مسیر مسدود
چرا تبدیل نفت به ابزار قدرت، برای ایران قدرت پایدار نساخت؟
محمد طاهری /سردبیر
دو مناسبت تاریخی و یک واقعیت امروزی، بهانه نوشتن این گزارشاند. ۶۶ سال پیش، در سپتامبر ۱۹۶۰، نمایندگان ایران، عراق، ونزوئلا، عربستان سعودی و کویت در بغداد گرد هم آمدند و سازمان کشورهای صادرکننده نفت، اوپک، را پایهگذاری کردند. کشورهای تولیدکننده نفت با ایجاد این سازمان میخواستند در برابر تصمیمهای یکجانبه شرکتهای بزرگ نفتی قدرت بیشتری پیدا کنند، از منافع خود دفاع کنند و در تعیین قیمت مهمترین داراییشان نقش داشته باشند. اما پس از گذشت بیش از شش دهه، این پرسش همچنان مطرح است که آیا رویای بنیانگذاران اوپک محقق شد؟
51 سال پیش، در همین روزها، یکی از مهمترین اختلافهای نفتی ایران و آمریکا نیز از خلال یک نامهنگاری آشکار شد. جرالد فورد، رئیسجمهور آمریکا، در ۹ سپتامبر ۱۹۷۵ از محمدرضا پهلوی خواست از نفوذ ایران در اوپک برای جلوگیری از افزایش دوباره قیمت نفت استفاده کند. فورد نگران بود که افزایش قیمت نفت، اقتصادهای آمریکا، اروپا و ژاپن را که هنوز با پیامدهای تورمی و رکودی شوک نفتی ۱۹۷۳ دستوپنجه نرم میکردند، زیر فشار بیشتری قرار دهد. شاه این درخواست را نپذیرفت و دو روز بعد، در پاسخ به فورد، استدلال کرد که تورم در کشورهای صنعتی حدود ۳۵ درصد از قدرت خرید درآمدهای نفتی ایران را از بین برده است و از این منظر، افزایش قیمت نفت را موجه دانست. چند روز بعد، اعضای اوپک افزایش ۱۰درصدی قیمت نفت را تصویب کردند و به این ترتیب، خواسته رئیسجمهور آمریکا عملاً نادیده گرفته شد. این اختلاف بعدها به یکی از مناقشهبرانگیزترین روایتهای تاریخ سیاسی معاصر ایران راه یافت. شاه در سالهای پایانی زندگی خود به این باور رسیده بود که استقلال او در سیاست نفتی و مقاومتش در برابر خواستههای غرب، یکی از دلایل تغییر رفتار قدرتهای غربی با حکومتش بوده است. از همینرو، پرسش مهم این است که آیا سیاست نفتی شاه و مقاومت او در برابر خواستههای غرب، در سرنگونی حکومت پهلوی نقشی داشت؟
امروز، نیمقرن پس از آن روزها، ایران بار دیگر در حال استفاده از مزیت انرژی و موقعیت جغرافیایی خود در منازعه با قدرتهای بزرگ است. با این تفاوت که اینبار نهفقط نفت، که تنگه هرمز نیز به بخشی از منازعه تبدیل شده است. از یکسو، جنگ و محاصره دریایی صادرات نفت ایران را بهشدت کاهش داده، بهگونهای که برخی برآوردها، بارگیری نفت ایران در ماه آگوست را در محدوده 255 تا 300 هزار بشکه در روز قرار میدهند. از سوی دیگر، اختلال در عبور نفتکشها از تنگه هرمز، عرضه کشورهای منطقه را محدود کرده و قیمت جهانی نفت را افزایش داده است. در نتیجه با تناقضی بزرگ مواجه میشویم. اینکه جنگ برای جهان شوک قیمت نفت ایجاد کرده، اما برای ایران به شوک درآمد نفت تبدیل شده است. به این معنی که ما میتوانیم با افزایش ریسک عبور نفت از هرمز، هزینه بیشتری به اقتصاد جهانی تحمیل کنیم، اما همزمان توانمان برای فروش نفت و کسب درآمد ارزی را نیز محدود میکنیم. مهمتر اینکه اختلال رفتوآمد در این مسیر، کشورهای منطقه را به سرمایهگذاری بیشتر در خطوط لوله، بنادر و مسیرهایی ترغیب میکند که هرمز را دور میزنند.
