صورتحسابهای پرداختنشده
هزینه سالها به تعویق انداختن اصلاحات را چه کسی میپردازد؟
محمدحسین حسینی /نویسنده نشریه
اقتصاد ایران با مجموعهای از بحرانها مواجه است که در ظاهر ارتباط چندانی با یکدیگر ندارند. خاموشی برق، کمبود آب، فرونشست زمین، کسری صندوقهای بازنشستگی، ناترازی بانکها، فرسودگی صنعت، کاهش سرمایهگذاری، کسری بودجه و مهاجرت نیروی انسانی. اما شاید همه این مسائل یک ریشه مشترک داشته باشند. اینکه هزینههایی که باید سالها پیش پرداخت میشدند، اما سیاستگذار پرداخت آنها را به آینده موکول کرده است. نیروگاه باید نوسازی میشد، اما قیمتگذاری انرژی منابع لازم برای سرمایهگذاری را فراهم نکرد. شبکه آب نیازمند بازسازی بود، اما سرمایهگذاری عقب افتاد. برداشت از منابع آب زیرزمینی باید محدود میشد، اما هزینه سیاسی آن پذیرفته نشد. صندوقهای بازنشستگی باید اصلاح میشدند، اما تغییر سن بازنشستگی، نرخ حق بیمه و قواعد پرداخت مستمری بارها به تعویق افتاد. بانکهای ناسالم باید اصلاح یا از بازار خارج میشدند، اما زیان آنها انباشته شد. بنگاهها نیازمند فناوری و ماشینآلات جدید بودند، اما کاهش سرمایهگذاری و محدودیت دسترسی به فناوری، نوسازی را متوقف کرد. در همه این موارد منطق تقریباً یکسان بوده است؛ پرداخت هزینه امروز دشوار است، بنابراین آن را به فردا منتقل کنیم. اما هزینه حذف نمیشود و فقط شکل آن تغییر میکند و معمولاً بزرگتر میشود. قیمت پایین برق امروز میتواند به خاموشی فردا تبدیل شود، برداشت ارزان آب به فرونشست زمین، کسری صندوق بازنشستگی به فشار بر بودجه، ناترازی بانک به تورم و سرمایهگذاری ناکافی به فرسودگی تولید.
به این ترتیب، اقتصاد ایران را میتوان اقتصادی دانست که حجم بزرگی از صورتحسابهای پرداختنشده را در ترازنامه پنهان خود انباشت کرده است. بخشی از این بدهی مالی است، بخشی فیزیکی و بخشی زیستمحیطی. ویژگی مشترک همه آنها این است که نسل امروز از خدمات و منابع استفاده کرده، بیآنکه هزینه کامل نگهداری و جایگزینی آنها را بپردازد. اکنون بسیاری از این صورتحسابها همزمان در حال سررسید شدن هستند. دولت باید برای بازسازی شبکه انرژی هزینه کند، کسری صندوقها را بپردازد، نظام بانکی را اصلاح کند، زیرساختهای فرسوده را نوسازی کند و درعینحال با بحران آب، محیط زیست و کاهش سرمایه انسانی نیز مواجه شود. مسئله دشوارتر این است که همه این نیازها در زمانی ظاهر شدهاند که منابع مالی دولت و ظرفیت سرمایهگذاری اقتصاد محدودتر از گذشته است. پرسش اصلی این پرونده این است که هزینه دههها به تعویق انداختن اصلاحات اکنون چقدر شده، چه کسی باید این صورتحساب را بپردازد و از میان انبوه بدهیهای پنهان اقتصاد ایران، کدامیک باید زودتر تسویه شود؟
کلکسیون انباشت ناترازیها
اصولاً در همه ابعاد زندگی، به تعویق انداختن وظایف، افراد را با مشکلات عمیقتری روبهرو خواهد کرد. تقریباً همه دانشآموزان میدانند که اگر بهطور مرتب درس نخوانند، در پایان سال با تکالیف انباشته و دروس ناخوانده روبهرو خواهند بود. رانندگان میدانند که با تداوم خرابی یکی از قطعات خودرو، تعمیر آن میتواند هزینه بیشتری را بهدنبال داشته باشد. همچنین همه افراد میدانند که بیتوجهی به نظافت خانه، آنها را با کوهی از لباس و ظروف نشسته، حشرات موذی و کپک مواجه خواهد کرد. فردی که دندان خراب دارد نیز میداند که اگر به دندانپزشک مراجعه نکند، عاقبت باید دندانش را به ناچار از بیخ بکشد. بااینحال، در عرصه سیاستگذاری کلان، درک این مسئله بهدلیل گذرا بودن دورههای سیاسی، بعضاً فاقد اهمیت میشود.
