دام توسعه
چرا اقتصاد ایران پس از کنفرانس رامسر از مسیر توسعه پایدار خارج شد؟
ششمین جشن هنر شیراز، همایش گاجره و کنفرانس رامسر، سه رویداد بهظاهر مستقل، اما بههمپیوستهاند که در فاصلهای کمتر از دو سال، مسیر سیاستگذاری اقتصادی ایران را در عصر پهلوی دوم تغییر دادند و شاید هم مهمترین عامل اثرگذار بر تحولات سیاسی آینده بودند. ماجرا از زمانی آغاز شد که درآمدهای نفتی آرامآرام رو به افزایش گذاشت و حکومتی که برای اجرای طرحهای عمرانی و توسعه، منابع چندانی در اختیار نداشت، با وفور درآمد مواجه شد. به این ترتیب شاه از برنامهنویسان اقتصادی خواست طرحی جدید دراندازند. در سال ۱۳۵۱، در ششمین جشن هنر شیراز، خداداد فرمانفرمائیان، رئیس سازمان برنامه، همراه با اعضای تیم تدوین برنامه پنجم عمرانی، برای ارائه این برنامه نزد شاه رفت. این نشست در چادرهای برپاشده در شیراز برگزار شد. سازمان برنامه، سقف درآمدهای کشور را 30 میلیارد دلار برآورد کرده بود که در آن زمان با برآوردهای کارشناسی اقتصاد ایران همخوانی داشت. اما شاه با مشاهده ارقام و اهداف برنامه، آن را ناکافی دانست و با تندی از آن انتقاد کرد. اندکی بعد، خداداد فرمانفرمائیان از سازمان برنامه کنار رفت و برنامه پنجم عمرانی بهطور اساسی مورد بازنگری قرار گرفت. از آن پس، در کنار احداث راه و مدرسه و بهداری، طرحهایی مانند احداث نیروگاههای هستهای، توسعه شبکه قطار برقی و اجرای پروژههای عظیم زیربنایی و رفاهی هم در دستور کار قرار گرفت. زیرا در نگاه شاه، با جهش درآمدهای نفتی، دیگر محدودیتی برای تامین منابع مالی وجود نداشت. مرحله بعدی این تحول، همایش اقتصادی گاجره بود که از ۲۹ تا ۳۱ تیر ۱۳۵۳ در دیزین تهران برگزار شد. در این نشست، شاه، نخستوزیر، وزیران اقتصادی، مدیران سازمان برنامه و بودجه، مسئولان بانک مرکزی و جمعی از اقتصاددانان حضور داشتند. هدف اصلی همایش، بررسی نحوه بازنگری برنامه پنجم توسعه و تصمیمگیری درباره چگونگی استفاده از درآمدهای بیسابقه نفتی بود. فضای جلسات، برخلاف نشستهای رسمی دولت، صریح و غیرتشریفاتی بود و شرکتکنندگان با لباس غیررسمی حضور یافتند و بحثهای کارشناسی گاه به مجادلههای تند میان مدافعان توسعه شتابان و اقتصاددانانی انجامید که نسبت به ظرفیت محدود اقتصاد ایران هشدار میدادند. اگرچه بخش مهمی از مذاکرات این نشست هرگز بهطور رسمی منتشر نشد، اما خاطرات و روایتهای حاضران، تصویری نسبتاً روشن از فضای آن روزها ارائه میدهد. از جمله نقل شده است که برخی اقتصاددانان نسبت به پیامدهای اجرای برخی سیاستها هشدار داده و حتی از احتمال وقوع انقلاب سخن گفته بودند. همچنین روایت شده است که شاه در واکنش به مقاومت کارشناسان سازمان برنامه، با عصبانیت گفته بود، اگر این سازمان مانع اجرای برنامههایش شود، «در سازمان برنامه را گل میگیرد». هرچند درباره جزئیات این نقلقولها اختلافنظر وجود دارد، اما تردیدی نیست که شکاف میان نگاه کارشناسان و اراده سیاسی شاه در همین مقطع آشکار شد.
تنها چند هفته بعد، از ۱۰ تا ۱۲ مرداد ۱۳۵۳، دومین و مهمترین کنفرانس اقتصادی در هتل رامسر برگزار شد. در این کنفرانس، محمدرضاشاه، امیرعباس هویدا، عبدالمجید مجیدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، منوچهر اقبال، اسدالله علم و شماری از مدیران ارشد اقتصادی کشور حضور داشتند. موضوع اصلی این نشست، تصمیمگیری نهایی درباره بازنگری برنامه پنجم توسعه پس از جهش کمسابقه درآمدهای نفتی بود. در واقع، آنچه در جشن هنر شیراز مورد تاکید شاه بود و در گاجره سوژه بحث و جدل میان اقتصاددانان و سیاستگذاران قرار گرفت، در رامسر به تصمیم نهایی تبدیل شد. این تصمیمها مسیر اقتصاد ایران را در سالهای بعد بهطور اساسی تحت تاثیر قرار دادند. تمرکز این گزارش بر کنفرانس رامسر و نتایج تصمیمهایی است که در آن گرفته شد.
