از جیب آیندگان
دلایل تعلل در اصلاحات اقتصادی در گفتوگو با حسین سلاحورزی
همه کشورهای جهان در مقاطع مختلف با مشکلات متعددی روبهرو میشوند. در این میان، برخی کشورها حتی پیش از وقوع یک چالش، احتمال رخ دادن آن را مدنظر قرار میدهند و راهحلی ریشهای برای آن ارائه میکنند. برخی نیز پس از روی دادن مسائل، به فکر چاره میافتند. در این میان گروهی هم هستند که با هدایت کردن خاکروبهها به زیر فرش، این چالشها را نادیده میگیرند. طی دهههای اخیر، اقتصاد ایران شاهد رویکرد سوم بوده است. یعنی سیاستگذاران، چاره اساسی برای چالشهای پیشآمده نیافتهاند. به بیان دیگر، زمانی که فرصتی مناسب برای اصلاحات اقتصادی وجود داشت، تلاشی انجام ندادند و در عوض به ناترازیها فرصت رشد و نمو دادند. اصلاحاتی که پیشتر با هزینههای کمتر میسر بود، حالا هزینههای نجومی اقتصادی، سیاسی و اجتماعی را میطلبد. پرسش اصلی این است که آیا این فرصتسوزیها اصلاً قابل جبران هستند؟ آیا بحرانهایی مانند آب، کاهش سرمایه اجتماعی یا ناامیدی و مهاجرت جوانان هنوز با اصلاحات اقتصادی قابل درماناند، یا در برخی حوزهها فرصت جبران را از دست دادهایم؟ در این گفتوگو، دکتر حسین سلاحورزی، رئیس پیشین اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، به آسیبشناسی سیاست پشتگوشاندازی اصلاحات میپردازد.
♦♦♦
آیا میتوان بخشی از بحرانهای امروز اقتصاد ایران را حاصل به تعویق افتادن اصلاحات در سالهای گذشته دانست؟
بله. بدون شک بخش قابل توجهی از گرفتاریهای امروز اقتصاد ایران را میتوان حاصل انباشته شدن مسائلی دانست که در زمان خود شناخته شده بودند، اما اصلاح آنها به تعویق افتاد. بااینحال، نباید همه مشکلات اقتصاد ایران را ذیل یک علت واحد توضیح داد. تحریم، نااطمینانی سیاسی، تنشهای خارجی، ضعف حقوق مالکیت، کیفیت حکمرانی و شوکهای بیرونی نیز نقشی مستقل دارند. نکته این است که بسیاری از این شوکها زمانی به بحران تبدیل شدهاند که بر اقتصادی با ظرفیت پایین و ناترازیهای انباشته وارد شدهاند. برای مثال، مسئله صندوقهای بازنشستگی، کسری بودجه، قیمتگذاری انرژی، ضعف ترازنامه بانکها، کمبود آب یا کاهش سرمایهگذاری، ناگهان در چند سال اخیر ایجاد نشدهاند. درباره بسیاری از آنها دستکم دو یا سه دهه است که کارشناسان هشدار میدهند. در اغلب موارد نیز صورتمسئله روشن بوده، اما هزینه سیاسی و اجتماعی اصلاح باعث شده سیاستگذار تصمیم دشوار را به دولت بعد، مجلس بعد یا سال بعد منتقل کند. مشکل اینجاست که زمان در اقتصاد خنثی نیست. اصلاحی که امروز با هزینه ۱۰واحدی ممکن است، ۱۰ سال بعد شاید ۵۰ واحد هزینه داشته باشد. بدهی صندوق بیشتر میشود، شبکه بانکی داراییهای مسموم بیشتری انباشته میکند، سفره آب زیرزمینی پایینتر میرود و سرمایه فیزیکی فرسودهتر میشود. بنابراین شاید تعبیر دقیق این باشد که بخش مهمی از بحرانهای فعلی نتیجه انباشت هزینه اصلاح نکردن است. اقتصاد ایران سالها صورتحسابهایی را پرداخت نکرده و اکنون بسیاری از آنها تقریباً همزمان سررسید شدهاند.
