سیل نفت
در کنفرانس اقتصادی رامسر چه گذشت؟
دهم تا دوازدهم مرداد ۱۳۵۳، کاخ رامسر میزبان نشستی بود که به یکی از نقاط عطف تاریخ اقتصادی معاصر تبدیل شد. کنفرانس اقتصادی رامسر، که پس از شوک نفتی و افزایش بیرویه درآمدهای نفتی برگزار شد، اگرچه در ظاهر برای بازنگری در برنامه پنجم عمرانی تشکیل شده بود، اما در عمل، به بستر تصمیمگیری برای یکی از مهمترین تصمیمات اقتصادی سالهای پایانی حکومت پهلوی بدل شد. تا پیش از آن زمان، برنامهریزی اقتصادی در ایران بر این فرض استوار بود که منابع محدود است و توسعه باید متناسب با ظرفیتهای مالی دولت طراحی شود، اما در پی جهش ناگهانی قیمت نفت، این پیشفرض فرو ریخت و دولت با چالشی مواجه شد که تا پیش از آن سابقه نداشت. در وضعیت جدید، پرسش این نبود که منابع لازم برای اجرای برنامه از کجا تامین شود؟ مسئله اصلی این بود که چگونه و با چه سرعتی، حجم عظیم درآمدهای نفتی را به توسعه اقتصادی تبدیل کنیم؟ پاسخ به این پرسش، مانند گذشته در اتاقهای سازمان برنامه و بودجه بررسی نشد، بلکه در یک کنفرانس ردهبالا، با حضور شاه، نخستوزیر، مدیران ارشد سازمان برنامه و سایر اقتصاددانان مورد بررسی قرار گرفت و همین نقطه عزیمت این کنفرانس است و پرسش اساسی همینجاست که چرا تصمیم برای بازنگری در برنامه پنجم عمرانی، نه در جلسات کارشناسی سازمان برنامه، بلکه در کنفرانسی با حضور مقام اول کشور بررسی شد و چگونه این کنفرانس، الگوی برنامهریزی اقتصادی کشور را دچار دگرگونی، مسیری تازه برای توسعه کشور ترسیم و بیش از پیش قدرت را در راس هرم قدرت متمرکز کرد؟
زمینههای برگزاری کنفرانس رامسر
برنامه عمرانی پنجم در خرداد 1352 به تصویب مجلسین و توشیح محمدرضا پهلوی رسید. یک سال بعد در مرداد 1353، با افزایش ناگهانی قیمت نفت و در نتیجه درآمدهای نفتی کشور، به منظور تجدیدنظر در برنامه پنجم و تعیین خط مشی اقتصادی ایران، کنفرانس رامسر گشایش یافت. این کنفرانس را نمیتوان بدون فهم شرایطی که به برگزاری آن انجامید، مطالعه کرد. کنفرانس رامسر پاسخ به تحولات همزمانی بود که طی کمتر از یک سال، اقتصاد کشور را دستخوش دگرگونی اساسی کرده بود. این نشست، واکنشی مقطعی به افزایش درآمدهای نفتی نبود، بلکه پاسخ به بحرانی بود که در قلب نظام برنامهریزی ایران شکل گرفته بود؛ بحرانی که نه از کمبود منابع، بلکه از وفور ناگهانی آنها ناشی میشد، چرا که تحولات بازار جهانی نفت چنان سریع و عمیق بود که بسیاری از مفروضات اقتصادی این برنامه را پیش از آنکه فرصت اجرا پیدا کند، بیاعتبار کرده بود.
برنامه پنجم عمرانی (۱۳۵6-۱۳۵2) در شرایطی تدوین شده بود که هنوز جهش قیمت نفت رخ نداده بود. سازمان برنامه، به ریاست عبدالمجید مجیدی، برنامه را بر پایه برآوردهای نسبتاً محافظهکارانه از درآمد نفت و براساس «کمبود منابع» تنظیم کرده بود. در این برنامه، رشد اقتصاد، حجم سرمایهگذاری و پروژههای عمرانی متناسب با درآمدهای پیشبینیشده دولت طراحی شده بودند. اما هنوز یک سال از اجرای برنامه نگذشته بود که همه این محاسبات بیاعتبار شد و به تعبیر مجیدی، برنامهای که برای اقتصادی با منابع محدود نوشته شده بود، ناگهان با منابعی چند برابر روبهرو شد و دیگر پاسخگوی شرایط جدید نبود.
