سازمان به جای نهاد
گفتوگو با علیرضا ساعدی درباره میراث بنیانگذاران ایدرو
محمد طاهری: اواسط دهه ۱۳۴۰، زمانی که اقتصاد ایران هنوز بیش از هر چیز بر درآمدهای نفتی، تجارت و کشاورزی متکی بود، ایدهای در میان گروهی از مدیران جوان و تحصیلکرده شکل گرفت که مسیر توسعه صنعتی کشور را برای چند دهه تحت تاثیر قرار داد. این ایده بر یک اصل ساده استوار بود. اینکه دولت باید در صنایعی سرمایهگذاری کند که بخش خصوصی توان یا انگیزه ورود به آنها را ندارد، فناوری و دانش فنی را از خارج منتقل کند، بنگاههای بزرگ صنعتی را شکل دهد و پس از رسیدن آنها به مرحله بلوغ، مدیریت و مالکیتشان را به بخش خصوصی واگذار کند. محصول این نگاه، تاسیس سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران بود که قرار بود موتور صنعتی شدن کشور باشد. شکلگیری این سازمان بیش از آنکه نتیجه یک تصمیم از پیش طراحیشده در بالاترین سطوح قدرت باشد، حاصل همزمانی حضور گروهی از مدیران اجرایی بود که نگاه مشترکی به توسعه داشتند. این گروه نه سیاستمدار بودند و نه خود را بخشی از جریانهای سیاسی میدانستند. دغدغه اصلی آنها اداره کارآمد اقتصاد، عبور از رکود و ایجاد زیرساختهای صنعتی بود. نزدیک به شش دهه از تاسیس این سازمان میگذرد و اقتصاد ایران همچنان با همان پرسش بنیادین مواجه است که دولت در فرآیند صنعتی شدن چه نقشی باید داشته باشد؟ آیا دولت باید خود تولیدکننده و مالک بنگاههای صنعتی باشد یا وظیفه اصلیاش ایجاد زیرساخت، تامین مالی، انتقال فناوری و حمایت از بخش خصوصی است؟ این پرسشها را با علیرضا ساعدی، اقتصاددان و یکی از نویسندگان اصلی کتاب «چالشهای صنعتیشدن ایران» مطرح کردهایم.
♦♦♦
سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران در سال ۱۳۴۶ در چنین روزهایی تاسیس شد. بهعنوان پرسش نخست، بهنظر شما این سازمان پاسخ به چه مسئلهای در اقتصاد ایران بود؟ چه شد که سیاستگذاران آن دوره به این نتیجه رسیدند که برای صنعتی شدن کشور باید نهادی مانند ایدرو ایجاد شود؟
برای پاسخ به این پرسش باید کمی به گذشته برگردیم و فضای اقتصاد ایران در میانه دهه ۱۳۴۰ را مرور کنیم. پس از ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ تا پایان دهه ۱۳۳۰، مسائل سیاسی همچنان بر اولویتهای اقتصادی غلبه داشت. دولتهای زاهدی و علاء، بیش از آنکه درگیر برنامههای توسعه باشند، با چالشهای سیاسی و تثبیت اوضاع کشور دستوپنجه نرم میکردند. در دوره منوچهر اقبال، اگرچه اجرای برخی طرحهای مهم زیربنایی آغاز شد، اما این طرحها همزمان به افزایش کسری بودجه و ناترازیهای ارزی انجامید. از سال ۱۳۳۹ تا ۱۳۴۱ نیز دولتهای شریفامامی و علی امینی نتوانستند این ناترازیها را مهار کنند. بحران به اندازهای جدی بود که امینی از ورشکستگی دولت سخن گفت. در چنین شرایطی، دولت اسدالله علم برای خروج از بنبست، مرحله نخست انقلاب سفید را آغاز کرد و اصلاحات ارضی را به اجرا گذاشت. اصلاحاتی که یکی از مهمترین تحولات اقتصادی و اجتماعی ایران معاصر بهشمار میرود. از سال ۱۳۴۳ و همزمان با تشکیل دولت حسنعلی منصور، اقتصاد بهتدریج به یکی از مهمترین دغدغههای حکومت تبدیل شد. در همین دوره، با ادغام وزارتخانههای بازرگانی، صنایع و معادن، وزارت اقتصاد شکل گرفت و علینقی عالیخانی، در ۳۶سالگی، هدایت آن را بر عهده گرفت. نگاه جدید این بود که بدون صنعتی شدن، نه اشتغال پایدار ایجاد میشود، نه صادرات توسعه مییابد و نه اقتصاد میتواند از وابستگی به نفت فاصله بگیرد. اما یک مانع اساسی وجود داشت. بخش خصوصی ایران هنوز از نظر سرمایه، فناوری و توان مدیریتی قادر به ایجاد صنایع مادر و پروژههای بزرگ صنعتی نبود. در نتیجه، این پرسش اساسی مطرح شد که اگر بخش خصوصی هنوز توان چنین سرمایهگذاریهایی را ندارد، چه نهادی باید این خلا را پر کند؟ پاسخ به این پرسش، تاسیس سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران بود. ایدرو در سال ۱۳۴۶ با پیگیریهای زیاد و ممارست رضا نیازمند و با الهام از تجربه سازمانهای توسعهای کشورهای صنعتی شکل گرفت. فلسفه وجودی این سازمان آن بود که دولت در مرحله آغازین صنعتی شدن، نقش سرمایهگذار و توسعهدهنده را بر عهده گیرد، صنایع مادر و زیرساختی را ایجاد کند، فناوری و دانش مدیریتی را به کشور منتقل کند و پس از آن، بنگاههای شکلگرفته را به بخش خصوصی واگذار کند. بنابراین، در اندیشه بنیانگذاران ایدرو، دولت قرار نبود رقیب بخش خصوصی باشد. بلکه قرار بود خلأ ناشی از ضعف بخش خصوصی را در نخستین مرحله توسعه صنعتی پر کند. ماموریت ایدرو صرفاً ساخت کارخانه نبود، بلکه ایجاد ظرفیت صنعتی، انتقال فناوری، تربیت مدیران صنعتی و هموار کردن مسیر شکلگیری یک بخش خصوصی مدرن و رقابتپذیر در اقتصاد ایران بود.
سیاستگذاران ایرانی در دهه ۱۳۴۰ برای طراحی ایدرو به تجربه ایتالیا و سازمان IRI توجه کردند؟ آیا این صرفاً یک اقتباس اداری بود یا با نگاه خاصی به نقش دولت در صنعتی شدن ارتباط داشت؟
این انتخاب آگاهانه و مبتنیبر مطالعه بود. در آن مقطع، تجربه سازمان توسعه صنعتی ایتالیا، یعنی IRI (Istituto per la Ricostruzione Industriale)، برای سیاستگذاران ایرانی بسیار جذاب به نظر میرسید. این نهاد طی چند دهه توانسته بود نقش مهمی در بازسازی اقتصاد ایتالیا، توسعه صنایع پایه و مدیریت بنگاههای بزرگ صنعتی ایفا کند بهگونهای که در دهه ۱۹۶۰، عملاً بزرگترین هلدینگ صنعتی اروپا بود. نهادی که بنا به برخی برآوردها، حدود دوسوم صنایع بزرگ ایتالیا و بیش از ۸۰۰ هزار شاغل را زیر پوشش داشت. در دوران موسوم به «معجزه اقتصادی ایتالیا» نیز IRI یکی از موتورهای اصلی رشد اقتصادی این کشور بود و در حدود دو دهه، به تحقق رشد سالانه نزدیک به پنج درصد کمک کرد. نرخی که در میان کشورهای عضو OECD تنها ژاپن عملکرد بهتری از آن داشت. اما جذابیت تجربه ایتالیا فقط به موفقیتهای صنعتی آن محدود نمیشد. از منظر اندیشه سیاستگذاری نیز میان ایران و ایتالیا شباهتهایی وجود داشت. در دهه ۱۳۴۰ میتوان نوعی گرایش به «راه سوم» را در اقتصاد سیاسی ایران مشاهده کرد. نگرشی که نه اقتصاد کاملاً آزاد و لیبرالی را مناسب ایران میدانست و نه الگوی اقتصاد دولتی و کمونیستی را. رگههایی از این تفکر را میتوان در اندیشههای محمد مصدق، خلیل ملکی و حتی در برخی دیدگاههای شاه مشاهده کرد. نگرشی که تا حدی با سیاستهای شارل دوگل در فرانسه نیز همخوانی داشت. اتفاقاً ایتالیا نیز در همان سالها با وضعیت مشابهی روبهرو بود. حزب کمونیست ایتالیا یکی از قدرتمندترین احزاب سیاسی اروپا بود و در مقابل آن، ائتلافی از نیروهای دموکراتمسیحی و جریانهای سنتی قرار داشت. IRI نیز در همین بستر فکری و بر پایه اندیشههای دموکراتمسیحی، بهویژه در چهارچوب «کد کامالدولی» (Codice di Camaldoli)، شکل گرفت. این الگو نه بر ملیسازی کامل صنایع تاکید داشت و نه بر واگذاری مطلق آنها به بخش خصوصی. درواقع، نوعی ساختار ترکیبی را پیشنهاد میکرد که دولت در صنایع راهبردی نقش فعالی ایفا کند، اما هدف نهایی، تقویت ظرفیت تولید و توسعه اقتصادی باشد، نه گسترش دائمی مالکیت دولتی. البته نباید فراموش کرد که شرایط ایران و ایتالیا تفاوتهای اساسی داشت. ایتالیا در آن زمان از کمکهای طرح مارشال بهرهمند شده بود، در بازار مشترک اروپا حضور داشت و پیش از تاسیس IRI نیز سابقهای طولانی در صنعت و کارآفرینی داشت. در مقابل، ایران هنوز در ابتدای مسیر صنعتی شدن قرار داشت و بخش خصوصی در ایران، توان سرمایهگذاری در صنایع مادر را نداشت. به همین دلیل، ایدرو را نباید صرفاً ترجمه یا نسخه ایرانی IRI دانست. آنچه از تجربه ایتالیا اقتباس شد، بیش از آنکه ساختار حقوقی یا مدل مالکیت باشد، منطق نهادی آن بود. یعنی ایده وجود یک سازمان تخصصی توسعهای که بتواند در صنایع راهبردی سرمایهگذاری کند، پروژههای بزرگ را مدیریت کند، فناوری را به کشور منتقل سازد و به حلقه واسط میان دولت، سرمایه و صنعت تبدیل شود. به بیان دیگر، ایران از تجربه ایتالیا چهارچوب عمل را گرفت، اما آن را متناسب با شرایط و نیازهای اقتصاد خود بازطراحی کرد.