نقشههایی برای درآمدهای افسانهای
رامسر، شهری آرام در ساحل جنوبی دریای خزر و یکی از مهمترین اقامتگاههای سلطنتی در دوران پهلوی بود. شهری که بهدلیل فاصله از هیاهوی تهران، طبیعت چشمنواز و امکانات تشریفاتی، بارها میزبان نشستهای مهم سیاسی و اقتصادی شد. در مرداد ۱۳۵۳ نیز عالیترین مقامهای سیاسی، اقتصادی و نظامی کشور در هتل رامسر گرد هم آمدند تا درباره مهمترین پرسش آن روزهای اقتصاد ایران تصمیم بگیرند. اینکه با درآمدهای افسانهای نفت چه کنند و برنامه پنجم توسعه چگونه باید با واقعیتهای جدید سازگار شود؟
افزایش ناگهانی قیمت نفت پس از بحران انرژی ۱۹۷۳، منابع مالی بیسابقهای را در اختیار حکومت پهلوی قرار داده بود و بسیاری بر این باور بودند که ایران وارد مرحلهای تازه از توسعه شده است. مرحلهای که به اعتقاد محمدرضاشاه میتوانست کشور را ظرف دو دهه به یکی از قدرتهای بزرگ اقتصادی جهان تبدیل کند. اما همزمان با این خوشبینی زیاد، گروهی از اقتصاددانان سازمان برنامه و بودجه هشدار میدادند که اقتصاد ایران ظرفیت جذب چنین حجمی از منابع را ندارد. این هشدارها نخست در همایش گاجره مطرح شد. در آن نشست، وزارتخانهها و دستگاههای اجرایی پیشنهادهای خود را برای افزایش بودجه و گسترش طرحهای عمرانی ارائه کردند، اما اختلاف نظر میان مدیران اجرایی و اقتصاددانان به اندازهای جدی بود که تصمیم گرفته شد نشست بزرگتری با حضور شاه، اعضای دولت، مدیران ارشد اقتصادی، فرماندهان نظامی و مسئولان سازمان برنامه و بانک مرکزی در رامسر برگزار شود تا درباره بازنگری برنامه پنجم توسعه تصمیم نهایی گرفته شود. فضای حاکم بر آن روزها، فضایی سرشار از اعتمادبهنفس ناشی از وفور درآمدهای نفتی بود. بسیاری از مدیران دولتی تصور میکردند که با در اختیار داشتن منابع مالی فراوان، دیگر محدودیتی برای اجرای پروژههای بزرگ وجود ندارد. هر وزارتخانه طرحهای توسعهای تازهای پیشنهاد میکرد و پروژههای صنعتی، عمرانی و زیربنایی با سرعتی کمسابقه طراحی میشدند. در نگاه آنان، پول نفت میتوانست هر کمبودی را جبران کند. در مقابل، شمار اندکی از اقتصاددانان، بهویژه کارشناسان سازمان برنامه و بانک مرکزی، دیدگاه متفاوتی داشتند. آنها استدلال میکردند که سرمایه، فقط یکی از عوامل تولید است و اگر نیروی انسانی متخصص، زیرساختهای حملونقل، بنادر، شبکه انرژی، نظام اداری و ظرفیت مدیریتی متناسب با آن توسعه نیابد، تزریق شتابزده منابع مالی نهتنها رشد پایدار ایجاد نمیکند، بلکه به تورم، اتلاف منابع و کاهش بهرهوری میانجامد. یکی از مهمترین محورهای اختلاف، آینده درآمدهای نفتی بود. برخلاف تصور رایج، برخی اقتصاددانان سازمان برنامه معتقد بودند، جهش قیمت نفت پدیدهای دائمی نیست. از نگاه آنان، افزایش شدید قیمتها در بلندمدت به کاهش تقاضا، توسعه منابع جایگزین انرژی و افزایش تولید سایر کشورها منجر خواهد شد، در نتیجه درآمدهای نفتی ایران نیز دوباره کاهش مییابد. بر همین اساس، پیشنهاد میشد بخش قابلتوجهی از درآمدهای اضافی نفت، بهجای هزینه شدن در داخل کشور، در داراییهای خارجی سرمایهگذاری شود تا هم فشار تورمی کاهش یابد و هم ثروتی پایدار برای نسلهای آینده شکل گیرد. در کنفرانس رامسر، این هشدارها با احتیاط، اما صراحت مطرح شد. اقتصاددانان توضیح میدادند که بنادر کشور توان تخلیه حجم عظیم واردات را ندارند، شبکه حملونقل پاسخگوی اجرای همزمان صدها پروژه بزرگ نیست و بازار کار نیز با کمبود نیروی انسانی متخصص روبهرو خواهد شد. از نظر آنان، توسعه اقتصادی