و پیشرفته، مانند کشورهای صنعتی اروپا یا ژاپن، تبدیل نشده بود. دهه ۱۳۵۰ خورشیدی را میتوان هم اوج رشد صنعتی ایران و هم آغاز شکلگیری بحرانهایی دانست که بعدها به صنعتزدایی انجامید. در این دوره، افزایش ناگهانی قیمت نفت پس از شوک نفتی ۱۹۷۳، درآمدهای حکومت را بهطور بیسابقهای افزایش داد. دولت با اتکا به این درآمد عظیم، برنامه گستردهای برای توسعه اقتصادی، صنعتی و نظامی آغاز کرد و حجم بزرگی از سرمایه وارد اقتصاد ایران شد. یکی از مهمترین عواملی که بسیاری از پژوهشگران برای توضیح آغاز صنعتزدایی در دهه ۱۳۵۰ مطرح میکنند، پدیدهای است که بعدها «بیماری هلندی» نام گرفت. این پدیده زمانی رخ میدهد که افزایش ناگهانی درآمدهای حاصل از صادرات منابع طبیعی مثل نفت، به تضعیف بخش تولید و صنعت منجر شود. اما بیماری هلندی چگونه صنعت ایران را قربانی کرد؟
محمد هاشمپسران توضیح میدهد که پس از جهش قیمت نفت در اوایل دهه ۱۳۵۰، حجم عظیمی از ارز نفتی وارد اقتصاد ایران شد. دولت که به درآمدهای کلان نفتی دست یافته بود، هزینههای عمرانی، نظامی و وارداتی را بهشدت افزایش داد. ورود گسترده ارز خارجی باعث شد ارزش واقعی پول ملی تقویت شود و واردات کالاهای خارجی بسیار ارزانتر و آسانتر شود. در نتیجه، تولیدکنندگان داخلی بهتدریج توان رقابت خود را از دست دادند. کالاهای مصرفی و حتی بسیاری از کالاهای صنعتی خارجی، ارزانتر و باکیفیتتر از تولیدات داخلی وارد بازار ایران میشدند. از سوی دیگر، افزایش سریع هزینهها، دستمزدها و قیمت زمین و خدمات در داخل کشور، هزینه تولید صنعتی را بالا برد. به این ترتیب، سرمایه و نیروی کار بهجای حرکت به سمت تولید صنعتی، بیشتر به سمت فعالیتهای غیرمولد، واسطهگری، تجارت وارداتی، ساختوساز و فعالیتهای وابسته به درآمد نفت کشیده شدند. به بیان ساده، نفت بهجای آنکه موتور توسعه صنعتی شود، اقتصاد ایران را به اقتصادی مصرفی و وارداتمحور تبدیل کرد. دولت نیز به دلیل دسترسی آسان به دلارهای نفتی، کمتر به ایجاد یک صنعت رقابتی و صادراتمحور نیاز احساس میکرد. در چنین شرایطی، بسیاری از صنایع داخلی نه بر پایه رقابت و بهرهوری، بلکه بر اساس حمایت دولت، تعرفه و ارز نفتی ارزان ادامه حیات میدادند. به همین دلیل اقتصاددانان بر این باورند که دهه ۱۳۵۰، در ظاهر دوره گسترش کارخانهها و رشد صنعتی بود، اما در باطن، وابستگی صنعت به نفت، واردات و دولت بیشتر شد. به همین دلیل، برخی اقتصاددانان معتقدند که بذرهای صنعتزدایی ایران دقیقاً در همان دورهای کاشته شد که درآمد نفت به بالاترین سطح خود رسیده بود. چون ساختار اقتصادی کشور بهتدریج از تولید رقابتی فاصله گرفت و به سمت اقتصاد رانتی و مصرفی حرکت کرد. بهعبارتی، افزایش درآمد نفت باعث شد دولت بیش از گذشته به بازیگر اصلی اقتصاد تبدیل شود. در نتیجه، بخش خصوصی مستقل تضعیف شد و بسیاری از فعالان اقتصادی بیش از آنکه به نوآوری و رقابت وابسته باشند، به نزدیکی با دولت و دسترسی به رانتهای نفتی وابسته شدند. از سوی دیگر، ورود گسترده ارز نفتی، واردات کالاهای خارجی را افزایش داد و بسیاری از تولیدکنندگان داخلی را زیر فشار قرار داد. به بیان دیگر، نفت بهجای آنکه پشتوانه صنعتیشدن پایدار شود، به تقویت اقتصاد وارداتی و مصرفی کمک کرد. در همین دوره، شکاف میان