در روایتهای رایج، تاسیس ایدرو معمولاً به یک تصمیم از بالا نسبت داده میشود. اسناد و خاطرات مدیران آن دوره تا چه اندازه این روایت را تایید میکنند؟ نقش تکنوکراتهای اقتصادی در طراحی و شکلگیری این سازمان چه بود؟
یکی از سوءبرداشتهای رایج درباره ایدرو این است که گویی این سازمان صرفاً محصول یک تصمیم ناگهانی از بالا بوده است. واقعیت پیچیدهتر از این روایت است. حتی الگویی که ایدرو از آن الهام گرفت، یعنی IRI ایتالیا، خود محصول یک تصمیم صرفاً صنعتی نبود. این سازمان در سال ۱۹۳۳ و در اوج رکود بزرگ، به دستور موسولینی و در واکنش به بحران نظام بانکی ایتالیا شکل گرفت. هدف اولیه آن نجات بانکهایی بود که به دلیل در اختیار داشتن وثیقههای سنگین شرکتهای صنعتی بحرانزده در معرض ورشکستگی قرار گرفته بودند. به همین دلیل، واژه «بازسازی» در عنوان Istituto per la Ricostruzione Industriale بیش از آنکه به بازسازی کارخانهها یا توسعه ظرفیت تولید اشاره داشته باشد، ناظر بر بازآرایی مالی، مدیریتی و سازمانی بخش صنعت بود. اتفاقاً بنیانگذاران IRI نیز بیش از آنکه صنعتگر باشند، بانکدار و مدیر مالی بودند. در ایران نیز بیتردید تاسیس ایدرو بدون اراده سیاسی در بالاترین سطح حکومت امکانپذیر نبود. اما این تنها بخشی از داستان است. آنچه در اسناد و خاطرات مدیران آن دوره دیده میشود، نوعی مفاهمه میان راس سیاستگذاری و نسل جدید تکنوکراتهای اقتصادی است. مدیران اقتصادی دهه ۱۳۴۰ عمدتاً در اروپا تحصیل کرده بودند، با ادبیات توسعه و نقش دولت در اقتصاد آشنایی داشتند و تحولات اقتصاد جهانی را از نزدیک دنبال میکردند. برای مثال، علینقی عالیخانی بارها تاکید کرده است که توسعه صنعتی صرفاً به سرمایه و کارخانه نیاز ندارد، بلکه مستلزم بازسازی اعتماد عمومی به دولت و تغییر روحیه کارآفرینان نیز است. از سوی دیگر، این مدیران ارتباط گستردهای با سازمانهای بینالمللی داشتند و از تجربه کشورهای دیگر استفاده میکردند. محمد یگانه، که در آن زمان معاون وزارت اقتصاد بود و بعدها ریاست سازمان برنامه و بانک مرکزی را بر عهده گرفت، پیش از بازگشت به ایران در سازمان ملل فعالیت میکرد. او در مقطعی مسئول طراحی برنامه توسعه صنعتی تونس بود و همزمان بر بیش از ۱۵۰ پروژه صنعتی در کشورهای مختلف، از اندونزی تا شیلی، نظارت داشت. رضا خردجو، مدیرعامل بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران، نیز در جریان همکاری با موسسه بینالمللی تامین مالی (IFC)، تجربه ارزشمندی در ارزیابی و امکانسنجی پروژههای صنعتی در مقیاس جهانی بهدست آورده بود. به همین دلیل، به نظر من ایدرو حاصل تلاقی دو جریان بود. از یکسو، اراده سیاسی حکومت برای صنعتی کردن کشور و از سوی دیگر، حضور شبکهای از مدیران جوان، همفکر و آموزشدیده که توانستند این اراده را به یک نهاد توسعهای با ساختار، ماموریت و برنامه اجرایی مشخص تبدیل کنند. این نکته از آن جهت اهمیت دارد که در بسیاری از روایتهای تاریخی، نقش کارشناسی و ظرفیت نهادی کمتر دیده میشود و همهچیز به اراده سیاسی تقلیل پیدا میکند. درحالیکه تجربه ایدرو نشان میدهد اراده سیاسی، هرچند شرط لازم بود، اما شرط کافی نبود. اگر آن نسل از تکنوکراتها، با دانش، تجربه بینالمللی و توان طراحی نهادی در کنار تصمیمگیران قرار نمیگرفتند، بعید بود ایده صنعتی شدن بتواند به سازمانی با ماموریت و ساختاری مشخص تبدیل شود. شاید مهمترین درس تجربه ایدرو نیز همین باشد. توسعه، محصول تصمیم سیاسی بهتنهایی نیست، بلکه زمانی امکان تحقق پیدا میکند که اراده سیاسی و ظرفیت کارشناسی در کنار یکدیگر قرار گیرند.