تجربه ژاپن، آرژانتین و نمونههای مشابه نشان میدهد که به تعویق انداختن اصلاحات، هزینه بحران را چند برابر میکند. ژاپن پس از ترکیدن حباب داراییها در دهه ۱۹۹۰، اصلاح بانکهای ناسالم و تعیین تکلیف داراییهای سمی را به تاخیر انداخت و بحران بانکی به رکود طولانی تبدیل شد. در آرژانتین نیز کسریهای مزمن، تامین مالی تورمزا و تاخیر در اصلاحات مالی، سرانجام به تورمهای بسیار شدید و بحرانهای اجتماعی انجامید. وجه مشترک این تجربهها آن است که سیاستگذار با تاخیر، هزینه اصلاح را حذف نمیکند؛ بلکه آن را انباشته کرده و در نهایت جامعه را ناچار به پرداخت صورتحساب بزرگتری میکند. ایران نیز طی سالهای اخیر، با مجموعهای نسبتاً کامل از ناترازیها روبهرو شده است؛ مشکلاتی که شاید روزی با یک جراحی سرپایی حل میشدند، اما اکنون به اتاق عمل و جراحیهای سنگین نیاز دارند.
نتیجه پشت گوش انداختن اصلاحات
بسیاری از بحرانهای امروز اقتصاد ایران نتیجه تصمیمها و اصلاحاتی هستند که باید سالها پیش عملی میشدند، اما به دلایل سیاسی، پوپولیستی و ضعف تدبیر به تعویق افتادند. از این منظر، مشکل اصلی تنها کمبود منابع نیست؛ بلکه اقتصاد ایران بارها فرصت اصلاح تدریجی را از دست داده و اجازه داده است مشکلات کوچک به بحرانهای بزرگ و پرهزینه تبدیل شوند. در واقع، زمان در اقتصاد متغیری تعیینکننده است و تاخیر در تصمیمگیری میتواند هزینه اصلاح را بهمراتب افزایش دهد. مسئلهای که در گذشته با یک اصلاح تدریجی قابل حل بوده، ممکن است پس از سالها به وضعیتی برسد که اصلاح آن اجتنابناپذیر، پرهزینه و همراه با تبعات اجتماعی گسترده باشد. نمونه روشن این مسئله در حوزه انرژی دیده میشود، اما منطق آن به بنزین محدود نیست.
در این راستا، تثبیت طولانیمدت قیمتها در شرایط تورمی باعث از بین رفتن قیمتهای نسبی در اقتصاد شده است. هنگامی که هزینه نیروی کار، نگهداری، تولید و سرمایهگذاری افزایش پیدا میکند، اما قیمت یک کالا یا خدمت برای سالها ثابت نگه داشته میشود، شکاف میان قیمت واقعی و قیمت پرداختی مصرفکننده افزایش مییابد. نتیجه این سیاست، فشار بر بودجه دولت، کاهش منابع سرمایهگذاری، افزایش مصرف و در برخی موارد ایجاد انگیزه برای قاچاق است. بنابراین، راهحل پیشنهادی نه شوکدرمانی و افزایش ناگهانی قیمتها، بلکه اصلاح تدریجی و
قابل پیشبینی قیمتها متناسب با شرایط اقتصادی است. اما بحران انرژی تنها یک نمونه از مسئله بزرگتر تعویق اصلاحات است.