به این ترتیب سه مقطع تاریخی به یکدیگر پیوند میخورند. ایران در سال ۱۹۶۰ در شکلگیری نهادی نقش داشت که قرار بود قدرت چانهزنی تولیدکنندگان نفت را افزایش دهد. در سال ۱۹۷۵ کوشید از قدرت نفت برای دفاع از منافع اقتصادی خود در برابر فشار آمریکا استفاده کند و اکنون علاوه بر نفت، موقعیت جغرافیایی خود در تنگه هرمز را نیز به بخشی از معادله قدرت تبدیل کرده است. اما یک پرسش اساسی همچنان باقی میماند. اینکه آیا ایران میتواند از نفت و هرمز برای تثبیت اقتدارش بهره بگیرد؟ این گزارش میکوشد با مرور شش دهه فرازوفرود سیاست نفتی ایران، به این پرسش پاسخ دهد که نفت چه زمانی برای ایران منشأ قدرت بوده، چه زمانی به منبع آسیبپذیری تبدیل شده و آیا در نظم جدید انرژی جهان، هنوز میتوان از قدرت نفتی ایران سخن گفت؟
اپیزود اول: سازمان نفرینشده
در چهاردهم سپتامبر ۱۹۶۰، پنج کشور بزرگ صادرکننده نفت پس از چند روز مذاکره فشرده در بغداد، سازمان کشورهای صادرکننده نفت -اوپک- را پایهگذاری کردند. هدف این بود که کشورهای تولیدکننده از طریق هماهنگی و تصمیمگیری مشترک، قدرت بیشتری در بازار جهانی نفت بهدست آورند و سهم خود را از درآمد حاصل از فروش مهمترین منبع طبیعیشان افزایش دهند. تا آن زمان، بخش بزرگی از قدرت بازار در اختیار شرکتهای بزرگ بینالمللی نفتی بود و کشورهای صاحب ذخایر، نفوذی محدود بر قیمت نفت خود داشتند. تاسیس اوپک در سال ۱۹۶۰، ابتدا توجه چندانی جلب نکرد. بسیاری از رسانههای اقتصادی و محافل سیاسی غرب تصور نمیکردند چند کشور صادرکننده مواد خام بتوانند ائتلافی پایدار تشکیل دهند و در برابر شرکتهای بزرگ نفتی قدرت چانهزنی پیدا کنند. عامل فوری شکلگیری سازمان، تصمیم شرکتهای بزرگ نفتی برای کاهش یکجانبه قیمتهای اعلامی نفت در سالهای ۱۹۵۹ و ۱۹۶۰ بود. قیمتهایی که مبنای محاسبه درآمد کشورهای تولیدکننده قرار میگرفت. کاهش این قیمتها بدون رضایت دولتهای صاحب نفت، به آنها نشان داد که مالکیت منابع الزاماً بهمعنای کنترل اقتصادی بر آنها نیست. پنج کشور موسس در بغداد اعلام کردند دیگر حاضر نیستند تغییر یکجانبه قیمت نفت را بپذیرند و خواستار بازگرداندن قیمتها به سطح پیش از کاهش آگوست ۱۹۶۰ شدند. مهمتر اینکه میان خود توافق کردند اگر شرکتهای نفتی برای تنبیه یکی از اعضا، خرید نفت یا تولید آن کشور را کاهش دادند، دیگر اعضای اوپک از این فرصت برای تصاحب سهم بازار آن کشور استفاده نکنند. این تصمیم اهمیت زیادی داشت. کشورهای نفتی تا پیش از آن حتی میتوانستند از گرفتاری یکدیگر منتفع شوند و کاهش صادرات یک تولیدکننده، برای دیگری فرصتی برای گرفتن سهم بیشتر از بازار و افزایش فروش بود. اوپک میخواست این منطق را تغییر دهد و رقابت میان تولیدکنندگان را بهنوعی همبستگی در برابر شرکتهای بزرگ نفتی تبدیل کند. تقریباً ۱۳ سال طول کشید تا جهان متوجه شود نهادی که در بغداد شکل گرفته، ظرفیت تغییر توازن قدرت در بازار انرژی را دارد. اوپک برای خروج از گمنامی به یک رویداد بزرگ ژئوپلیتیک نیاز داشت و جنگ اعراب و اسرائیل در اکتبر ۱۹۷۳ این فرصت تاریخی را فراهم کرد. ششم اکتبر، مصر و سوریه حملهای غافلگیرکننده علیه اسرائیل آغاز کردند تا بخشی از سرزمینهایی را که در جنگ ششروزه ۱۹۶۷ از دست داده بودند، بازپس بگیرند. نیروهای مصری از کانال سوئز عبور کردند و ارتش اسرائیل در روزهای نخست با یکی از بزرگترین غافلگیریهای تاریخ خود مواجه شد. اما با گذشت زمان و افزایش حمایت نظامی آمریکا از اسرائیل، موازنه جنگ تغییر کرد. در واکنش به این تحولات، کشورهای عرب صادرکننده نفت تصمیم گرفتند از مهمترین دارایی اقتصادی خود