یکی از نقاط عطف صنعتی شدن ایران، همکاری با اتحاد شوروی برای اجرای پروژههایی مانند ذوبآهن اصفهان بود. چرا ایران، با وجود قرار گرفتن در اردوگاه غرب، چنین مسیری را انتخاب کرد؟ آیا این تصمیم را باید بیشتر از منظر اقتصاد سیاسی توسعه تحلیل کرد تا رقابتهای جنگ سرد؟
اگر به اسناد و خاطرات مدیران آن دوره مراجعه کنیم، تصویر بسیار پیچیدهتر از یک انتخاب ساده میان شرق و غرب است. این پرسش امروز هم اهمیت دارد، زیرا همچنان این دوگانه در فضای سیاستگذاری ایران مطرح است که توسعه اقتصادی باید بر پایه همکاری با غرب شکل بگیرد یا با شرق. اما تجربه دهه ۱۳۴۰ نشان میدهد که تصمیمگیران آن دوره چنین نگاه دوقطبی نداشتند. برای مثال، در سال ۱۹۶۱ و همزمان با آغاز ریاستجمهوری جان اف. کندی، شاه هیاتی سهنفره متشکل از تیمور بختیار، علینقی عالیخانی و تاجبخش را به آمریکا فرستاد تا از نزدیک دریابند نسل جدید سیاستگذاران آمریکایی چه نگاهی به ایران دارند. نکته جالب این است که این هیات طی حدود دو ماه، بدون دخالت سفیر ایران، اردشیر زاهدی، نزدیک به ۴۰ دیدار با مقامهای آمریکایی انجام داد. بهنظر میرسد جمعبندی این سفر آن بود که دولت کندی در آن مقطع بیش از توسعه صنعتی، بر اصلاحات سیاسی و اجتماعی در کشورهای متحد خود تاکید داشت. از نگاه آمریکاییها، ایران باید ابتدا اصلاحات ارضی، ساماندهی بخش کشاورزی و توسعه روستاها را در اولویت قرار میداد و ایجاد صنایع سنگینی مانند فولاد، دستکم در کوتاهمدت، ضرورتی نداشت. در چنین فضایی، ایران به جای کنار گذاشتن برنامه صنعتی خود، مسیر دیگری را انتخاب کرد. به بیان دیگر، زمانی که غرب حاضر نبود در پروژههای بزرگ صنعتی مشارکت کند، تهران به سراغ بلوک شرق رفت. این انتخاب بیش از آنکه ایدئولوژیک باشد، از جنس عملگرایی بود. نمونه بارز آن، پروژه ذوبآهن اصفهان است. مذاکرات ایران و اتحاد جماهیر شوروی برای اجرای این طرح، ماهها در نهایت محرمانگی ادامه داشت و حتی ایالاتمتحده تا زمان امضای قرارداد از جزئیات آن بیاطلاع بود. بعدها آروین مایر، سفیر وقت آمریکا در تهران، در یک ضیافت خصوصی نارضایتی خود را از این موضوع مستقیماً با علینقی عالیخانی و صفی اصفیا در میان گذاشت. نکته جالب دیگر، شیوه تنظیم قرارداد بود. یکی از متغیرهای اصلی در توافق ایران و شوروی، قیمت گاز صادراتی ایران بود که مبنای اقتصادی احداث خط لوله گاز و کارخانه ذوبآهن را تشکیل میداد. از آنجا که ایران هنوز تجربهای در بازار جهانی گاز نداشت و اطلاعات مربوط به قیمتها نیز محرمانه بود، عالیخانی از طریق یکی از دوستان خود که مدیر شرکت گاز فرانسه بود، به اطلاعات بینالمللی این بازار دسترسی پیدا کرد و از آن در مذاکرات استفاده کرد. این نمونه نشان میدهد که موفقیت چنین قراردادهایی تنها به تصمیم سیاسی وابسته نبود، بلکه به دانش تخصصی و شبکه ارتباطات بینالمللی مدیران اقتصادی نیز نیاز داشت. همین الگو را میتوان در پروژههای دیگر نیز مشاهده کرد. برای نمونه، در طرح تراکتورسازی، دولت ابتدا با شرکت آمریکایی مسی فرگوسن وارد مذاکره شد. زیرا پس از اصلاحات ارضی، مکانیزاسیون کشاورزی یکی از اولویتهای اصلی کشور بود. اما هنگامی که طرف