در حوزه گاز و برق نیز هشدارهایی درباره کمبود سرمایهگذاری و ضرورت توسعه زیرساختها مطرح شده بود، اما تقریباً همزمان با نادیده گرفتن برنامه چهارم توسعه، بخشی از سرمایهگذاریهای لازم متوقف یا محدود شد. نتیجه این تاخیرها به شکل ناترازی انرژی و محدودیت عرضه در سالهای بعد ظاهر شده است. نیروگاهها، شبکههای انتقال و زیرساختهای انرژی نیازمند سرمایهگذاری مستمر هستند و زمانی که منابع لازم برای توسعه و نوسازی آنها فراهم نشود، اقتصاد در آینده با کمبود ظرفیت مواجه میشود.
بنابراین، خاموشیها و ناترازیهای امروز را میتوان تا حدی صورتحساب سرمایهگذاریهایی دانست که در گذشته انجام نشدهاند. سایر بخشهای صنعت نیز از این قضیه مستثنی نیستند. دادهها نشان میدهد که نسبت تشکیل سرمایه ناخالص به GDP از ابتدای دهه ۱۳۹۰ روندی نزولی را طی کرده است. به بیان دیگر، سهم منابعی که اقتصاد به سرمایهگذاری در ماشینآلات، ساختمان و زیرساخت اختصاص میدهد کاهش یافته است. تداوم این روند بهمعنای فرسودگی ظرفیتهای موجود، کاهش توان نوسازی و محدود شدن ظرفیت تولید و رشد اقتصادی در آینده خواهد بود.
همین منطق درباره بودجه دولت نیز صادق است. دولت از یکسو با محدودیت در منابع درآمدی، از جمله نفت و مالیات، روبهرو است و از سوی دیگر، هزینههای گسترده و تعهدات متعددی بر بودجه تحمیل شده است. مسئله اصلی این است که هر هزینهای که به بودجه افزوده میشود، باید در نهایت از محل درآمدهای پایدار تامین شود؛ در غیر این صورت، کسری بودجه شکل میگیرد. هنگامی که میان درآمدها و هزینههای دولت شکاف ایجاد شود و این شکاف از مسیرهای تورمزا تامین مالی شود، رشد نقدینگی افزایش پیدا میکند و تورم تشدید میشود. از این منظر، تورم مهمترین نشانه بیثباتی در اقتصاد است و کنترل آن تنها با تثبیت دستوری قیمت چند کالا ممکن نیست. برعکس، تثبیت مصنوعی برخی قیمتها در شرایط تورمی میتواند ناترازیهای بیشتری ایجاد کند. بنابراین، اصلاح ساختار بودجه، کنترل مخارج، ایجاد منابع درآمدی پایدار و اصلاح نظام پولی و بانکی، بخشهایی از یک مجموعه اصلاحات بههمپیوسته هستند.
ریشههای تعویق اصلاحات
یکی از مباحث پراهمیت، نقش پوپولیسم در به تعویق افتادن اصلاحات است. سیاستمدار ممکن است با اصلاحاتی مواجه باشد که منافع آنها در بلندمدت ظاهر میشود، اما هزینهشان در کوتاهمدت قابل مشاهده است. در چنین شرایطی، ممکن است سیاستمدار ترجیح دهد برای حفظ محبوبیت یا جلوگیری از واکنشهای اجتماعی، تصمیم دشوار را به آینده منتقل کند. سیاست تثبیت قیمتها، گسترش تعهدات مالی دولت و مقاومت در برابر اصلاح ساختارها میتواند از همین منطق پیروی کند. مشکل اینجاست که هزینه اصلاح حذف نمیشود؛ بلکه به آینده منتقل و معمولاً بزرگتر میشود. در نتیجه، سیاستگذار بعدی با مسئلهای مواجه میشود که حل آن دشوارتر از گذشته است و انگیزه او نیز برای به تعویق انداختن اصلاحات بیش از پیش خواهد بود. ضعف حکمرانی و نبود «نظام تدبیر» نیز بهعنوان ریشه مهم مشکلات مطرح میشود. تصمیمگیری اقتصادی باید بر پایه تخصص، برنامهریزی و نگاه توسعهای انجام شود، اما زمانی که افراد فاقد تخصص کافی در موقعیتهای مهم قرار میگیرند یا تصمیمگیری تحتتاثیر ملاحظات کوتاهمدت قرار میگیرد، امکان اصلاح ساختاری کاهش مییابد.