فقط با افزایش بودجه تحقق نمییابد، بلکه نیازمند رشد تدریجی ظرفیتهای نهادی، مدیریتی و فیزیکی اقتصاد است. نمونهای از این اختلاف دیدگاه در بخش کشاورزی دیده میشد. برخی مدیران اجرایی معتقد بودند که هر کمبودی را میتوان با واردات ماشینآلات، دام، علوفه و حتی نیروی کار خارجی جبران کرد. در مقابل، کارشناسان سازمان برنامه تاکید میکردند که تولید کشاورزی فرآیندی زمانبر است و ظرفیت تولید را نمیتوان تنها با افزایش اعتبارات یا واردات بهسرعت چند برابر کرد. از نگاه آنان، پول میتوانست سرمایه ایجاد کند، اما نمیتوانست محدودیتهای زمانی، نهادی و انسانی توسعه را از میان بردارد. با این حال، فضای سیاسی آن روزها بیش از آنکه پذیرای هشدارهای کارشناسی باشد، تحت تاثیر خوشبینی ناشی از وفور درآمدهای نفتی قرار داشت. درنهایت، دیدگاهی که بر گسترش سریع هزینههای دولت و اجرای پروژههای عظیم تاکید میکرد، دست بالا را پیدا کرد و هشدارهای اقتصاددانان در حاشیه قرار گرفت. چند سال بعد، بسیاری از همان نگرانیها به واقعیت تبدیل شد. افزایش شدید مخارج دولت و تبدیل گسترده درآمدهای ارزی به ریال، رشد سریع نقدینگی را بهدنبال داشت. اقتصادی که در دهه ۱۳۴۰ رشد بالا را با تورمی پایین تجربه کرده بود، در میانه دهه ۱۳۵۰ با تورم دورقمی روبهرو شد. همزمان، واردات با سرعتی بیسابقه افزایش یافت، اما بنادر، شبکه حملونقل و نظام توزیع کشور توان مدیریت این حجم از کالا را نداشتند. کشتیها، هفتهها و گاه ماهها در انتظار تخلیه در بنادر میماندند و همین گلوگاهها، بخشی از هزینههای سنگین تصمیمهایی را آشکار کرد که در روزهای خوشبینی و وفور درآمدهای نفتی اتخاذ شده بود. یکی دیگر از پیامدهای سیاستهای آن دوره، شکلگیری پدیدهای بود که بعدها اقتصاددانان آن را «بیماری هلندی» نامیدند. تثبیت نرخ ارز در سطحی پایین، همراه با درآمدهای فراوان نفتی، باعث شد واردات نسبت به تولید داخلی مزیت پیدا کند. دولت برای حمایت از برخی صنایع از نظام پیچیده تعرفه و سهمیه استفاده میکرد، اما بخش کشاورزی تقریباً از این حمایتها بیبهره ماند. در نتیجه، کشاورزی ایران قدرت رقابت خود را از دست داد و بسیاری از روستاییان برای یافتن شغل راهی شهرها شدند. مهاجرت گسترده نیروی کار، گسترش حاشیهنشینی و تضعیف تولید کشاورزی از جمله پیامدهای این سیاستها بود که بعدها آثار اجتماعی و اقتصادی عمیقی بر جای گذاشت. دولت هم بهجای اصلاح سیاستهای پولی و ارزی، افزایش قیمتها را عمدتاً ناشی از گرانفروشی میدانست. به همین دلیل، سیاست کنترل دستوری قیمتها و برخوردهای تعزیراتی در پیش گرفته شد. گروههایی برای نظارت بر بازار شکل گرفتند و برخوردهای قضایی با فعالان اقتصادی افزایش یافت، اما این اقدامات نتوانست تورم را مهار کند، زیرا منشأ اصلی افزایش قیمتها در سیاستهای کلان اقتصادی قرار داشت، نه در رفتار فروشندگان. یکی دیگر از آثار مهم تصمیمهای کنفرانس رامسر، سیاست تثبیت نرخ ارز بود که آثار منفی زیادی بهدنبال داشت. پایین نگه داشتن مصنوعی نرخ دلار اگرچه واردات را ارزان میکرد، اما به تولیدکنندگان داخلی علامت نادرستی میداد. سرمایهگذاری در بخشهای قابل تجارت کاهش یافت، واردات کالاهای مصرفی افزایش پیدا کرد و انگیزه تولید صادراتمحور تضعیف شد. در چنین شرایطی، بخشی از سرمایه کشور نیز به خارج منتقل شد، زیرا ارزش داراییهای خارجی نسبت به داراییهای داخلی جذابتر شده بود. این سیاست ارزی، در کنار بیماری هلندی، ساختار تولید کشور را بیش از پیش به نفت وابسته کرد.