آمریکایی در تصمیمگیری تعلل کرد، ایران بدون معطلی به سراغ رومانی رفت و قرارداد را با آن کشور نهایی کرد. در برخی پروژههای دیگر نیز از ظرفیت چکسلواکی استفاده شد. در کنار این ملاحظات، یک عامل اقتصادی مهم نیز وجود داشت. همکاری با کشورهای بلوک شرق عمدتاً بر پایه قراردادهای تهاتری انجام میشد. سازوکاری که برای ایران، با محدودیت منابع ارزی و سرمایهای آن زمان، مزیت قابلتوجهی داشت. این قراردادها امکان میداد بخشی از هزینه پروژههای بزرگ صنعتی از طریق صادرات نفت یا گاز و بدون فشار مستقیم بر منابع مالی کشور تامین شود. جالب آنکه با پیشرفت پروژههای صنعتی و آشکار شدن عزم ایران برای توسعه صنایع مادر، شرکتهای غربی نیز بهتدریج وارد این عرصه شدند و همکاریهای صنعتی با اروپا و آمریکا گسترش یافت. بنابراین، همکاری با اتحاد شوروی بهمعنای چرخش راهبردی ایران به سوی بلوک شرق نبود. هدف اصلی، دستیابی به فناوری، سرمایه و دانش فنی از هر مسیری بود که این امکان را فراهم کند. البته همه این تصمیمها در بستر جنگ سرد اتخاذ میشد و طبیعتاً ملاحظات ژئوپلیتیک نیز در آنها نقش داشت، اما اگر صرفاً به حوزه صنعت نگاه کنیم، آنچه بیش از هر چیز به چشم میآید، نوعی عملگرایی در توسعه است. رویکردی که تلاش میکرد بدون وابسته شدن به یک بلوک، از ظرفیت هر دو سوی جهان برای پیشبرد برنامه صنعتی کشور استفاده کند. شاید مهمترین ویژگی سیاست صنعتی ایران در آن دوره همین بود که همه تخممرغهای خود را در یک سبد نگذاشت.
اگر ایدرو از تجربه IRI ایتالیا الهام گرفته بود، چرا نتیجه دو کشور یکسان نشد؟ آیا تفاوت اصلی در این بود که ایران «سازمان» را اقتباس کرد، اما نتوانست «نهاد» و قواعد حکمرانی پشت آن را بازتولید کند؟
نخست باید یک سوءتفاهم را برطرف کنیم. ایدرو تا زمانی که سایر عوامل اخلالگر اقتصاد ایران هنوز شکل نگرفته بودند، عملکرد قابلدفاعی داشت و در ایجاد بسیاری از صنایع مادر موفق بود. بنابراین، پرسش اصلی این نیست که ایدرو از ابتدا شکست خورد، بلکه این است که چرا این تجربه در ادامه مسیر نتوانست مانند نمونه ایتالیایی تداوم پیدا کند. پاسخ را باید در تفاوت میان «سازمان» و «نهاد» جستوجو کرد. ما از ایتالیا سازمان را اقتباس کردیم، اما درواقع از وسط فیلم وارد داستان شدیم. IRI صرفاً یک سازمان توسعهای نبود. نهادی بود که در دل یک اکوسیستم صنعتی، مالی و حقوقی جاافتاده فعالیت میکرد. پشت سر آن، دههها تجربه بانکداری، بازار سرمایه، شرکتداری، نظام اداری و قواعد حکمرانی وجود داشت. اگر اساسنامه، گزارشهای سالانه و اسناد تاریخی IRI را مرور کنید، متوجه میشوید که بخش عمده بحثها اصلاً درباره این نیست که چه کارخانهای ساخته شود یا کدام صنعت اولویت دارد. دغدغه اصلی، کیفیت حکمرانی آن سازمان است. اینکه هیاتمدیره چگونه انتخاب شود، رابطه IRI با دولت و پارلمان چگونه تنظیم شود، چه اختیاراتی در سطح هلدینگ باقی بماند و چه تصمیمهایی به شرکتهای زیرمجموعه واگذار شود. به عبارت دیگر، آنها بیش از آنکه درباره صنعت بحث کنند، درباره نهاد ادارهکننده صنعت بحث میکردند. من رد پررنگ چنین مباحثی را در تجربه ایران کمتر میبینم. در سالهای نخست، بنیانگذاران