توسعهنیافتگی در ساختار تصمیمگیری نیز یکی دیگر از دلایل غفلت از اصلاحات است. توسعهنیافتگی صرفاً بهمعنای کمبود سرمایه یا درآمد نیست؛ بلکه میتواند در شیوه اداره کشور، انتخاب مدیران، ساختار نهادها و کیفیت تصمیمگیری نیز ریشه داشته باشد. اقتصادی که نتواند نیروی انسانی متخصص را بهدرستی بهکار بگیرد، از دانش و تجربه در سیاستگذاری استفاده کند و تصمیمهای خود را در چهارچوب برنامههای بلندمدت تنظیم کند، در برابر بحرانها آسیبپذیرتر خواهد بود. راهحل اصلی در بازگشت به عقلانیت و برنامهریزی بلندمدت دیده میشود. اقتصاد ایران نمیتواند همواره بحرانها را پس از رسیدن به مرحله اضطراری مدیریت کند. بلکه اصلاحات باید پیش از تبدیل شدن مشکلات به بحران انجام شوند.
گسست در برنامهریزی توسعه
یکی از مهمترین نهادها در تنظیم و نظارت بر اصلاحات اقتصادی، سازمان برنامه و بودجه کشور است. همچنین در میان برنامههای توسعه، برنامه سوم یکی از موفقترین دورههای برنامهریزی اقتصادی پس از انقلاب بود و پس از آن نیز برنامه چهارم با هدف ایجاد یک مسیر مشخص برای اداره و توسعه کشور تدوین شد. در برنامه چهارم، برخی اصلاحات از جمله حرکت تدریجی در اصلاح قیمت حاملهای انرژی پیشبینی شده بود. اما این مسیر با تغییر رویکرد سیاسی و اجرای سیاستهای تثبیت اقتصادی متوقف شد. یکی از سیاستهای پوپولیستی آن دوره، تثبیت قیمت بنزین بود. در آن زمان برخی سیاستمداران از تثبیت دستوری قیمت بنزین بهعنوان «عیدی مجلس به مردم» یاد کردند. در نتیجه، اصلاحاتی که میتوانستند بهصورت تدریجی انجام شوند، به تعویق افتادند و بخشی از ناترازیهای بعدی شکل گرفت. به عقیده کارشناسان، یکی از مشکلات مهم دورههای بعد، کاهش اعتقاد عملی به برنامهریزی و اداره کشور بر اساس یک نقشه بلندمدت بود. برنامه چهارم مورد انتقاد دولت قرار گرفت و در عمل بخشی از رویکردهای آن کنار گذاشته شد، درحالیکه برنامه جایگزین منسجم و قدرتمندی برای اداره اقتصاد وجود نداشت. به همین دلیل، بخشی از تصمیمگیریها حالت مقطعی و واکنشی پیدا کرد. بااینحال، در دوره یادشده، افزایش چشمگیر درآمدهای نفتی، ناکارآمدی نهادها را جبران کرد؛ بااینحال نتوانست جایگزین اصلاحات ساختاری و برنامهریزی بلندمدت شود. برنامه پنجم نیز ضعفهای جدی داشت؛ زیرا بخشی از مبانی و شاخصهایی که باید پیش از تدوین برنامه مشخص میشدند، به آینده موکول شده بودند. این مسئله نشاندهنده ضعف برنامهریزی در خود فرآیند برنامهریزی، بهصورت یک دور باطل است؛ برنامهای که هنوز چهارچوبهای اصلی ارزیابی خود را تعیین نکرده، نمیتواند بهطور کامل بهعنوان یک نقشه راه توسعه مورد استفاده قرار گیرد. اگرچه در بسیاری از کشورهای دنیا، دولتها دوره سیاسی چهارساله خود را با سیاستهای پوپولیستی پشت سر میگذارند. اما یک سازمان برنامه مقتدر و پارلمان کارآمد، میتواند از تصمیمهای کوتاهمدت جلوگیری کند، پیامدهای بلندمدت سیاستها را محاسبه کند و در برابر تصمیمهایی که هزینههای آنها به آینده منتقل میشود، هشدار دهد. بنابراین، مسئله سازمان برنامه تنها وجود یا نبود یک نهاد اداری نیست، بلکه به جایگاه «برنامهریزی» در نظام حکمرانی مربوط میشود. اگر سیاستگذاری کوتاهمدت بر برنامههای توسعه غلبه کند، تصمیمهای ضروری به تعویق میافتند و اقتصاد وارد چرخهای میشود که در آن هر دولت بخشی از هزینهها را به دولتهای بعدی منتقل میکند. در چنین شرایطی، بحرانهای امروز را میتوان نتیجه گسست در تداوم برنامهریزی و ناتوانی در حفظ مسیر اصلاحات دانست. باید یادآور شد که در حال حاضر، رئیس سازمان برنامه و بودجه دوره مسئولیت ثابت و مستقلی ندارد و مدت فعالیت او لزوماً با دوره چهارساله ریاستجمهوری همزمان نیست. رئیسجمهور او را بهعنوان معاون خود منصوب میکند و میتواند در طول دوره ریاستجمهوری او را برکنار کند. از آنجا که رئیس سازمان برای انتصاب یا ادامه فعالیت نیازی به رای اعتماد مجلس ندارد، جایگاه او تا حد زیادی به اراده رئیسجمهور وابسته است.