برای اثرگذاری بر نتیجه سیاسی جنگ استفاده کنند. در ۱۷ اکتبر ۱۹۷۳، وزیران نفت کشورهای عرب در کویت توافق کردند تولید نفت خود را ماهانه پنج درصد کاهش دهند تا اسرائیل از سرزمینهای اشغالی عقبنشینی کند و حقوق فلسطینیان مورد توجه قرار گیرد. اندکی بعد نیز تحریم کامل نفتی علیه آمریکا و برخی دیگر از حامیان اسرائیل، ازجمله هلند، اعمال شد. برای نخستینبار، نفت آشکارا از منبع درآمد و ابزار چانهزنی به سلاح سیاست خارجی تبدیل شده بود. همزمان، اعضای اوپک نیز از شرایط تازه بازار برای بازتعریف قیمت نفت استفاده کردند. در فاصله چند ماه، قیمت رسمی هر بشکه نفت تقریباً چهار برابر شد و به این ترتیب، نخستین شوک نفتی جهان شکل گرفت و اقتصاد جهان که طی چند دهه به انرژی ارزان عادت کرده بود، ناگهان با واقعیتی تازه روبهرو شد. پیامدهای این رویداد، بسیار فراتر از بازار نفت بود. افزایش قیمت انرژی به تورم در اقتصادهای صنعتی دامن زد، هزینه تولید و حملونقل را بالا برد و رکود اقتصاد جهان را تشدید کرد. دولتهای غربی دریافتند که امنیت انرژی، موضوعی امنیتی و ژئوپلیتیک است و باید برای آن چارهای بیابند. در مقابل، در بخش بزرگی از جهان در حال توسعه، آنچه رخ داده بود نوعی پیروزی تاریخی تلقی میشد. کشورهایی که دههها مواد خام خود را در بازاری تحت سلطه شرکتهای بزرگ غربی میفروختند، برای نخستینبار نشان دادند که با هماهنگی میتوانند شرایط بازار را تغییر دهند. درآمد کشورهای نفتی بهشدت افزایش یافت و اوپک که تا آن زمان سازمانی نسبتاً کماهمیت بهشمار میرفت، ناگهان به یکی از بازیگران مهم اقتصاد و سیاست جهانی تبدیل شد. اما در دل همین پیروزی، مسئلهای نهفته بود که اهمیت آن بعدها روشن شد. کشورهای نفتی فهمیدند که اسلحهای قوی در دست دارند و در سال ۱۹۷۳ برای نخستینبار از آن استفاده کردند. جهان آن روز هنوز بهشدت تحتتاثیر موج استعمارزدایی پس از جنگ جهانی دوم قرار داشت. طی دهههای ۱۹۴۰ تا ۱۹۶۰، دهها کشور در آسیا و آفریقا به استقلال سیاسی رسیده بودند، اما بسیاری از آنها احساس میکردند استقلال سیاسی به استقلال اقتصادی منجر نشده است. روایت غالب در بخش بزرگی از جهان سوم این بود که استعمار رسمی پایان یافته، اما کشورهای صنعتی همچنان مواد خام کشورهای فقیر را ارزان میخرند و کالاهای صنعتی خود را گران به آنها میفروشند. به این ترتیب، رابطه نابرابر گذشته در قالبی تازه ادامه یافته است. این نگاه پشتوانه نظری قدرتمندی نیز پیدا کرده بود. اقتصاددانان و نظریهپردازانی چون رائول پربیش، آندره گوندر فرانک، سمیر امین، فرناندو هنریک کاردوسو و امانوئل والرشتاین، هریک از زاویهای متفاوت درباره وابستگی کشورهای پیرامونی، نابرابری در تجارت جهانی و رابطه مرکز و پیرامون بحث میکردند. اندیشههای آنان در دانشگاهها، سازمانهای بینالمللی و جنبشهای سیاسی کشورهای در حال توسعه نفوذ فراوان داشت. «کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل متحد» یا آنکتاد، که در سال ۱۹۶۴ تاسیس شد، یکی از مهمترین تریبونهای طرح مطالبات کشورهای در حال توسعه بود. این کشورها خواهان شرایط تجاری بهتر، قیمتهای باثباتتر و منصفانهتر برای مواد خام و سهم بیشتر از منافع تجارت جهانی بودند. این مطالبات در نیمه نخست دهه ۱۹۷۰ سرانجام به طرح «نظم نوین اقتصادی بینالمللی» رسید. مجموعهای از خواستهها که مجمع عمومی سازمان ملل در سال ۱۹۷۴ آنها را به رسمیت شناخت. حاکمیت کشورها بر منابع طبیعی، اصلاح قواعد تجارت و افزایش قدرت کشورهای در حال توسعه در اقتصاد جهانی، از محورهای اصلی این پروژه بود. اما کشورهای مصرفکننده منابع طبیعی نیز