بیماری هلندی و انقلاب
در سالهای اخیر، بحث درباره رویههایی که پس از همایش رامسر در پیش گرفته شد و انقلاب ۱۳۵۷ بالا گرفته است. اگر در گذشته، روایتهای سیاسی و فرهنگی سهم بیشتری در تبیین دلایل انقلاب داشتند، امروز برخی اقتصاددانان بر این باورند که خطاهای سیاستگذاری پس از جهش درآمدهای نفتی نیز در شکلگیری شرایط منتهی به انقلاب نقش مهمی ایفا کردهاند. از همین منظر، موضوعاتی مانند بیماری هلندی، تورم، رشد نامتوازن هزینههای دولت و بیتوجهی به ظرفیت جذب اقتصاد، بیش از گذشته در کانون تحلیلها قرار گرفته است. روشن است که انقلاب ۱۳۵۷ پدیدهای بسیار پیچیده بود که عوامل متعددی در دهههای ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰ در شکلگیری آن نقش داشتند، اما برخی عوامل، نقش شتابدهنده داشتند. مثل سیاستهای غلطی که شاه در کنفرانس رامسر بر آن اصرار ورزید. اما این سیاستها چه بودند؟ محمد هاشمپسران که دهه ۱۳۴۰ را یکی از موفقترین دورههای رشد اقتصاد ایران میداند، معتقد است که جهش قیمت نفت در سال ۱۳۵۲، اقتصاد ایران را با مسئلهای کاملاً متفاوت روبهرو کرد. این بار مشکل کمبود منابع نبود، بلکه نحوه مدیریت وفور درآمدهای نفتی بود. او که در آن سالها در بانک مرکزی فعالیت میکرد، میگوید مطالعات کارشناسی این نهاد نشان میداد اقتصاد ایران ظرفیت جذب چنین حجمی از سرمایه را ندارد و تزریق شتابزده درآمدهای نفتی، دیر یا زود به تورم و بیثباتی خواهد انجامید. به گفته او، این هشدارها در جلسات شورای اقتصاد، همایش گاجره و کنفرانس رامسر بارها مطرح شد، اما درنهایت تصمیمگیران مسیر دیگری را برگزیدند. پسران معتقد است، دولت پس از بروز تورم، بهجای اصلاح سیاستهای پولی و مالی، به کنترل اداری قیمتها و برخورد با تجار و خردهفروشان رو آورد که نهتنها تورم را مهار نکرد، بلکه بیاعتمادی فعالان اقتصادی و نارضایتی عمومی را افزایش داد. از نگاه او، مشکل اصلی در رشد نقدینگی ناشی از درآمدهای نفتی بود، نه رفتار بازار. او همچنین به پیامدهای بیماری هلندی اشاره میکند و میگوید، سیاستگذاران بهجای افزایش تدریجی ظرفیت اقتصاد، برای هر کمبودی راهحل وارداتی پیدا میکردند؛ بهگونهای که حتی راننده کامیون و پزشک خارجی وارد کردند. این رویکرد، به باور او، نشانه آن بود که دولت تصور میکرد با پول نفت میتوان هر محدودیتی را برطرف کرد، درحالیکه توسعه نیازمند زمان، نهادهای کارآمد و نیروی انسانی متخصص است. هاشمپسران تاکید میکند که اقتصاد را نباید تنها علت انقلاب ۱۳۵۷ دانست، اما سیاستهای اقتصادی پس از جهش نفتی، از تورم و بیماری هلندی گرفته تا ناکامی دولت در مهار پیامدهای آنها، یکی از عوامل مهم تشدید نارضایتیهای اجتماعی و سیاسی بود. به اعتقاد او، کنفرانس رامسر آخرین فرصت جدی برای شنیده شدن هشدارهای کارشناسان بود که اگرچه در آن نشست مطرح شد، اما در تصمیم نهایی بازتاب چندانی نیافت.