ایدرو نگاه جامعی به توسعه صنعتی داشتند و این سازمان را ابزاری برای انتقال فناوری، تربیت مدیران، ایجاد صنایع مادر و تقویت بخش خصوصی میدانستند. اما بهتدریج و با تغییر نسل مدیران، این نگاه نهادی جای خود را به نگاهی پروژهمحور داد؛ یعنی موفقیت بیشتر با تعداد کارخانههای احداثشده، حجم سرمایهگذاری یا ظرفیت تولید سنجیده شد، نه با کیفیت حکمرانی، توان نهادی یا میزان اثرگذاری بر توسعه صنعتی کشور. به همین دلیل، به نظر من تفاوت اصلی میان تجربه ایران و ایتالیا را نباید صرفاً در تفاوت شرایط اقتصادی یا سیاسی جستوجو کرد، بلکه باید در کیفیت نهادسازی دید. ایتالیا توسعه صنعتی را در چهارچوب یک نظام حکمرانی تعریف میکرد و IRI بخشی از آن نظام بود. درحالیکه در ایران، بهتدریج سازمان جای نهاد را گرفت و نگاه بلندمدت توسعهای، زیر فشار اهداف کوتاهمدت و پروژههای اجرایی کمرنگ شد. اگر بخواهم همه این بحث را در یک جمله خلاصه کنم، میگویم ایران از ایتالیا قالب سازمان را گرفت، اما فرصت کافی برای شکل دادن به نهاد و قواعد حکمرانی پشت آن را پیدا نکرد. شاید مهمترین درس تجربه ایدرو نیز همین باشد که توسعه صنعتی، بیش از آنکه به ساخت کارخانه وابسته باشد، به ساخت نهادهای کارآمد وابسته است. بدون نهاد، حتی موفقترین سازمانها نیز به مرور کارکرد اولیه خود را از دست میدهند.
به تفاوت در حکمرانی اشاره کردید. دقیقاً منظور چیست؟ مدل حکمرانی IRI چگونه طراحی شده بود و این تفاوت در عمل چه اثری بر نحوه اداره بنگاهها و عملکرد ایدرو گذاشت؟
تفاوت اصلی در همینجاست. در کیفیت حکمرانی. ما معمولاً IRI را با کارخانههایی که ساخت یا صنایعی که توسعه داد میشناسیم، اما کمتر به این توجه میکنیم که این سازمان اساساً چگونه اداره میشد. IRI یک وزارتخانه صنعتی نبود و حتی یک سازمان اجرایی بهمعنای متعارف هم محسوب نمیشد. بیشتر شبیه یک هلدینگ توسعهای عمل میکرد. شرکتهای زیرمجموعه، دارای شخصیت حقوقی مستقل بودند و هیاتمدیره و مدیرعامل خود را داشتند. ستاد مرکزی IRI نیز وظیفه نداشت تولید روزانه کارخانهها را مدیریت کند، درباره قیمت محصولات تصمیم بگیرد یا مستقیماً در عملیات بنگاهها دخالت کند. ماموریت آن، تعیین راهبرد، تخصیص سرمایه، انتخاب مدیران، ارزیابی عملکرد و نظارت بر تحقق اهداف توسعهای بود. این تفکیک میان «مالکیت»، «سیاستگذاری» و «مدیریت بنگاه» نکتهای بسیار مهم است. در ادبیات حکمرانی شرکتی نیز یکی از اصول اساسی همین است که مالک، استراتژی را تعیین میکند، اما اداره روزمره بنگاه را به مدیران حرفهای میسپارد. بهنظر من، ما بهتدریج این مرز را از بین بردیم. بهویژه از دهه ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰، چه در ایدرو و چه در بسیاری از شرکتهای بزرگ دولتی، دولت بهجای آنکه نقش سهامدار و ناظر را ایفا کند، وارد مدیریت روزمره بنگاهها شد. فاصله میان سیاستگذاری و بنگاهداری از بین رفت و تصمیمهایی که باید در سطح هیاتمدیره یا مدیرعامل شرکت گرفته میشد، به سطوح بالاتر منتقل شد. از سوی دیگر، بهمرور زمان وظایفی نیز بر دوش بنگاههای صنعتی گذاشته شد که اساساً ماهیت اقتصادی نداشتند. از ایجاد اشتغال گرفته تا اجرای