نظارهگر نماندند. پس از شوک نفتی ۱۹۷۳، امنیت عرضه انرژی به یکی از اولویتهای اصلی سیاستگذاری آنها تبدیل شد و تلاش برای ایجاد ذخایر استراتژیک، افزایش بهرهوری انرژی، تنوعبخشی به منابع واردات و کاهش وابستگی به تولیدکنندگان خاورمیانه شدت گرفت. در سال ۱۹۷۴، در چهارچوب سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه، آژانس بینالمللی انرژی تاسیس شد تا کشورهای مصرفکننده بتوانند در برابر اختلال در عرضه، هماهنگی بیشتری داشته باشند و امنیت انرژی خود را افزایش دهند. یک سال بعد نیز به ابتکار والری ژیسکاردستن، رئیسجمهور فرانسه، و هلموت اشمیت، صدراعظم آلمان غربی، رهبران شش قدرت صنعتی در رامبویه گرد هم آمدند که با پیوستن کانادا در سال ۱۹۷۶ به «گروه هفت» تبدیل شد. به این ترتیب، دهه ۱۹۷۰ را میتوان دوره شکلگیری دو تلاش همزمان دانست. تولیدکنندگان میکوشیدند از مالکیت منابع طبیعی قدرت بیشتری بهدست آورند و مصرفکنندگان در پی آن بودند که آسیبپذیری خود را در برابر این قدرت کاهش دهند. سرنوشت پنج کشوری که اوپک را بنیان گذاشتند، امروز نتیجه این کشاکش تاریخی را بهخوبی نشان میدهد. ۶۶ سال از زمانی که ایران، عراق، عربستان سعودی، کویت و ونزوئلا در بغداد گرد هم آمدند و اوپک را پایهگذاری کردند، میگذرد. هدف اصلی آنها افزایش قدرت چانهزنی در تعیین قیمت نفت بود. اما سرنوشت پنج بنیانگذار اوپک در این شش دهه مسیرهای بسیار متفاوتی پیموده است. عربستان سعودی با حدود ۲۶۷ میلیارد بشکه ذخیره نفت، تولید بالا و برخورداری از ظرفیت مازاد، همچنان قدرتمندترین بازیگر اوپک است. ایران با حدود ۲۰۹ میلیارد بشکه ذخیره، با وجود برخورداری از منابع عظیم، بهدلیل تحریم، جنگ و محدودیت صادرات نتوانسته این ثروت را به قدرت اقتصادی متناسب تبدیل کند. عراق با ۱۴۵ میلیارد بشکه ذخیره، در تلاش است ظرفیت تولید و سهم خود از بازار را افزایش دهد و کویت با حدود ۱۰۲ میلیارد بشکه ذخیره و جمعیتی اندک، همچنان یکی از باثباتترین تولیدکنندگان نفت است. متفاوتترین سرنوشت متعلق به ونزوئلاست که با بیش از ۳۰۰ میلیارد بشکه، بزرگترین ذخایر اثباتشده نفت جهان را در اختیار دارد، اما تولیدش بسیار پایینتر از ظرفیت بالقوه است. وجه مشترک دیگری (علاوه بر تولید نفت) نیز میان این پنج کشور وجود دارد. تقریباً همه آنها در شش دهه گذشته بهشکلی گرفتار جنگ، تحریم، بحران سیاسی یا منازعات منطقهای و بینالمللی شدهاند. عراق در سال ۱۹۸۰ به ایران حمله کرد و یک دهه بعد با اشغال کویت، دومین جنگ بزرگ نفتی منطقه را رقم زد که خود عراق را نیز با تحریم، انزوا و در نهایت حمله نظامی آمریکا در سال ۲۰۰۳ مواجه کرد. کویت اگرچه توانست ثبات و قدرت نفتی خود را بازیابد، اما اشغال سال ۱۹۹۰ یکی از بزرگترین شوکهای تاریخ این کشور بود. ونزوئلا مسیری متفاوت پیمود. کشوری که زمانی یکی از مهمترین تولیدکنندگان نفت جهان بود، در پی سالها بحران حکمرانی، کاهش سرمایهگذاری، افت ظرفیت صنعت نفت، بیثباتی اقتصادی و تحریمهای آمریکا با سقوط تولید روبهرو شد و منازعه آن با واشنگتن بر سر نفت و قدرت سیاسی، به یکی از طولانیترین کشمکشهای نیمکره غربی تبدیل شد که در نهایت با سلطه آمریکا به وضعیت امروز رسید. ایران نیز تجربهای طولانی از جنگ، تحریم و منازعه را پشت سر گذاشته است. جنگ هشتساله با عراق، چند دهه تحریم و سپس رویارویی نظامی با آمریکا و اسرائیل، ظرفیت ایران برای تبدیل ذخایر عظیم نفتی به درآمد و قدرت اقتصادی را محدود کرده است. در جریان جنگ اخیر نیز منازعه از مرزهای ایران فراتر رفته و زیرساختها و منافع کشورهای منطقه، از جمله عربستان سعودی و کویت، در معرض حمله قرار گرفتهاند. به این ترتیب، کشورهایی که در سال ۱۹۶۰ برای افزایش قدرت خود بر منابع طبیعی گرد هم آمدند، در دهههای بعد بخش بزرگی از همان قدرت را در جنگها، تحریمها، بحرانهای سیاسی و رقابتهای ژئوپلیتیک آزمودند. پرسش مهم این است که چرا برخورداری از بزرگترین ذخایر نفت جهان، برای برخی کشورها به ثبات و قدرت اقتصادی انجامیده و برای برخی دیگر با جنگ، تحریم و افول اقتصادی همراه شده است؟