حسنعلی مهران نیز که ریاست بانک مرکزی را در طوفانیترین شرایط پیش از انقلاب بر عهده داشت، ریشه اختلافهای کنفرانس رامسر را در تغییری میبیند که جهش درآمدهای نفتی در نگاه شاه ایجاد کرده بود. به اعتقاد او، مسئله صرفاً افزایش درآمدها نبود، بلکه این باور شکل گرفته بود که دیگر محدودیتی برای توسعه وجود ندارد. بودجهای که تا چند سال پیش حدود سالانه سه میلیارد دلار بود، ناگهان با چشمانداز درآمدی نزدیک به ۲۰ میلیارد دلار روبهرو شد و شاه تصور میکرد اکنون میتوان ایران را با شتابی بیسابقه به سطح کشورهای صنعتی رساند. به روایت مهران، در کنفرانس رامسر، کارشناسان سازمان برنامه چند سناریو برای نحوه استفاده از درآمدهای نفتی ارائه کردند. دو سناریوی نخست بر احتیاط و هماهنگی با ظرفیت اقتصاد تاکید داشت، اما سناریوی سوم خواستار افزایش سریع هزینههای دولت و اجرای همزمان پروژههای بزرگ بود. مهران معتقد است که پیامد اصلی این تصمیم، فقط افزایش تورم نبود، بلکه شکافی بود که میان انتظارات فزاینده جامعه و توان واقعی اقتصاد و نظام اداری کشور ایجاد شد. به باور او، وفور منابع مالی این تصور را به وجود آورده بود که میتوان همه مشکلات را با پول حل کرد، درحالیکه توسعه، علاوه بر سرمایه، به نهادهای کارآمد، نیروی انسانی متخصص و زمان نیاز داشت؛ واقعیتی که در فضای خوشبینی آن روزها کمتر مورد توجه قرار گرفت.
کامران مویددادخواه نیز که از مدیران سازمان برنامه در عصر پهلوی بود، ریشه بسیاری از خطاهای سیاستگذاری نیمه نخست دهه ۱۳۵۰ را در جهش بیسابقه درآمدهای نفتی میداند. جهشی که به باور او، نهتنها اقتصاد ایران، بلکه ذهنیت تصمیمگیران را نیز دگرگون کرد. به گفته او، همزمان با افزایش قیمت نفت از حدود 5/ 2 دلار به ۱۲ دلار برای هر بشکه، اقتصاددانان سازمان برنامه و بودجه در گاجره و سپس رامسر هشدار دادند که اقتصاد ایران ظرفیت جذب چنین حجمی از منابع را ندارد، اما فضای تصمیمگیری دیگر تحت تاثیر این هشدارها نبود. دادخواه برای توضیح این تغییر ذهنیت به خاطرهای از محمدرضاشاه اشاره میکند. شاه از روزگاری سخن میگفت که برای دریافت تنها ۱۰ میلیون دلار از آمریکا درخواست کمک کرده بود، اما اکنون ایران به کشورهای مختلف وام و کمک مالی میداد. به اعتقاد دادخواه، این دگرگونی جایگاه اقتصادی، این تصور را ایجاد کرده بود که محدودیتهای گذشته از میان رفته است. فضایی که اسدالله علم نیز در خاطرات خود با این کنایه توصیف میکند که در آن سالها «تنها مریخیها بودند که از ایران درخواست پول نکرده بودند».
از نگاه دادخواه، مسئله اصلی نه درآمدهای نفتی، بلکه شیوه مدیریت آنها بود. دولت، ارز حاصل از صادرات نفت را به بانک مرکزی میفروخت و در مقابل، ریال جدید دریافت میکرد. فرآیندی که به رشد سریع پایه پولی و افزایش سالانه بیش از ۴۰درصدی نقدینگی انجامید. سیاستگذاران تصور میکردند افزایش تقاضا را میتوان با واردات جبران کرد، اما زیرساختهای کشور، از بنادر و شبکه حملونقل گرفته تا نظام توزیع، توان پاسخگویی به این حجم از واردات را نداشت. به اعتقاد دادخواه، مشکل ایران کمبود ارز نبود، بلکه کمبود ظرفیت برای استفاده از آن بود.