رشد اقتصادی و تحولات اجتماعی نیز عمیقتر شد. شهرنشینی شتاب گرفت، مهاجرت روستاییان به شهرها افزایش یافت و نوعی توسعه نامتوازن شکل گرفت که نه نهادهای سیاسی توان مدیریت آن را داشتند و نه ساختار اجتماعی آمادگی جذب آن را، و در این وضعیت، انقلاب اسلامی به پیروزی رسید. انقلاب در شرایطی رخ داد که ایران، با وجود رشد سریع اقتصادی و صنعتی در دهههای 1340 و 1350، هنوز به یک کشور صنعتی تبدیل نشده بود. بخشی مهم از صنایع کشور به درآمدهای نفتی، واردات فناوری و حمایت دولت وابسته بود و طبقه صنعتی جدید نیز مشروعیت اجتماعی و سیاسی مستحکم نداشت. انقلاب، این روند نیمهتمام را وارد مرحلهای کرد که در آن، نگاه سیاسی و ایدئولوژیک به اقتصاد و صنعت، بر منطق توسعه صنعتی غلبه یافت. در سالهای نخست پس از انقلاب، بخش بزرگی از صنایع و بنگاههای اقتصادی مصادره یا دولتی شدند. بسیاری از صاحبان صنایع، مدیران و کارشناسان فنی کشور یا مهاجرت کردند یا از ساختار اقتصادی کنار گذاشته شدند. فضای انقلابی آن دوران نیز اساساً نگاه مثبتی به سرمایهداری، بورژوازی صنعتی و بخش خصوصی نداشت. در ذهن بخش مهمی از نیروهای سیاسی و روشنفکری، صنعتگر و سرمایهدار همچنان بهعنوان نماد وابستگی، نابرابری و پیوند با نظام پیشین شناخته میشد. اندکی بعد، آغاز جنگ ایران و عراق شرایط را دشوارتر کرد. در طول هشت سال جنگ، اولویت اصلی اقتصاد کشور نه توسعه صنعتی، بلکه تامین نیازهای جنگ، حفظ انسجام داخلی و مدیریت کمبودها بود. بسیاری از زیرساختهای صنعتی آسیب دیدند و منابع کشور به سمت هزینههای نظامی و اداره اقتصاد جنگی سوق پیدا کرد. بااینحال، جنگ در برخی حوزهها موجب رشد صنایع دفاعی، مهندسی و برخی تواناییهای فنی داخلی شد. پس از پایان جنگ، دولت تلاش کرد بازسازی اقتصادی را آغاز کند. در دهه ۱۳۷۰، سیاستهایی برای توسعه زیرساختها، احیای صنایع و جذب فناوری در پیش گرفته شد. صنایع خودروسازی، پتروشیمی، فولاد، سیمان و برخی صنایع بزرگ گسترش یافتند و اقتصاد ایران وارد دورهای نسبتاً موفق از بازسازی و رشد شد. بااینحال، توسعه صنعتی همچنان بیش از اندازه به دولت، درآمد نفت و حمایتهای تعرفهای وابسته باقی ماند. بسیاری از صنایع کشور در فضای غیررقابتی رشد کردند و کمتر در معرض رقابت جهانی قرار گرفتند. در دهههای بعد، تحریمهای بینالمللی، بیثباتی اقتصادی، تورم مزمن، نوسانات ارزی و گسترش فعالیتهای غیرمولد، فشار فزایندهای بر بخش صنعت وارد کرد. درعینحال، سهم نهادهای شبهدولتی و بخش عمومی در اقتصاد افزایش یافت و بخش خصوصی مستقل با محدودیتهای فراوان روبهرو شد. در چنین شرایطی، صنعت ایران هرچند در برخی حوزهها مانند فولاد، پتروشیمی، صنایع نظامی و خدمات فنی توانست پیشرفتهایی بهدست آورد، اما در مجموع نتوانست به صنعتی رقابتی، صادراتمحور و مبتنیبر نوآوری تبدیل شود. در واقع، توسعه صنعتی پس از انقلاب مسیری متناقض را طی کرد. از یکسو، کشور در برخی صنایع سنگین، زیرساختی و دفاعی به تواناییهای قابلتوجهی دست یافت و دامنه تولید صنعتی نسبت به گذشته گسترش پیدا کرد، اما از سوی دیگر، مشکلات ساختاری اقتصاد، وابستگی به نفت، ضعف ارتباط با اقتصاد جهانی، بیثباتی سیاستگذاری و غلبه نگاه سیاسی بر منطق اقتصادی، مانع شکلگیری یک روند پایدار صنعتیشدن شد.