اپیزود دوم: نامه فورد به شاه
در سپتامبر ۱۹۷۵، جرالد فورد، رئیسجمهور آمریکا، مستقیماً از محمدرضاشاه خواست از نفوذ خود در اوپک برای جلوگیری از افزایش دوباره قیمت نفت استفاده کند. اقتصادهای آمریکا، اروپا و ژاپن هنوز از پیامدهای شوک نفتی ۱۹۷۳، رکود و تورم رنج میبردند و واشنگتن نگران بود افزایش دوباره قیمت نفت، فشار بیشتری بر اقتصاد غرب وارد کند. فورد به شاه نامه نوشت، چون ایران در آن مقطع یکی از تعیینکنندهترین اعضای اوپک در بحث قیمت بود و واشنگتن تصور میکرد اگر بتواند تهران را به مخالفت با افزایش قیمت متقاعد کند، امکان مهار جناح طرفدار افزایش قیمت در نشست قریبالوقوع اوپک بیشتر میشود. البته فورد فقط به شاه نامه ننوشت و نامههای مشابهی برای ملک خالد عربستان و کارلوس آندرس پرز، رئیسجمهور ونزوئلا، نیز فرستاده شد. نشست وزیران اوپک قرار بود ۲۴ سپتامبر ۱۹۷۵ در وین برگزار شود و بحث اصلی، افزایش دوباره قیمت نفت بود. دولت آمریکا میدانست که در اوپک فشار قابل توجهی برای افزایش قیمت وجود دارد. ایران نیز اگرچه در مقایسه با برخی اعضا مواضع معتدلتری داشت، اما از اصل افزایش قیمت دفاع میکرد. شاه پیشتر گفته بود، تثبیت قیمت فقط تا زمانی قابل قبول است که تورم کشورهای صنعتی قدرت خرید درآمد نفتی تولیدکنندگان را از بین نبرد. بنابراین واشنگتن میخواست پیش از نشست وین روی ایران، عربستان و ونزوئلا بهعنوان سه بازیگر مهم اثر بگذارد. عربستان نیروی اصلی طرفدار اعتدال قیمت بود. ایران و ونزوئلا نیز از بازیگران مهم جناح خواهان افزایش قیمت محسوب میشدند. اسناد داخلی آمریکا حتی تصریح میکنند که برای تقویت موضع سعودیها، باید بر ایران و ونزوئلا فشار وارد شود تا از افزایش قیمت حمایت نکنند یا دستکم خواستههایشان را تعدیل کنند. اما نگرانی فورد چه بود؟ اقتصادهای صنعتی تازه نشانههایی از خروج از رکود و تورم ناشی از شوک ۱۹۷۳ نشان میدادند. فورد هشدار داد، افزایش دوباره قیمت نفت میتواند روند بهبود اقتصاد آمریکا را کند کند، اقتصادهای آسیبپذیرتر اروپا و ژاپن را زیر فشار بگذارد و حتی برای کشورهای درحالتوسعه واردکننده نفت مشکلات جدی ایجاد کند. او از شاه خواست نفوذ قابلتوجه خود در میان کشورهای تولیدکننده را برای تشویق آنها به خویشتنداری در قیمت نفت بهکار گیرد. اما نامه، یک لایه سیاسی هم داشت. فورد به شاه هشدار داد، افزایش دوباره قیمت نفت میتواند در افکار عمومی آمریکا درباره همکاری نزدیک واشنگتن و تهران پرسش ایجاد کند. یعنی پیام او فقط اقتصادی نبود و بهشکلی محتاطانه هشدار میداد که سیاست نفتی ایران ممکن است بر رابطه ویژه دو کشور نیز اثر بگذارد. شاه کوتاه نیامد و استدلال کرد که تثبیت قیمت نفت باعث شده قدرت خرید ایران حدود ۳۵ درصد کاهش پیدا کند و برخی کالاهای آمریکایی که ایران میخرد نسبت به ۱۸ ماه قبل، ۳۰۰ تا ۴۰۰ درصد گرانتر شدهاند. او همچنین یادآوری کرد ایران در اوپک حتی جزو تندروترین کشورها نیست. در نهایت تلاش فورد فقط تا اندازهای موفق بود و اوپک در نشست ۲۴ تا ۲۷ سپتامبر، افزایش ۱۰درصدی قیمت را برای ۹ ماه تصویب کرد. عربستان مانع افزایش بزرگتر شد، اما