چرا سیاستگذار معمولاً ترجیح میدهد هزینه اصلاحات را امروز نپردازد و آن را به آینده منتقل کند؟
ریشه اصلی این رفتار در عدم تقارن زمانی میان هزینه و فایده اصلاحات است. هزینه بسیاری از اصلاحات اقتصادی فوری، محسوس و دارای ذینفع و زیاندیده مشخص است، درحالیکه منافع آنها تدریجی، پراکنده و متعلق به آینده است. سیاستمدار با افق تصمیمگیری کوتاهمدت روبهروست. بنابراین طبیعی است که وسوسه شود هزینه امروز را به آینده منتقل کند. اما نتیجه این میشود که ما دست در جیب نسل آینده کردهایم. فرض کنید دولت قصد اصلاح قیمت انرژی را داشته باشد. افزایش قیمت بلافاصله دیده میشود و گروههای مختلف اعتراض میکنند، اما آثار مثبت آن بر کاهش مصرف، افزایش سرمایهگذاری، بهبود بهرهوری و کاهش کسری بودجه شاید چند سال بعد ظاهر شود. یا اصلاح صندوق بازنشستگی ممکن است مستلزم افزایش سن بازنشستگی، تغییر نرخ حق بیمه یا محدود کردن برخی امتیازها باشد. زیاندیدگان امروز مشخصاند، اما بازندگان اصلی جوانانی هستند که هنوز قدرت سیاسی و سازمانیافتگی کافی ندارند. عامل دوم، اقتصاد سیاسی گروههای ذینفع است. بسیاری از سیاستهای ناکارآمد برای کل جامعه زیانبار، اما برای گروهی محدود بسیار سودآورند. ارز ارزان، انرژی ارزان، اعتبارات تکلیفی، معافیتهای مالیاتی، قیمتگذاری دستوری یا امتیازهای خاص هرکدام ذینفعانی ایجاد میکنند که در برابر تغییر مقاومت میکنند. عامل سوم ضعف اعتماد عمومی است. جامعه زمانی حاضر به تحمل هزینه یک اصلاح است که باور کند هزینهها منصفانه توزیع میشود و دولت نیز سهم خود را میپردازد. اگر مردم تصور کنند اصلاح فقط بهمعنای افزایش قیمتها برای آنهاست، اما امتیازها، رانتها و هزینههای غیرضروری دولت باقی میماند، طبیعی است که مقاومت کنند. چهارمین عامل، نااطمینانی است. سیاستگذار ممکن است بداند اصلاح ضروری است، اما از پیامدهای سیاسی، اجتماعی و حتی امنیتی آن مطمئن نباشد. بنابراین حفظ وضع موجود را کمریسکتر میبیند. درنهایت، مسئله به یک چرخه معیوب تبدیل میشود. یعنی هر دولت میداند اصلاح ضروری است، اما آن را به آینده و دولتهای بعد پرتاب میکند و رهایش میکند تا دولت بعدی آن را انجام دهد. دولت بعدی نیز با مسئلهای بزرگتر مواجه میشود و باز همان تصمیم را میگیرد. حاصل این رفتار آن است که هزینهای که قرار بود میان چند نسل توزیع شود، درنهایت ممکن است در زمانی کوتاه بر دوش یک نسل فرود بیاید.