افول صنعتی چگونه آغاز شد؟
بیش از یک قرن از نخستین تلاشها برای صنعتیشدن اقتصاد ایران میگذرد، این در حالی است که اکنون در فرآیند افول صنعتی قرار گرفتهایم. افول صنعتی از نظر مسعود نیلی به این معناست که در حال حاضر صنعت نقشی در رشد اقتصادی ایفا نمیکند، محصولات صنعتی ما از قدرت رقابت پایینی در بازار جهانی برخوردارند و بسیاری از آنها حتی در بازار داخلی نیز تنها با اعمال تعرفههای بالا و موانع غیرتعرفهای امکان فروش دارند. بنگاههای بزرگ و مهم صنعتی که سهم اصلی را در ارزش افزوده صنعت ایفا میکنند، عمدتاً غیرخصوصیاند و تعداد قابلتوجهی از آنها، بهرغم در اختیار داشتن بازاری نسبتاً بدون رقیب در داخل، زیانده بوده و بدهیهای بزرگ به نهادهای مالی دارند. بخش مسلط صنعت ایران را واحدهای تولیدکننده مواد خام تشکیل میدهند و تحولات شگرف جهانی هنوز نتوانسته است خود را در ارقام عملکرد صنعت ایران منعکس کند. تعداد زیادی از واحدهای تولیدی در مقیاس خرد، با خلق ارزش افزودهای ناچیز، مشغول فعالیتاند، بیآنکه رشد کرده و به تولیدکنندگان بزرگ تبدیل شوند. صنعت ایران در مواجهه با انواع محدودیتهای خارج از کنترل خود، به منابع ارزی نفت، انرژی برآمده از گاز و منابع زیرزمینی آب پناه برده است. اینک محدودیتهای هر سه منبع یادشده، صنعت ایران را در معرض تهدیدی جدی و موجودیتی قرار داده است. اما این افول فاحش چگونه رخ داد و چرا در صنعتیشدن ناکام ماندیم؟
چنانکه مسعود نیلی در کتاب چالشهای صنعتیشدن ایران شرح میدهد، داستان افول صنعت در اقتصاد ایران با اتخاذ رویکردی خاص در تنظیم روابط خارجی آغاز میشود. رویکردی که تقاضا برای محصولات را به بازار داخلی محدود کرده است. نیلی توضیح میدهد که اقتصاد ایران نهتنها بهطور کامل درونگرا شده، بلکه تقابل با برونگرایی را به بخشی از هویت خود تبدیل کرده است. این درونگرایی موجب شده سطح تقاضای داخلی، همزمان با رشد اقتصادی پایین و نوسانی، تحت تاثیر نوسانات قیمت جهانی نفت و در سالهای اخیر، تغییرات ناشی از تحریمها و محدودیتهای صادرات نفت، پیوسته دچار افتوخیز شود. در نتیجه، اقتصاد ایران با بازاری کوچک اما بسیار بیثبات مواجه شده است. در همین حال، قطع ارتباط با فناوری و سرمایه جهانی و قرار گرفتن در کانون تنشهای گسترده بینالمللی، هزینههای تولید را بهشدت افزایش داده و روندی نگرانکننده به آن بخشیده است. از سوی دیگر، نرخ پایین مشارکت نیروی کار و کیفیت نامناسب اشتغال، توان درآمدزایی خانوارها را بهطور مستمر تضعیف کرده است. در چنین شرایطی، فقر دیگر صرفاً مسئله گروههای ناتوان یا دارای معلولیت نیست، بلکه به پدیدهای فراگیر تبدیل شده است. یافتههای گزارش فقر کتاب نیز نشان میدهد که با گذشت زمان، فقر بیش از پیش از ویژگی خانوارها جدا شده و به وضعیتی عمومی بدل شده است. نیلی در بخش پایانی کتاب شرح میدهد که در شرایط فرسایش رشد اقتصادی، بنگاهها و خانوارها برای بقا به نظام حکمرانی اقتصادی متوسل میشوند و از آن طلب حمایت میکنند. اما حکمرانی اقتصادی که خود با محدودیت شدید منابع روبهرو است، ناگزیر به اتکا بر سه منبع شده است:
1- بهرهبرداری فزاینده از منابع طبیعی مانند آب، خاک، انرژی و جنگلها
2- مصرف ظرفیتهای بهجامانده از بنگاههای اقتصادی گذشته
3- فشار بر نظام بانکی و خلق تورم.