نتوانست افزایش قیمت را کاملاً متوقف کند. برخی نویسندگان و تحلیلگران معتقدند سیاست نفتی شاه و مقاومت او در برابر خواست واشنگتن، روابط ایران و آمریکا را فرسوده کرد و در تغییر نگاه آمریکا به حکومت پهلوی بیتاثیر نبود. حتی خود شاه پس از وقوع انقلاب، مسئله نفت را در روایت خود از سقوط حکومتش برجسته کرد. او در کتاب «پاسخ به تاریخ»، به اختلافات نفتی خود با دولتهای نیکسون و فورد اشاره کرد و توضیح داد که از اوایل دهه ۱۹۷۰، مقامهای آمریکایی از جمله نیکسون و کیسینجر برای منصرف کردن ایران از افزایش قیمت نفت با او مکاتبه میکردند که در دوره جرالد فورد نیز ادامه یافت. شاه در گفتوگوها و مواضع علنی خود از سیاست نفتی ایران دفاع میکرد و استدلالش این بود که نفت برای سالها کمتر از ارزش واقعی آن قیمتگذاری شده و افزایش قیمت برای جبران کاهش قدرت خرید درآمدهای نفتی ضروری است. از نگاه او، ایران نباید صرفاً تامینکننده انرژی ارزان برای اقتصادهای صنعتی باشد، بلکه باید از مالکیت نفت برای تقویت قدرت اقتصادی و سیاسی خود استفاده کند. او معتقد بود هرچه ایران کنترل بیشتری بر صنعت نفت خود پیدا کرد و در تعیین قیمتها مستقلتر عمل کرد، مخالفت شرکتهای بزرگ نفتی و برخی محافل سیاسی و رسانهای غرب نیز شدت گرفت. بهویژه پس از شوک نفتی ۱۹۷۳ و افزایش شدید قیمت نفت که شاه احساس میکرد سیاست نفتی ایران در تحولات سال 1357 نقش داشته است. بااینحال به عقیده برخی، اسناد موجود برای اثبات این ادعای بزرگ که آمریکا بهدلیل اختلاف بر سر قیمت نفت تصمیم به عدم حمایت از شاه گرفت، کافی نیست، اما آنچه میتوان با اطمینان بیشتری مطرح کرد این است که نفت، همزمان که قدرت چانهزنی ایران را افزایش داده بود، به یکی از نقاط اصطکاک تهران و واشنگتن نیز تبدیل شده بود. اما پرسش مهم این است که چرا قدرت نفتی ایران پایدار نماند؟
اپیزود سوم: نفت ایران و تنگه هرمز
برای دههها یک واقعیت جغرافیایی بر بازار جهانی انرژی حکومت کرده که در این روزها تلاشهایی برای تغییر این واقعیت درجریان است. همیشه تصور این بود که بخش بزرگی از نفت خلیج فارس برای رسیدن به بازارهای جهانی چارهای جز عبور از تنگه هرمز ندارد. عربستان سعودی، عراق، کویت، قطر، امارات و ایران در یکی از غنیترین مناطق نفت و گاز جهان قرار گرفتهاند، اما خروجی دریایی این منطقه به گذرگاهی باریک وابسته است که در باریکترین بخش خود تنها چندده کیلومتر عرض دارد. پیش از جنگ، روزانه حدود ۲۰ میلیون بشکه نفت و فرآوردههای نفتی از این آبراه عبور میکرد و نزدیک به یکپنجم تجارت جهانی نفت و گاز به آن وابسته بود. جنگ اما در حال تغییر دادن این معادله قدیمی است. سه تحول همزمان در حال وقوع است که معادلات این تنگه را تغییر میدهد. اول اینکه عبور نفتکشها پرریسکتر شده است. دوم اینکه بخشی از تردد دریایی از چشم سامانههای رهگیری ناپدید شده و در نهایت اینکه کشورهای منطقه با سرعت بیشتری بهدنبال مسیرهایی هستند که به هرمز نیاز نداشته باشند. حاصل این سه تحول میتواند چیزی فراتر از یک اختلال موقت در بازار نفت باشد و ما با تغییر تدریجی جغرافیای انرژی خاورمیانه مواجهیم. ظاهراً کشورهای منطقه به این نتیجه رسیدهاند که بهترین راه مقابله با ریسک هرمز، کم کردن وابستگی به آن است. عربستان سعودی سالهاست از خط لوله شرق-غرب استفاده میکند که نفت مناطق شرقی را به دریای سرخ میرساند. امارات نیز خط لوله حبشان-فجیره را ساخته که نفت را مستقیماً به بندر فجیره در دریای عمان منتقل میکند و نیاز به عبور نفتکش از تنگه را کاهش میدهد. جنگ اخیر ارزش اقتصادی این زیرساختهای را که زمانی بیشتر نقش