ضعف نظام حزبی و نبود نهادهای مستقل و قدرتمند نظارتی تا چه اندازه در کوتاه شدن افق تصمیمگیری سیاستگذاران و به تعویق افتادن اصلاحات نقش دارد؟
بهنظرم یکی از مشکلات مهم سیاستگذاری اقتصادی در ایران، کوتاه بودن افق تصمیمگیری و ضعف سازوکارهایی است که بتوانند دولتها را به تعهدات بلندمدت مقید کنند. در نظامهای حزبی تثبیتشده، حزب فقط مسئول دوره چهار یا هشتساله یک دولت نیست. اعتبار آن در دورههای بعد نیز اهمیت دارد. بنابراین انگیزه بیشتری برای حفظ انضباط مالی و پذیرش اصلاحات بلندمدت وجود دارد. در کشور ما، دولتها اغلب برنامه اقتصادی خود را از نقطهای نزدیک به صفر آغاز میکنند. تغییر دولت میتواند به تغییر گسترده مدیران، سیاستها، اولویتها و حتی تعریف مسائل منجر شود. در چنین فضایی، مسئولیت تصمیمهای امروز بهراحتی به دولت قبل نسبت داده میشود و هزینه تصمیمهای امروز نیز به دولت بعد منتقل میشود. از سوی دیگر، فقدان نهادهای مستقل و قدرتمندی که بتوانند هزینه سیاستها را پیش از اجرا محاسبه و به جامعه گزارش کنند، مسئله را تشدید میکند. برای مثال اگر نهادی مستقل بهطور مستمر آثار مالی تصمیمهای مجلس و دولت بر بودجه، صندوقهای بازنشستگی، بانکها یا بدهی عمومی را برآورد و منتشر کند، امکان تصویب سیاستهای بدون پشتوانه کاهش مییابد. البته نظام حکمرانی، تنها عامل نیست. حتی بهترین نهادهای نظارتی نیز بدون ثبات اقتصاد کلان، اعتماد عمومی و اجماع حداقلی برای اصلاحات موفق نخواهند بود. اما نبود این سازوکارها باعث شده انتقال هزینه به آینده، برای سیاستگذار بسیار آسان باشد و پاسخگویی درباره پیامدهای بلندمدت تصمیمها بسیار دشوار.
آیا در طول دهههای اخیر فرصتهای مناسبی برای انجام اصلاحات وجود داشته؟ آیا این فرصتها مغفول مانده یا امکان استفاده از آنها وجود نداشته است؟
واقعیت این است که اقتصاد ایران در چند مقطع فرصتهای نسبتاً مناسبی برای اصلاحات داشته است. بهترین زمان انجام اصلاحات معمولاً دوره بحران نیست. زمانی است که دولت از منابع مالی کافی، ثبات نسبی سیاسی و اعتماد اجتماعی بیشتری برخوردار است. برای مثال دورههای افزایش درآمد نفت، کاهش تنش خارجی یا تورم نسبتاً پایین میتوانستند پنجره مناسبی برای اصلاحات باشند. یکی از مهمترین نمونهها، دهه ۱۳۸۰ و دوره افزایش کمسابقه درآمدهای نفتی بود. منابع گستردهای در اختیار دولت قرار داشت که میتوانست بخشی از آن برای اصلاح نظام بازنشستگی، تقویت زیرساختها، بازسازی شبکه آب و برق، اصلاح بانکها و ایجاد صندوقهای تثبیت واقعی استفاده شود. اما بخش بزرگی از این منابع وارد مخارج جاری، توزیع اعتبارات، واردات و سیاستهای کوتاهمدت شد. به بیان دیگر، درآمد نفت بهجای آنکه هزینه اصلاح را کاهش دهد، در مواردی امکان بهتعویقانداختن اصلاح را بیشتر کرد. در دورههای دیگری نیز فرصتهایی شکل گرفت. کاهش تورم و بهبود روابط خارجی در میانه دهه ۱۳۹۰ میتوانست زمینه مناسبتری برای اصلاح بانکها، بودجه و انرژی ایجاد کند. اما کوتاه بودن آن دوره، بازگشت تحریمها و اختلاف نظر داخلی امکان استفاده کامل از این فرصت را محدود کرد. بنابراین درست نیست که همه فرصتهای ازدسترفته را صرفاً به فقدان اراده نسبت دهیم. بعضی پنجرهها واقعاً کوتاهمدت باز بودهاند و اقتصاد ایران بارها با شوک خارجی مواجه شده است. بااینحال، یک الگوی تکرارشونده دیده میشود. اینکه در دوره رونق، گفته میشود نیازی به اصلاح فوری نیست و در دوره بحران گفته میشود زمان اصلاح مناسب نیست. این همان تلهای است که اصلاحات را دائم عقب میاندازد. هنگام وفور منابع، دولت میتواند مشکلات را با پول بپوشاند و هنگام کمبود منابع، هزینه اصلاح آنقدر بالا رفته که اجرای آن دشوار میشود.