کمتر از یک ماه پیش از برگزاری کنفرانس رامسر، در روزهای 19 تا 21 تیر 1353، کنفرانسی در هتل گاجره دیزین با حضور شاه، نخستوزیر و مدیران سازمان برنامه، وزیران اقتصادی و جمعی از کارشناسان برگزار شد. گاجره، برخلاف رامسر که صحنه تصمیمگیری سیاسی بود، کارگاهی کارشناسی برای بازاندیشی در برنامه پنجم بهشمار میرفت. جهش کمسابقه درآمدهای نفتی، افزایش ناگهانی ظرفیت مالی دولت و دگرگونی شرایط اقتصاد جهانی، برنامهای را که تنها چند ماه از تصویب آن میگذشت، با پرسشهایی تازه روبهرو کرده بود. از همینرو، سازمان برنامه کوشید در گاجره تصویری واقعبینانه از فرصتها و محدودیتهای پیشروی اقتصاد ایران ارائه دهد. مباحث این نشست، بیش از آنکه بر چگونگی هزینهکرد درآمدهای تازه نفتی متمرکز باشد، بر مسئله ظرفیت جذب اقتصاد، کمبود نیروی انسانی متخصص، محدودیت زیرساختهای حملونقل و انرژی، و ضرورت حفظ تعادل میان سرمایهگذاری دولت و بخش خصوصی تاکید داشت. در واقع، بسیاری از هشدارهایی که عبدالمجید مجیدی و کارشناسان سازمان برنامه چند هفته بعد در کنفرانس رامسر مطرح کردند، نخستینبار در گاجره مطرح شده بود. از این منظر، گاجره را باید حلقه واسط میان مطالعات کارشناسی و تصمیمگیری سیاسی دانست؛ نشستی که چهارچوب فنی بازنگری برنامه پنجم را فراهم کرد و زمینه را برای آنچه در مرداد ۱۳۵۳ در رامسر به تصویب رسید، مهیا کرد.
مهمترین عامل برگزاری کنفرانس رامسر، بحران نفت ۱۹۷۳ بود. جنگ اعراب و اسرائیل در مهر ۱۳۵۲ و تحریم نفتی غرب از سوی کشورهای عربی موجب شد قیمت جهانی نفت ظرف چند ماه تقریباً چهار برابر شود. بنابراین درآمدهای ارزی دولت به شکلی بیسابقه افزایش یافت، بودجه عمومی دولت چند برابر شد و محدودیتهای مالی که سالها بود مهمترین مانع اجرای برنامههای عمرانی بود، تا حد زیادی از بین رفت. محمدرضاشاه که از اوایل دهه 40، در «رویای تمدن بزرگ» به سر میبرد، وضعیت تازه را فرصتی تاریخی برای رسیدن ایران به یک قدرت صنعتی نامید.
افزایش درآمدهای نفتی فقط بهمعنای پول بیشتر نبود، بلکه منطق برنامهریزی را نیز تغییر داد. برنامهای که براساس کمبود منابع نوشته شده بود، پروژههای صنعتی را بهدلیل کمبود منابع به تعویق انداخته بود، برخی طرحها را به سالهای بعد موکول کرده بود و رشد هزینههای عمرانی را کنترل میکرد، در شرایط جدید و با افزایش درآمدها، به تعبیر محمدرضاشاه، فرصتی تاریخی فراهم شده بود تا ایران به دروازههای تمدن بزرگ دست یابد و به قدرتی صنعتی و منطقهای در کوتاهترین زمان ممکن تبدیل شود. بنابراین برنامه نیاز به بازنویسی داشت تا پروژههای جدید تعریف شود، حجم اعتبارات عمرانی افزایش یابد و اولویتهای توسعه از نو تنظیم شود.