اهداف اجتماعی، منطقهای و حتی سیاسی، همگی به شرکتهای بزرگ صنعتی تکلیف شد. طبیعی است که چنین مسئولیتهایی هزینههای سنگینی بر بنگاه تحمیل میکند و ارزیابی عملکرد آن را نیز دشوار میکند؛ زیرا دیگر معلوم نیست مدیر باید بر سودآوری تمرکز کند یا اجرای ماموریتهای اجتماعی و سیاسی. البته باید تاکید کنم که جلوگیری از چنین روندی کار سادهای نیست. اتفاقاً تجربه ایتالیا نیز نشان میدهد که این خطر فقط مختص ایران نبوده است. IRI در دهههای ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ بهتدریج تحت نفوذ احزاب سیاسی و اتحادیههای کارگری و کارفرمایی قرار گرفت. انتصاب مدیران بیش از گذشته رنگوبوی سیاسی پیدا کرد و همزمان دولت ماموریتهایی مانند توسعه مناطق جنوبی ایتالیا و ایجاد اشتغال را نیز به این سازمان واگذار کرد. نتیجه این بود که بهتدریج منطق اقتصادی IRI تضعیف شد. بدهیها افزایش یافت، تعهدات سازمان سنگینتر شد و کارایی آن کاهش پیدا کرد. تا جایی که دولت ایتالیا سرانجام در سال ۲۰۰۲ تصمیم گرفت این نهاد را منحل کند. از این منظر، تجربه ایتالیا یک درس مهم برای ما دارد. مسئله فقط تاسیس یک سازمان توسعهای نیست؛ بلکه مهمتر از آن، حفظ کیفیت حکمرانی آن در طول زمان است. اگر مرز میان دولت، سیاست و بنگاه از بین برود، حتی موفقترین سازمانهای توسعهای نیز بهتدریج کارکرد اولیه خود را از دست میدهند. به همین دلیل، بهنظر من تفاوت اصلی میان ایران و ایتالیا را نباید در موفقیت یا شکست یک سازمان جستوجو کرد، بلکه باید در توانایی حفظ قواعد حکمرانی دید. ایتالیا نیز در نهایت از همین ناحیه آسیب دید، اما تفاوت آن بود که این آسیب پس از چند دهه توسعه صنعتی و انباشت ظرفیت رخ داد؛ درحالیکه در ایران، این فرآیند بسیار زودتر آغاز شد و اجازه نداد ایدرو به بلوغ نهادی مشابه IRI برسد.
اگر امروز، در سال ۱۴۰۵، بخواهیم تجربه ایدرو و IRI را نه بهعنوان یک روایت تاریخی، بلکه بهعنوان یک تجربه سیاستگذاری بازخوانی کنیم، مهمترین درس آن برای آینده صنعت ایران چیست؟ آیا مسئله امروز بیش از آنکه تاسیس یک سازمان جدید باشد، رسیدن به اجماعی تازه درباره راهبرد توسعه صنعتی نیست؟
مهمترین تفاوت امروز با سال ۱۳۴۶ این است که آن زمان مسئله ایران «آغاز صنعتیشدن» بود، اما امروز مسئله «بازسازی ظرفیت صنعتی و پیوستن دوباره به موج جدید صنعت جهانی» است. در این نزدیک به 60 سال، جهان چندین بار دگرگون شده است. زنجیرههای ارزش جهانی شکل گرفتهاند، فناوریهای دیجیتال به قلب صنعت راه یافتهاند، هوش مصنوعی و اتوماسیون قواعد رقابت را تغییر دادهاند و برخلاف دهه ۱۹۶۰، کمبود سرمایه در اقتصاد جهانی دیگر مهمترین مانع صنعتیشدن کشورها نیست. در مقابل، بخش قابلتوجهی از ظرفیت صنعتی ایران طی سالهای طولانی تحریم، نااطمینانی، افت سرمایهگذاری و در ماههای اخیر، خسارتهای ناشی از جنگ، آسیب دیده است. در چنین شرایطی، آیا دوباره به نهادی مانند ایدرو نیاز داریم؟ بهنظر من، پاسخ نه یک «بله» مطلق است و نه یک «نه» قاطع. مسئله اصلی، داشتن یا نداشتن یک سازمان نیست؛ مسئله، پیدا کردن یک منطق توسعه متناسب با شرایط امروز ایران و ایجاد اجماع بر سر اجرای آن است.