بیمه ژئوپلیتیک داشتند، بهشدت افزایش داده است. عراق هم همینطور و کشور همسایه ما هم دنبال مسیرهای دیگری برای فروش نفت خود است. اقتصاد عراق به صادرات نفت وابستگی بسیار زیادی دارد و بخش عمده نفت جنوب این کشور بهطور سنتی از خلیج فارس صادر میشود. جنگ نشان داده که این وابستگی چه اندازه خطرناک است. اکنون بهطور جدی در پی متنوع کردن مسیرهای صادراتی است. مسیر ترکیه یکی از گزینههاست. گزینه دیگر، احیای خط لوله تاریخی عراق-سوریه و رساندن نفت به بندر بانیاس در مدیترانه است. عراق و سوریه در ماههای اخیر برای بازسازی این مسیر توافق کردهاند. گزینههای دیگری ازجمله توسعه مسیرهای غربی و اتصال احتمالی به بنادر خارج از خلیج فارس نیز دوباره اهمیت پیدا کردهاند. اگر این سرمایهگذاریها عملی شوند، پیامد آنها ممکن است بسیار طولانیتر از خود جنگ باشد. خطوط لولهای که امروز برای دور زدن بحران ساخته میشوند، پس از پایان جنگ جمعآوری نمیشوند. بنادر جدید، مخازن ذخیره، خطوط ریلی و شبکههای انتقال نیز باقی خواهند ماند. به همین دلیل جنگ میتواند کاری را انجام دهد که دههها هشدار درباره آسیبپذیری هرمز نتوانسته بود انجام دهد. یعنی کشورهای منطقه را وادار کند برای کاهش وابستگی واقعی به این تنگه، پول خرج کنند. به این ترتیب مهمترین پیام جنگ میتواند آغاز رقابت برای دور زدن آن باشد. عربستان به دریای سرخ نگاه میکند، امارات به فجیره، عراق به ترکیه و مدیترانه و سایر کشورهای منطقه نیز ناچارند درباره امنیت مسیرهای صادراتی خود دوباره فکر کنند. شبکهای از خطوط لوله، بنادر و کریدورهای زمینی میتواند نقشه انرژی خاورمیانه را در دهه آینده تغییر دهد. البته این بهمعنای پایان اهمیت هرمز نیست. حجم عظیم تولید نفت و گاز منطقه، موقعیت جغرافیایی قطر، کویت و بخش بزرگی از تولید عراق و عربستان و هزینه بسیار بالای ایجاد مسیر جایگزین باعث میشود هرمز همچنان یکی از مهمترین گلوگاههای اقتصاد جهان باقی بماند. جایگزین کردن ظرفیتی نزدیک به ۲۰ میلیون بشکه در روز پروژهای نیست که طی چند سال انجام شود. اما میان مهم بودن و از دست دادن انحصار تفاوت بزرگی وجود دارد. هرمز قطعاً بیاهمیت نمیشود، ولی ممکن است بخشی از قدرت انحصاری جغرافیایی خود را از دست بدهد. این تحول برای ما معنای ویژهای دارد. موقعیت جغرافیایی ایران همواره یکی از منابع قدرت راهبردی کشور بوده است. هرچه سهم بیشتری از صادرات انرژی کشورهای عربی خلیج فارس بتواند بدون عبور از هرمز به بازار جهانی برسد، ارزش اقتصادی و ژئوپلیتیک کنترل این آبراه نیز تغییر میکند. در کوتاهمدت، اختلال در هرمز میتواند قیمت نفت را بالا ببرد و اقتصاد جهان را زیر فشار قرار دهد، اما در بلندمدت همین اختلال انگیزهای قدرتمند برای ساختن زیرساختهایی ایجاد میکند که وابستگی جهان به هرمز را کاهش میدهند. اینجاست که سه راز امروز تنگه به یکدیگر متصل میشوند. نفتکشهای ایرانی بیش از گذشته در معرض حملهاند، بخشی از نفتکشهایی که از هرمز عبور میکنند برای گریز از خطر و نظارت تاریک شدهاند و کشورهای منطقه در خشکی بهدنبال مسیرهایی هستند که اساساً نیازی به عبور از تنگه نداشته باشند. بنابراین پرسش بزرگ این است که اگر بحران ادامه پیدا کند، آیا جهان از تنگه هرمز عبور خواهد کرد؟
افول سیاست قدرت نفتی