مهمترین صورتحسابهای پرداختنشده اقتصاد ایران کداماند؟
بهنظرم فهرست این صورتحسابها طولانی است، اما چند مورد از بقیه مهمترند. کسری ساختاری بودجه دولت، ناترازی صندوقهای بازنشستگی، ضعف ترازنامه بانکها، قیمتگذاری ناکارآمد انرژی، بحران آب و محیط زیست، کاهش سرمایهگذاری و فرسودگی سرمایه، و درنهایت خروج و کاهش کیفیت سرمایه انسانی را میتوان نام برد. وجه مشترک همه آنها این است که جامعه برای مدتی خدمتی دریافت کرده یا مصرفی انجام داده، بدون آنکه قیمت واقعی آن پرداخت شود. انرژی ارزان مصرف شده، اما سرمایهگذاری کافی در نیروگاه و شبکه انجام نشده است. مستمری وعده داده شده، بدون آنکه منابع لازم در صندوقها انباشته شود. بانکها تسهیلات دادهاند بدون آنکه کیفیت دارایی آنها حفظ شود. آب برداشت شده بدون اینکه هزینه تخریب سفرههای زیرزمینی محاسبه شود. حتی تورم مزمن را نیز میتوان نوعی صورتحساب پرداختنشده دانست. وقتی دولت نمیتواند هزینه تصمیمهایش را از طریق مالیات یا کاهش مخارج تامین کند، بخشی از آن درنهایت از طریق تورم از جامعه دریافت میشود. بنابراین صورتحسابها نهتنها حذف نمیشوند، که فقط شکل پرداختکننده و زمان پرداخت آنها تغییر میکند.
به تعویق انداختن اصلاحات چگونه خودش را در انباشت مشکلات مختلف اقتصاد ایران نشان میدهد؟
در صندوقهای بازنشستگی، این فرآیند بسیار روشن است. اگر نسبت شاغلان بیمهپرداز به بازنشستگان کاهش یابد، اما سن بازنشستگی، نرخ حق بیمه و فرمول محاسبه مستمری متناسب با تغییرات جمعیتی اصلاح نشود، کسری صندوق سالبهسال بزرگتر میشود. در ابتدا دولت میتواند با کمکهای محدود مسئله را پنهان کند، اما بهتدریج پرداخت مستمری به یکی از بزرگترین اقلام بودجه تبدیل میشود. در نظام بانکی نیز مسئله مشابه است.