اما مسعود نیلی، کنفرانس رامسر را نقطه عطفی در تاریخ سیاستگذاری اقتصادی ایران میداند. نهصرفاً به این دلیل که در آن درباره بازنگری برنامه پنجم توسعه تصمیم گرفته شد، بلکه از آن جهت که در این نشست، نوع نگاه سیاستگذار به توسعه دگرگون شد. به اعتقاد او، تا پیش از جهش قیمت نفت، برنامههای توسعه بر مبنای محدودیت منابع تدوین میشد و دولت ناگزیر بود میان اهداف مختلف خود دست به انتخاب بزند. اما با چند برابر شدن درآمدهای نفتی، این تصور در بالاترین سطح تصمیمگیری شکل گرفت که دیگر محدودیت مالی وجود ندارد و میتوان تقریباً هر پروژهای را همزمان اجرا کرد. از همینجا بود که منطق برنامهریزی جای خود را به منطق وفور منابع داد. این تغییر ذهنیت را میتوان در سرنوشت برنامه پنجم عمرانی بهروشنی مشاهده کرد. خداداد فرمانفرمائیان و همکارانش برنامه را بر مبنای منابعی حدود ۳۰ میلیارد دلار تدوین کرده بودند، اما شاه آن را متناسب با واقعیت جدید درآمدهای نفتی نمیدانست و خواستار بازنگری اساسی در آن شد. نتیجه این بازنگری، گسترش کمسابقه تعهدات دولت و اضافه شدن پروژههای عظیمی بود که از توسعه صنایع سنگین و نیروگاههای اتمی گرفته تا طرحهای بزرگ زیربنایی را در بر میگرفت. از نگاه نیلی، کنفرانس رامسر در واقع نقطهای بود که این تغییر نگرش به تصمیم رسمی دولت تبدیل شد. از نظر مسعود نیلی، مشکل اصلی، افزایش درآمدهای نفتی نبود، بلکه سرعتی بود که سیاستگذار برای هزینهکرد این منابع انتخاب کرد. در فاصله سالهای ۱۳۴۰ تا ۱۳۵۶، بودجه دولت حدود ۱۰ برابر و واردات نزدیک به شش برابر شد، درحالیکه ظرفیت اقتصاد، زیرساختها، نظام اداری و حتی نیروی انسانی کشور با چنین رشدی همخوانی نداشت. درآمدهای نفتی با سرعتی بسیار بیشتر از ظرفیت جذب اقتصاد افزایش یافت و همین شکاف، منشأ بسیاری از نابسامانیهای بعدی شد. به اعتقاد نیلی، سیاستگذار در محاسبات خود ظرفیتهای کشور را نادیده گرفته بود. تصور غالب آن بود که هرچه منابع بیشتری در اختیار دولت قرار گیرد، توسعه نیز با همان نسبت شتاب خواهد گرفت، درحالیکه توسعه صرفاً تابع سرمایه نیست. بنادر، شبکه حملونقل، نظام بانکی، دستگاه اداری، نیروی انسانی متخصص و ظرفیت مدیریتی نیز باید همپای سرمایه رشد کنند. هنگامی که این هماهنگی از میان برود، وفور منابع بهجای آنکه موتور توسعه باشد، خود به منشأ بیثباتی تبدیل میشود. پیامد این سیاست خیلی زود آشکار شد. تبدیل گسترده درآمدهای ارزی به ریال، رشد سریع پایه پولی و نقدینگی را در پی داشت و اقتصادی که سالها تورم تکرقمی را تجربه کرده بود، ناگهان با تورم بیش از ۲۰ درصد روبهرو شد. دولت نیز بهجای بازنگری در سیاستهای مالی و پولی، مبارزه با گرانفروشی و کنترل اداری قیمتها را در پیش گرفت که نهتنها تورم را مهار نکرد، بلکه هزینههای تازهای بر اقتصاد تحمیل کرد. اقتصاددانان درعینحال بر پیامدهای ساختاری تصمیمهای کنفرانس رامسر نیز تاکید میکنند. چنانکه تمرکز شدید هزینههای دولت، شکافهای منطقهای را تشدید کرد، بیماری هلندی بهتدریج بخشهای مولد اقتصاد را تضعیف کرد و افزایش قیمت داراییها و مسکن، احساس نابرابری را گسترش داد. انتظار سیاستگذار این بود که افزایش هزینههای دولت رضایت عمومی را افزایش دهد، اما در عمل، تورم، بیثباتی و افزایش انتظارات اجتماعی نتیجهای معکوس به همراه آورد. به تعبیر نیلی، اقتصاد ایران با وجود درآمدهای افسانهای نفت، حتی با کسری بودجه نیز روبهرو شد که نشان میداد مشکل، کمبود منابع نیست، بلکه شیوه تخصیص آنهاست. با این همه، مسعود نیلی از ارائه روایتی تکعلتی درباره انقلاب ۱۳۵۷ پرهیز میکند. او انقلاب را پدیدهای پیچیده میداند که عوامل سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی متعددی در شکلگیری آن نقش داشتهاند، اما معتقد است، سیاستهای اقتصادی پس از جهش نفتی، یکی از مهمترین عوامل شتابدهنده این روند بود. او برای توضیح این موضوع از استعارهای پزشکی استفاده میکند: «همانگونه که تزریق دارو اگر با ظرفیت گردش خون هماهنگ نباشد، میتواند بهجای درمان، به آسیب بدن بینجامد، تزریق شتابزده درآمدهای نفتی نیز اقتصادی را که ظرفیت جذب این منابع را نداشت، با بیثباتی روبهرو کرد.» جمعبندی نیلی، درنهایت، از کنفرانس رامسر فراتر میرود. از نگاه او، مسئله اصلی اقتصاد ایران نحوه مواجهه حکومتها با درآمدهای نفتی است. به اعتقاد وی، حکمرانی در ایران، چه پیش از انقلاب و چه پس از آن، بیش از آنکه بر خلق ثروت و افزایش بهرهوری استوار باشد، بر توزیع رانت نفتی تکیه داشته است.