ایران در دهه ۱۳۵۰ میتوانست درباره قیمت جهانی نفت با رئیسجمهوری آمریکا مجادله کند، درون اوپک برای افزایش قیمت ائتلاف بسازد و یکی از بازیگران موثر بازار جهانی انرژی باشد. نیمقرن بعد بهواسطه اصرار بر تبدیل نفت به چماق، شرایط تقریباً وارونه شده است. ایران همچنان یکی از بزرگترین دارندگان ذخایر نفت و گاز جهان است، اما تحریم، جنگ، محدودیت سرمایهگذاری، عقبماندن صنعت نفت و اختلال در مسیرهای صادراتی، توان تبدیل این ذخایر به درآمد و نفوذ سیاسی را بهشدت کاهش داده است. کشوری که روزگاری بر سر چند دلار افزایش قیمت هر بشکه نفت با بزرگترین ابرقدرت جهان چانه میزد، امروز در شرایطی قرار گرفته که حتی جهش قیمت جهانی نفت درآمد بیشتری برایش ایجاد نمیکند. این تحول همزمان با تضعیف سازمانی رخ داده که ایران یکی از بنیانگذاران آن بود. اوپک در دهه ۱۹۷۰ میتوانست اقتصاد جهان را تکان دهد و تصمیماتش به مسئلهای در بالاترین سطوح سیاستگذاری آمریکا و اروپا تبدیل شود. امروز تغییر ساختار بازار انرژی، افزایش تولید کشورهای خارج از اوپک، انقلاب نفت شیل، رشد انرژیهای جایگزین و اختلاف منافع اعضا، قدرت این سازمان را محدود کرده است. تحولات اخیر در میان اعضای آن نیز پرسشهایی جدی درباره آینده اوپک ایجاد کرده است. تجربه ایران نشان میدهد برخورداری از ذخایر عظیم نفت با داشتن قدرت نفت یکسان نیست. قدرت زمانی شکل میگیرد که کشور بتواند نفت را تولید کند، آزادانه بفروشد، درآمد آن را به سرمایه تبدیل کند و بدون آنکه اقتصادش به درآمد نفت وابسته شود، از موقعیت خود در بازار برای افزایش قدرت چانهزنی استفاده کند. در غیر این صورت، همان ابزاری که قرار بود قدرت ایجاد کند، میتواند به پاشنهآشیل تبدیل شود. امروز این پارادوکس بیش از هر زمان دیگری آشکار است. به این معنی که جهان از افزایش قیمت نفت ایران و اختلال در خلیج فارس نگران است، اما ایران خود نمیتواند به اندازه گذشته از افزایش قیمت نفت منتفع شود. عراق حتی نمونه تکاندهندهتری است. این کشور یکی از پنج بنیانگذار اوپک و میزبان اجلاس تاسیس آن بود، اما پس از حمله به کویت وارد رویارویی مستقیم با آمریکا شد. در تجربه عراق نیز نفت، امنیت و رابطه با آمریکا بهشدت درهم تنیده شدند. ونزوئلا نیز از زاویهای دیگر مسیری مشابه را طی کرد. جالب اینکه نخستین تلاشها برای همکاری میان کشورهای نفتی را ونزوئلا در سال ۱۹۴۹، با نزدیک شدن به ایران، عراق، کویت و عربستان سعودی آغاز کرد. دههها بعد، سیاست نفتی هوگو چاوس، ملیسازی داراییهای شرکتهای خارجی و جهتگیری ضدآمریکایی دولت او، روابط کاراکاس و واشنگتن را وارد دورهای طولانی از تقابل و تحریم کرد. تحولات سال ۲۰۲۶ نیز پیوند میان نفت، قدرت و سیاست خارجی را در مورد ونزوئلا برجستهتر کرده است. کویت اما موردی متفاوت است. این کشور قربانی رویارویی با آمریکا نشد. برعکس، پس از اشغال عراق در سال ۱۹۹۰، ائتلافی به رهبری آمریکا حکومت کویت را بازگرداند. بااینحال، کویت امروز به کشوری کمتنشتر در معادلات نفتی منطقه تبدیل شده، هرچند استقرار پایگاههای نظامی آمریکا در خاک آن، این کشور را در جریان درگیریهای کنونی در معرض حملات موشکی ایران قرار داده است. و در نهایت به عربستان سعودی میرسیم، استثنای بزرگ این جمع. عربستان هم از بنیانگذاران اوپک بود، هم در تحولات نفتی سال ۱۹۷۳ نقش اساسی داشت و هم برای دههها مهمترین قدرت تعیینکننده در اوپک بوده است. اما برخلاف ایران، عراق و ونزوئلا، عمدتاً کوشیده قدرت نفتی خود را با اتحاد امنیتی با آمریکا جمع کند. حتی امروز نیز، پس از خروج امارات، سهم عربستان از تولید اوپک به حدود ۴۰ درصد رسیده است. پرسش مهم این است که چرا نفت برای عربستان به ابزاری برای افزایش قدرت تبدیل شد، اما برای بسیاری از دیگر بنیانگذاران اوپک به منشأ آسیبپذیری بدل شد؟ شاید مسئله اصلی خود مقابله با آمریکا نباشد، بلکه نحوه استفاده از قدرت نفتی و چگونگی تنظیم رابطه با جهان باشد.