به بیان دیگر، شکست حکمرانی اقتصادی در کشور ما از آنجا ناشی میشود که دولت، با حمایت نادرست از خانوارها، بنگاهها را تضعیف میکند؛ با حمایت نادرست از بنگاهها، منابع طبیعی را فرسوده میسازد و با حمایت نادرست از هر دو، نظام مالی را تخریب میکند. این وضعیت نشان میدهد که بنیان حکمرانی اقتصادی، بهجای ایجاد ظرفیتهای جدید، بر تخریب تدریجی زیرساختها برای گذران کوتاهمدت استوار شده و طبیعی است که اقتصادی با چنین مختصاتی، توان صنعتیشدن ندارد.
کتاب توضیح میدهد که مسیر تحول صنعت ایران در سه جهت عمده شکل گرفته است:
1- افزایش سهم صنایع متکی بر منابع طبیعی رو به پایان
2- رشد سهم بنگاههای بزرگ در این صنایع
3- گسترش مالکیت بخشهای غیرخصوصی در این بنگاهها.
به این ترتیب، نوعی سازوکار مدیریت منافع شکل گرفته که در عمل، صنعت را قربانی خود کرده است. اکنون باید دید آینده اقتصاد ایران، در سطوح مختلف حکمرانی، به چه سمتی خواهد رفت.
نیلی توضیح میدهد که اقتصاد ایران با دو ویژگی توان پایین درآمدزایی و پویایی اقتصادی ضعیف و ناپایداری و استهلاک همان میزان درآمد محدود شناخته میشود. حاصل این دو ویژگی، اقتصادی است که بنیان آن بر مصرف منابع طبیعی و ناترازی ساختارهای مالی استوار شده است. حتی اگر فرض کنیم هدف اقتصاد ایران نه صنعتیشدن، بلکه شکلدهی به اقتصادی مبتنیبر منابع طبیعی بوده، لازمه چنین هدفی سرمایهگذاری گسترده در بخش نفت و گاز است؛ حال آنکه طی دو دهه گذشته، سرمایهگذاری در این بخش ناچیز و مصرف انرژی بهشدت فزاینده بوده است. بخش مهمی از ناترازیهای مالی کشور نیز از همین روند فرساینده ناشی میشود.
اما یکی از پرسشهای مهم که نویسندگان کتاب سعی در پاسخ آن دارند این است که صنعت ایران در ادامه به کجا خواهد رسید؟ پاسخ این است که از یکسو، تحولات جهانی، صنعتیشدن کشورهای توسعهنیافته را بسیار دشوارتر از گذشته کرده و از سوی دیگر، سازوکارهای درونی حکمرانی اقتصادی نیز منابع را در مسیری غیر از توسعه صنعتی تخصیص میدهند. ممکن است این پرسش مطرح شود که چرا نتایج این پژوهش تا این اندازه بدبینانه بهنظر میرسد و آیا راهی برای برونرفت از وضعیت موجود وجود دارد یا نه. پاسخ نویسندگان آن است که مسیر صنعتیشدن، هرچند دشوار، همچنان در چهارچوب همین ساختارها قابلتصور است. به این معنی که توسعه صنعتی مستلزم اجرای هماهنگ و منسجم اصلاحات در سه سطح است:
1- سطح ملی: شامل حکمرانی بخش عمومی، حمایتهای اجتماعی، نظام تامین مالی، حکمرانی اقتصاد کلان، روابط بینالملل، انرژی و منابع طبیعی
2- سطح کلان: شامل سیاستهای مالی، بودجهای، پولی، بانکی، تجاری، ارزی، رقابت و محیط کسبوکار
3- سطح سیاستهای صنعتی: شامل سیاستهای مرتبط با بازار کار، محصول، سرمایه، فناوری، مزیتهای جغرافیایی، کالاهای عمومی و زیرساختها.