اقتصاد پس از رامسر
از مرداد ۱۳۵۳ به بعد، اقتصاد ایران وارد دورهای بحرانی شد. در سالهای پس از رامسر، اندازه، اختیارات و دخالتهای دولت با سرعتی کمسابقه افزایش یافت. بودجه عمومی رشد کرد، دستگاههای اجرایی توسعه یافتند و صدها طرح صنعتی، عمرانی و زیربنایی همزمان کلید خورد. سرمایهگذاری در صنایع سنگین، نیروگاهها، مجتمعهای پتروشیمی، بنادر، راهآهن، بزرگراهها و صنایع نظامی با سرعتی آغاز شد که پیش از آن در اقتصاد ایران سابقه نداشت. در ظاهر، اقتصاد وارد عصر رونق شده بود، اما هرچه زمان گذشت، نشانههای نخستین ناهماهنگیها نیز آشکار شد. تزریق بیرویه درآمدهای نفتی به بودجه، موجی از تقاضا برای واردات ایجاد کرد که زیرساختهای کشور توان پاسخگویی به آن را نداشتند.
قرار شد در شهرها و روستاها علاوه بر جاده و پاسگاه ژاندارمری، مدرسه و بهداری هم بسازند. طبیعی بود که برای چنین پروژه بزرگی، سیمان به اندازه کافی وجود نداشت پس تصمیم گرفتند از کشورهای دیگر سیمان بخرند. سیمان خریداری و حمل شد، اما بندری برای تخلیه وجود نداشت و برخی شناورها ناچار بودند برای تخلیه بار، چند ماه در انتظار بمانند. بخش مهمی از سیمان خریداریشده، روی دریا تبدیل به سنگ شد که ناچار به تخلیه در آب شدند و بخش دیگر هم بهسختی در بندر تخلیه شد. تاخیر در تخلیه کالاها، هزینه سنگینی به کشور تحمیل کرد، بهگونهای که بنا بر روایت محمد هاشمپسران، در آن دوره حدود ۶۰۰ میلیون دلار فقط بابت جریمه تاخیر در تخلیه کالا به شرکتهای حملونقل پرداخت شد. مشکل به بنادر محدود نماند. شبکه جادهای و ناوگان حملونقل نیز ظرفیت جابهجایی چنین حجمی از کالا را نداشتند. دولت برای جبران کمبود راننده کامیون، نیروی کار خارجی وارد کرد، اما این راهحل خود به مشکلات تازهای انجامید. رانندگان خارجی با زبان فارسی، مسیرهای کشور و علائم راهنمایی آشنایی کافی نداشتند و در نتیجه احتمال خطا و تصادف افزایش مییافت. همین الگو در بخشهای دیگر نیز تکرار شد. وقتی خانههای بهداشت را ساختند، متوجه شدند پزشک به اندازه کافی وجود ندارد، پس برای جبران کمبود پزشک، از هند و پاکستان پزشک وارد کردند اما ناتوانی در برقراری ارتباط کلامی با بیماران، تشخیص و درمان را دشوار میکرد. اما کاش گرفتاریها به همین مسائل محدود میماند. تا پیش از جهش نفتی، ایران نزدیک به یک دهه تورم نسبتاً پایین را تجربه کرده بود، اما رشد سریع مخارج دولت و تبدیل درآمدهای ارزی به ریال، حجم نقدینگی را بهسرعت افزایش داد. در نتیجه، اقتصاد با موجی از افزایش قیمتها روبهرو شد که بسیاری از سیاستگذاران انتظارش را نداشتند. دولت نیز بهجای کاهش سرعت هزینهکرد یا اصلاح سیاستهای مالی، تلاش کرد تورم را با ابزارهای اداری مهار کند. کنترل قیمتها، برخورد با گرانفروشان و تشدید نظارتهای تعزیراتی، جای اصلاحات اقتصادی را گرفت، اما این سیاستها نتوانستند فشارهای تورمی را متوقف کنند. شاه تورم را با گرانی اشتباه گرفت و فکر کرد بازاریان قصد توطئه دارند. در سال 1355 حزب رستاخیز کارت بازرسی به دانشجویان عضو این حزب داد و آنها را روانه بازار کرد. با