اگر به دهه ۱۳۴۰ نگاه کنیم، میبینیم که موفقیتهای آن دوره فقط محصول تاسیس ایدرو نبود. حتی برنامه جامع و مدونی برای توسعه صنعتی، بهمعنایی که امروز از آن انتظار داریم، وجود نداشت. آنچه وجود داشت، نوعی درک مشترک میان مدیران اقتصادی درباره مسیر توسعه کشور بود. آنها بر سر این موضوع توافق داشتند که ایران باید صنعتی شود و برای رسیدن به این هدف، دولت، بخش خصوصی، فناوری خارجی و سرمایهگذاری باید هر کدام چه نقشی ایفا کنند. درواقع، آن اجماع فکری بود که پشت تاسیس و اداره ایدرو قرار داشت. اما این هسته مدیریتی عمر چندانی نداشت. اعضای آن تنها چهار یا پنج سال فرصت یافتند در کنار یکدیگر کار کنند. سپس، به دلایل مختلف، از جمله جابهجاییهای سیاسی، فشارهای داخلی و حتی ملاحظات خارجی، این شبکه از هم گسست. علینقی عالیخانی از وزارت اقتصاد کنار رفت، صفی اصفیا سازمان برنامه را ترک کرد، محمد یگانه به وزارت آبادانی و مسکن منتقل شد و رضا نیازمند نیز از ایدرو جدا شد. با پراکنده شدن این نسل، فرآیند انباشت تجربه نیز متوقف شد و فرصت کافی برای نهادینه شدن شیوه اداره توسعه صنعتی از میان رفت. در مقابل، اگر به ایتالیا نگاه کنیم، میبینیم که جوزپه پتریلی نزدیک به دو دهه ریاست IRI را بر عهده داشت. همین تداوم مدیریتی، امکان انتقال تجربه، تثبیت قواعد حکمرانی و شکلگیری حافظه نهادی را فراهم کرد. مزیتی که ما از آن محروم ماندیم. البته این تنها عامل نبود. نباید از تاثیر وفور منابع نیز غافل شد. چه در دهه ۱۳۵۰ و چه چند دهه بعد، در دهه ۱۳۸۰، درآمدهای سرشار نفتی باعث شد بهتدریج انضباط نهادی تضعیف شود و نگاه توسعهای جای خود را به نگاه پروژهای بدهد. در چنین شرایطی، موفقیت بیشتر با تعداد پروژهها و حجم سرمایهگذاری سنجیده میشد تا کیفیت نهادها و بهرهوری سرمایه. به همین دلیل، بهنظر من مسئله امروز صنعت ایران کمبود منابع نیست؛ مسئله، کیفیت حکمرانی و نحوه استفاده از همین منابع است. یکی دیگر از ویژگیهای مهم نسل مدیران دهه ۱۳۴۰، برونگرایی فکری آنها بود. آنها توسعه را صرفاً در احداث کارخانههای بزرگ خلاصه نمیکردند، بلکه تجربه کشورهای مختلف را مطالعه میکردند، نقاط قوت و ضعف آنها را میشناختند و سپس میکوشیدند آن تجربهها را با شرایط ایران تطبیق دهند. این روحیه یادگیری، شاید مهمترین سرمایه آن نسل بود. امروز نیز پس از سالها محدود شدن ارتباط اقتصاد ایران با جریان اصلی اقتصاد جهانی، بیش از هر زمان دیگری به چنین رویکردی نیاز داریم. البته نه به این معنا که نسخههای آماده دیگران را بدون تامل اجرا کنیم و نه به این معنا که از تجربه جهانی چشم بپوشیم. اتفاقاً این همان بحثی است که میان مدیران آن دوره نیز وجود داشت. عالیخانی از برونسپاری کامل طراحی برنامهها به مشاوران خارجی، که در دوره ابوالحسن ابتهاج رواج داشت، انتقاد میکرد. از سوی دیگر، رضا خردجو نیز در تاریخ شفاهی دانشگاه آکسفورد هشدار میدهد که گاهی افرادی که سالها در خارج از کشور تحصیل کردهاند، بدون شناخت کافی از واقعیتهای ایران، نسخههایی تجویز میکنند که با نیازهای جامعه سازگار نیست و در عمل نتیجه معکوس میدهد. بنابراین، شاید مهمترین درس تجربه ایدرو و IRI برای امروز این باشد که توسعه نه با تقلید صرف از دیگران حاصل میشود و نه با انزوا از جهان. توسعه زمانی امکانپذیر است که یک کشور بتواند از تجربه جهانی بیاموزد، اما آن را با شناخت دقیق از واقعیتهای اقتصادی، اجتماعی و نهادی خود بازآفرینی کند. اگر امروز قرار باشد از تجربه ایدرو درسی بگیریم، آن درس بیش از هر چیز این است که پیش از ساختن کارخانه، باید درباره منطق توسعه، کیفیت حکمرانی و شیوه یادگیری از جهان به توافق برسیم. همین اجماع بود که ایدرو را در دهه ۱۳۴۰ ممکن کرد و فقدان آن، مهمترین مانع توسعه صنعتی امروز ایران است.