این افزایش درآمدها دو دیدگاه را در کشور شکل داده بود. اقتصاددانان و کارشناسان سازمان برنامه بر این باور بودند که نباید با سرعت رو به توسعه گام نهاد، چرا که ظرفیتهای ما محدود است؛ بنادر، راهآهن و شبکه حملونقل توان حجم بالای مبادلات را ندارند، پیمانکاران داخلی امکان اجرای همزمان صدها پروژه را ندارند و از همه مهمتر کشور دچار کمبود نیروی انسانی است، بنابراین افزایش شتابزده هزینههای دولت میتواند به تورم و کمبود کالا بینجامد. اما شاه معتقد بود نباید با احتیاط بیش از حد، این فرصت طلایی را از دست داد. اگر کشور با کمبود تخصص یا تجهیزات روبهروست، باید هرچه سریعتر آن را از خارج تامین کرد. در واقع، اختلاف اصلی میان دستگاه کارشناسی و راس هرم قدرت بر سر اصل توسعه نبود؛ هر دو بر ضرورت صنعتی شدن و گسترش زیرساختها اتفاق نظر داشتند. اختلاف بر سر این بود که آیا اقتصاد ایران ظرفیت تحمل چنین شتابی را دارد یا خیر؟ همین اختلاف نگرش، ضرورت برگزاری نشستی را در بالاترین سطح تصمیمگیری کشور پدید آورد.
اما مهمترین تحولی که با افزایش ناگهانی درآمدهای نفتی رخ داد، تمرکز قدرت در راس هرم بود. شاه که تا پیش از آن، خود را ناگزیر از اجرای نظرات کارشناسی میدید، با افزایش درآمدها دیگر خود را ملزم به رعایت چهارچوبهای متصلب سازمان برنامه نمیدانست و بر این گمان بود که بهعنوان «صاحب مملکت» میتواند برای این درآمدهای بادآورده تصمیم بگیرد. در واقع، این افزایش درآمدها، پارادایم برنامهریزی اقتصادی کشور را دگرگون کرد و دیگر مسئله اصلی دولت، «تامین منابع» نبود، بلکه «چگونگی مصرف درآمدهای سرشار نفتی» و مدیریت پیامدهای آن بود؛ تغییری که آثارش در تورم، گسترش واردات، رشد شتابان هزینههای عمرانی و فشار بر ظرفیتهای اجرایی کشور در سالهای بعد آشکار شد. به بیان دیگر کنفرانس رامسر، محل تلاقی سه تحول همزمان بود: نخست، فروپاشی مفروضهای مالی برنامه پنجم؛ دوم، ظهور مسئلهای با عنوان ظرفیت جذب اقتصاد بهجای محدودیت منابع؛ و سوم، افزایش نقش شخص شاه در تعیین جهتگیریهای کلان توسعه.
دو روی سکه پولهای نفتی
صبح دهم مرداد ۱۳۵۳، کاخ رامسر میزبان نشستی بود که در ظاهر برای بازنگری برنامه پنجم عمرانی تشکیل شد، اما در عمل به یکی از مهمترین بزنگاههای اقتصاد سیاسی ایران در سالهای پایانی حکومت پهلوی بدل شد. محمدرضاشاه، امیرعباس هویدا، عبدالمجید مجیدی، وزیران اقتصادی، مدیران سازمان برنامه و بودجه و مدیران ارشد اجرایی کشور گرد هم آمدند تا درباره آینده برنامهای تصمیم بگیرند که تنها یک سال از اجرای آن میگذشت، اما جهش بیسابقه درآمدهای نفتی آن را پیش از موعد با واقعیتی تازه روبهرو کرده بود.
ترکیب حاضران نشان میداد که موضوع، صرفاً اصلاح چند ردیف بودجه یا تغییر اولویتهای عمرانی نیست. اگر مسئله تنها بازنگری فنی برنامه بود، سازمان برنامه و هیات دولت از عهده آن برمیآمدند. اما حضور شاه و برگزاری کنفرانسی سهروزه در رامسر حکایت از آن داشت که قرار است درباره نحوه بهرهگیری از درآمدهای افسانهای نفت، سرعت توسعه و آینده اقتصاد ایران تصمیمی در بالاترین سطح قدرت گرفته شود.