زیان بانک اگر بهموقع شناسایی و سهامدار مجبور به جبران آن نشود، از بین نمیرود. بانک برای ادامه فعالیت ممکن است سپرده بیشتری جذب کند، داراییها را تجدید ارزیابی کند یا به منابع بانک مرکزی وابسته شود. در نتیجه یک زیان محدود میتواند به ناترازی گسترده و در نهایت فشار تورمی تبدیل شود. در انرژی، سالها قیمتگذاری پایین همراه با رشد مصرف و سرمایهگذاری ناکافی باعث شده شکاف میان عرضه و تقاضا افزایش پیدا کند. نتیجه آن به شکل کمبود برق، محدودیت گاز صنایع، مصرف بالای سوخت و نیاز روزافزون به سرمایهگذاری ظاهر میشود. هرچه اصلاح دیرتر انجام شود، قیمت موردنیاز برای ایجاد تعادل نیز جهش بزرگتری خواهد داشت. بحران آب حتی دشوارتر است، زیرا بخشی از خسارت برگشتناپذیر است. برداشت بیش از ظرفیت سفرههای زیرزمینی، فرونشست زمین و تخریب منابع طبیعی را نمیتوان صرفاً با اختصاص بودجه در آینده جبران کرد. در سرمایهگذاری نیز تعویق هزینه دارد. وقتی چندین سال تشکیل سرمایه کمتر از میزان استهلاک باشد، ماشینآلات، جادهها، نیروگاهها، شبکه انتقال و تجهیزات صنعتی پیر میشوند. اقتصاد در ظاهر همچنان کار میکند، اما ظرفیت تولید آینده بهتدریج کاهش مییابد.
برای خروج از چرخه تعویق اصلاحات و انتقال هزینه به آینده، مهمترین تغییر در شیوه سیاستگذاری چه باید باشد؟
مهمترین تغییر، انتقال سیاستگذاری از منطق حل مسئله امروز به منطق محاسبه هزینه بیننسلی تصمیمهاست. هر تصمیم اقتصادی باید همراه با این پرسش باشد که هزینه آن 5، 10 یا 20 سال بعد چه خواهد بود و چه کسی آن را خواهد پرداخت. برای تحقق این هدف، اقتصاد ایران بیش از هر چیز به قواعدی نیاز دارد که تصمیمگیران نتوانند بهراحتی از آنها عبور کنند. قواعد مالی برای کسری بودجه و بدهی دولت، شفافیت کامل تعهدات صندوقهای بازنشستگی، نظارت موثر بر بانکها، ارزیابی مستقل هزینه طرحهای اقتصادی و انتشار عمومی آثار بلندمدت تصمیمها. در کنار آن، اصلاحات باید از شوکهای ناگهانی به فرآیندهای تدریجی، قابل پیشبینی و همراه با جبران هدفمند تبدیل شوند. اگر مردم بدانند قیمت انرژی طی پنج سال چگونه تغییر میکند، منابع حاصل از آن کجا هزینه میشود و گروههای آسیبپذیر چگونه حمایت میشوند، احتمال پذیرش اصلاح بسیار بیشتر از زمانی است که تغییرات ناگهانی و بدون توضیح رخ میدهد. اما یک شرط بنیادیتر نیز وجود دارد. اینکه دولت باید ابتدا اعتبار ایجاد کند. جامعه زمانی حاضر است هزینه اصلاحات را بپردازد که مطمئن باشد سیاستگذار نیز امتیازات غیرضروری، رانتها و هزینههای خود را کاهش داده است. تا زمانی که هزینه تعویق برای سیاستگذار کمتر از هزینه اقدام باشد، چرخه صورتحسابهای پرداختنشده ادامه خواهد یافت.
به نظرم هزینه چند دهه بهتعویقانداختن اصلاحات در اقتصاد ایران را نمیتوان با یک عدد بیان کرد. اگر فقط بدهی دولت، کسری صندوقهای بازنشستگی یا ناترازی بانکها را جمع کنیم، تنها بخش مالی صورتحساب را دیدهایم. هزینه واقعی بسیار بزرگتر است. بنابراین بخشی از صورتحساب را میتوان با پول پرداخت کرد، اما یادمان باشد که بخش دیگری اساساً با پول قابل جبران نیست. کسری یک صندوق بازنشستگی را شاید بتوان طی ۱۰ یا ۲۰ سال اصلاح کرد اما فرونشست زمین، تخلیه یک آبخوان یا مهاجرت نیروهای متخصص بهسادگی قابل بازگشت نیست.