گزارشهای این جوانان، بیش از 800 نفر از بازاریان را تبعید کردند و خیلیها را به زندان انداختند. به این ترتیب بازاریان هم که مانند روحانیون، دارای شبکهای گسترده در سراسر کشور بودند، به جمع بازندگان حکومت پهلوی پیوستند. به این ترتیب اتحادی از بازندگان مذهبی، فرهنگی، بازاری، سیاسی و اقتصادی شکل گرفت که در تحولات سیاسی منتهی به انقلاب نقش اساسی داشتند. همزمان، بیماری هلندی بهتدریج خود را نشان داد. ورود گسترده ارزهای نفتی، واردات را بهصرفهتر از تولید داخلی کرد و بسیاری از صنایع و فعالیتهای تولیدی در رقابت با کالاهای خارجی تضعیف شدند. بخش کشاورزی، که هنوز سهم قابلتوجهی در اشتغال کشور داشت، بیش از دیگر بخشها زیر فشار قرار گرفت. مهاجرت از روستاها شدت گرفت، شهرها با موج تازهای از جمعیت روبهرو شدند و بازار مسکن، زمین و داراییها به یکی از اصلیترین مقصدهای نقدینگی تبدیل شد. رشد واردات نیز مشکلات تازهای ایجاد کرد. بنگاههای داخلی به ورطه ورشکستگی افتادند و پدیده صنعتیزدایی رخ داد.
اما شاید مهمترین پیامد تصمیمهای پس از رامسر، تغییری بود که در رابطه دولت و جامعه ایجاد شد. افزایش درآمدهای نفتی، انتظارات عمومی را نیز بالا برد. وقتی دولت وعده میداد که ایران ظرف دو دهه به یکی از قدرتهای صنعتی جهان تبدیل خواهد شد، جامعه نیز انتظار داشت کیفیت زندگی، خدمات عمومی، اشتغال و رفاه با همان سرعت بهبود یابد. هرجا این وعدهها با واقعیتهای اجرایی اقتصاد برخورد میکرد، فاصله میان انتظار و عملکرد بیشتر میشد. به این ترتیب، همان درآمدهایی که قرار بود رضایت عمومی را افزایش دهند، در مواردی به افزایش انتظارات و درنهایت نارضایتی انجامید. از سوی دیگر، گسترش نقش دولت، وابستگی اقتصاد به تصمیمهای سیاسی را نیز افزایش داد. هرچه سهم دولت در سرمایهگذاری، اشتغال، واردات و تخصیص منابع بیشتر شد، موفقیت یا شکست اقتصاد نیز بیش از گذشته به تصمیمهای دولت گره خورد. در چنین ساختاری، هر اختلال در تامین کالا، هر موج تورمی و هر ناکارآمدی اداری، مستقیم به حساب حکومت نوشته میشد و امکان تعدیل این فشار از طریق بخش خصوصی یا بازار کاهش پیدا میکرد. در فاصله سالهای ۱۳۵۳ تا ۱۳۵۷، مجموعه این تحولات بهتدریج چهره اقتصاد ایران را تغییر داد. اقتصادی که در دهه ۱۳۴۰ با رشد بالا و ثبات نسبی شناخته میشد، در اواخر دهه 1350 با تورم، گسترش واردات، تضعیف بخشهای مولد، افزایش انتظارات اجتماعی و فشار بر ساختار اداری روبهرو بود. هیچیک از این عوامل، بهتنهایی توضیحدهنده تحولات سیاسی سال ۱۳۵۷ نیستند، اما در کنار دگرگونیهای سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، فضای جدیدی ایجاد کردند که نارضایتیها را تشدید کرد و همه چیز به انقلاب 57 ختم شد. اکنون کمتر تردیدی وجود دارد که سیاستهای اقتصادی پس از جهش نفتی، بر فضای نارضایتی سالهای پایانی حکومت پهلوی اثر گذاشتند و بر شدت بحران افزودند. شاید به همین دلیل بود که دکتر عالیخانی، مهمترین میراث کنفرانس رامسر را نه تصمیمهای گرفتهشده، بلکه هشدارهایی میدانست که نادیده گرفته شد.
دیدگاه تان را بنویسید