بهعبارتی، تنها از طریق هماهنگی این سطوح میتوان انگیزههای لازم را در سطح بنگاهها شکل داد. در این چهارچوب، اگر بنگاه را در مرکز تحلیل قرار دهیم، سیاستهای صنعتی و سیاستهای بخشی نزدیکترین لایه به آن خواهند بود. پس از آن، سیاستهای کلان، سیاستهای ملی و درنهایت سیاست خارجی قرار میگیرند. اهمیت ویژه سیاست خارجی از آن جهت است که فضای کلی سیاستگذاری را شکل میدهد. بر همین اساس، حرکت به سوی توسعه صنعتی نیازمند آغاز اصلاحات از لایههای بیرونی، بهویژه سیاست خارجی، و سپس حرکت به سمت لایههای درونی است. آغاز اصلاحات از درون، بدون گشودن محدودیتهای بیرونی، نتیجهای به همراه نخواهد داشت. از این منظر، تدوین هرگونه سند سیاست صنعتی، بدون اصلاحات اساسی در حکمرانی اقتصادی نمیتواند روند صنعتزدایی اقتصاد ایران را متوقف کند. پیش از هر چیز، لازم است نقشهای حکمرانی اقتصادی، یعنی تسهیلگری و تنظیمگری، به جایگاه اصلی خود بازگردند. به این ترتیب، صنعتیشدن اقتصاد ایران، هرچند بسیار دشوار، هنوز ناممکن نیست.
از نظر نویسندگان کتاب، تحلیل آینده صنعت ایران را نمیتوان جدا از روندهای گذشته انجام داد. طی دهههای اخیر، دو حوزه صنعتی در اقتصاد ایران نقش غالب یافتهاند: نخست، صنایع متکی بر استراتژی فرسوده و ناکارآمد جایگزینی واردات؛ و دوم، صنایع وابسته به مصرف فزاینده نفت و گاز بهمثابه نهاده اصلی تولید. در صورت تداوم روند کنونی، گروه نخست با کاهش درآمدهای ارزی نفتی رو به افول خواهد رفت و گروه دوم نیز زیر فشار کمبود انرژی و استانداردهای زیستمحیطی جهانی، مسیری مشابه را طی خواهد کرد. ازاینرو، نجات صنعت ایران در گرو بازنگری اساسی در راهبردهای حاکم بر این دو بخش است. در بخش نخست، کنار گذاشتن استراتژی جایگزینی واردات و پذیرش مشارکت سرمایهگذاران معتبر بینالمللی در زنجیره ارزش جهانی ضروری است. در بخش دوم نیز اصلاح بنیادین بازار انرژی، سودآور کردن آن و محور قرار دادن فعالیتهای مبتنیبر بهرهوری و صرفهجویی انرژی، اهمیت اساسی دارد. بااینحال، تحقق این تغییرات نیازمند غلبه رویکرد برونگرا بر سیاست توسعه صنعتی کشور و اصلاح مولفههای اصلی حکمرانی اقتصادی است؛ درحالیکه تحولات ژئوپلیتیک و موقعیت سیاسی ایران، اغلب در جهتی خلاف این ضرورتها حرکت میکند.
به باور مسعود نیلی، امروز ایران در برابر یک دوراهی سرنوشتساز قرار دارد. راه نخست، فروغلتیدن در چرخه تنشها و درگیریهاست؛ مسیری که میتواند به تخریب بیش از پیشِ صنعت و اقتصاد ایران بینجامد. راه دوم اما، هرچند دشوار و پرهزینه، تلاش برای انطباق با تحولات بنیادین جهان جدید است؛ تحولاتی که از انقلاب صنعتی چهارم، تغییرات فناورانه و محدودیتهای زیستمحیطی ناشی میشوند. این مسیر، بازنگری در ساختار تولید، احیای صنایع بزرگ و کوچک، سازگاری با قواعد تازه تجارت جهانی و در نهایت، نجات صنعت ایران را طلب میکند.