مقبولیت؛ شرط لازم اصلاحات
بیاعتمادی را میتوان یکی از حلقههای مهم در چرخه تعویق اصلاحات دانست. اصلاحات اقتصادی معمولاً با هزینههای کوتاهمدت همراه هستند، درحالیکه منافع آنها اغلب در آینده ظاهر میشود. بنابراین، پذیرش اصلاحات تا حد زیادی به این بستگی دارد که جامعه باور داشته باشد سیاستگذار واقعاً قادر و متعهد به تحقق وعدههای آینده است. اگر چنین اعتمادی وجود نداشته باشد، خانوارها ممکن است افزایش قیمتها، حذف یارانهها یا سایر هزینههای اصلاحات را بپذیرند، اما نسبت به بهبود شرایط در آینده تردید داشته باشند. در نتیجه، مقاومت اجتماعی در برابر اصلاحات افزایش مییابد و سیاستگذار نیز ممکن است اجرای آنها را به تعویق بیندازد.
همین مسئله درباره بخش خصوصی نیز صادق است. سرمایهگذاری ذاتاً تصمیمی معطوف به آینده است و نیازمند پیشبینیپذیری رفتار دولت و ثبات قواعد بازی است. هنگامی که فعالان اقتصادی نسبت به سیاستهای آینده، قوانین و تصمیمات دولت اطمینان ندارند، افق تصمیمگیری آنها کوتاهتر میشود و سرمایهگذاری بلندمدت جای خود را به فعالیتهای کوتاهمدت میدهد. به این ترتیب، بیاعتمادی میتواند چرخهای ایجاد کند که در آن اصلاحات به تعویق میافتند، مشکلات انباشته میشوند و با افزایش هزینهها، انجام اصلاحات در آینده دشوارتر از گذشته میشود. یکی از تجارب موفق در این زمینه، کشور روسیه است؛ روسیه نیز طی سالهای اخیر تحت تحریمهای نفتی و یک جنگ طولانیمدت و افزایشی قرار داشته است. بااینحال، توانسته با کمک نهادهای اقتصادی مستقل و پاسخگو، نرخ تورم را در زیر سطح ۱۰درصدی حفظ کند؛ در پی ثبات قواعد بازی در این کشور، تابآوری اجتماعی نیز در سطح بالایی قرار دارد و با بروز شوکهای مختلف، جو جامعه چندان ملتهب نمیشود. در مقابل، اقتصاد ایران طی سالهای گذشته با سرعت فزایندهای تحت تسلط نهادهای غیرپاسخگو درآمده است و حتی انتشار آمارهای اقتصادی معمول نیز، با شفافیت کمتری دنبال میشود. همچنین عدم پایبندی به وعدههای انتخاباتی و تداوم شعارهای پوپولیستی، جامعه را نسبت به سیاستمداران با تردید مواجه کرده است. اتفاقی که میتواند حتی اقدامات مثبت سیاستگذاران را با اعتراضات اجتماعی همراه کند.