در متن مذاکرات رامسر، دو نگاه متفاوت به توسعه آشکارا در برابر یکدیگر قرار گرفتند؛ نخست، نگاه سیاسی که افزایش درآمدهای نفتی را فرصتی تاریخی میدید و باور داشت باید با حداکثر سرعت به سوی توسعه شتافت. و دوم، نگاه کارشناسی سازمان برنامه که هشدار میداد وفور منابع، بهمعنای نامحدود بودن ظرفیت اقتصاد نیست و توسعه بدون توجه به محدودیتهای نهادی، انسانی و زیرساختی، خود میتواند به منشأ بحران تبدیل شود.
کنفرانس با گزارش امیرعباس هویدا آغاز شد؛ گزارشی که بیش از آنکه ماهیتی فنی داشته باشد، بیانیهای سیاسی برای تبیین ضرورت بازنگری در برنامه پنجم بود. هویدا تاکید کرد که تغییر برنامه نه حاصل ضعف نسخه اولیه، بلکه نتیجه دگرگونی بنیادین اقتصاد جهانی و جهش درآمدهای نفتی است؛ تحولی که به تعبیر او، با «رهنمودهای شاهانه» باید مسیر تازهای برای توسعه ایران ترسیم میکرد.
هویدا بازنگری برنامه را مستقیم به هدایت شاه نسبت داد؛ نشانهای از آنکه در ساختار تصمیمگیری دهه ۱۳۵۰، سازمان برنامه و دولت مسئول تدوین و اجرای برنامه بودند، اما جهتگیریهای کلان توسعه در راس هرم قدرت تعیین میشد. او افزایش درآمدهای نفتی را آغاز مرحلهای تازه از توسعه دانست و استدلال کرد که هرچند اقتصاد با محدودیتهای اجرایی روبهروست، اما این تنگناها نباید مانع شتاب توسعه شوند. از نگاه او، اراده سیاسی حکومت میتواند بر این موانع غلبه کند.
اما روایت عبدالمجید مجیدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، تصویری کاملاً متفاوت ارائه میکرد. اگر سخنان هویدا مانیفست سیاسی عصر وفور نفت بود، گزارش مجیدی را باید مهمترین هشدار کارشناسی درباره مخاطرات همین وفور دانست. او یادآور شد که برآوردهای سازمان برنامه از درآمد نزدیک به 5/ 98 میلیارددلاری نفت و گاز در طول برنامه پنجم حکایت دارد، اما افزایش درآمد بهمعنای ضرورت هزینه کردن همه این منابع در داخل کشور نیست. از نگاه او، توان جذب اقتصاد ایران محدود بود و تزریق شتابزده درآمدهای نفتی میتوانست تعادلهای اقتصاد کلان را بر هم بزند.
مجیدی در ادامه بر حفظ توازن میان سرمایهگذاری دولتی و فعالیت بخش خصوصی تاکید کرد و هشدار داد که اقتصاد ایران بیش از کمبود سرمایه، با کمبود ظرفیت اجرایی روبهروست. بزرگترین تنگنا، کمبود نیروی انسانی متخصص بود؛ مشکلی که میتوانست اجرای طرحهای عمرانی را با اختلال مواجه کند، زیرا سرعت سرمایهگذاری بسیار بیشتر از توان نظام آموزشی و بازار کار برای تربیت نیروی متخصص بود.
او توسعه را زنجیرهای از حلقههای بههمپیوسته میدید. از این منظر، رشد صنعت بدون توسعه همزمان انرژی، بنادر، راهها و شبکه حملونقل، دیر یا زود اقتصاد را با گلوگاههای تازه روبهرو میکرد. به همین دلیل، علاوه بر مسئله انرژی، درباره ظرفیت بنادر، شبکه راهها، رشد واردات، سیاستهای مالیاتی، کنترل قیمت کالاهای اساسی و حمایت از کشاورزی نیز هشدار داد. پیام اصلی او روشن بود: مسئله اقتصاد ایران دیگر کمبود پول نبود، بلکه توان کشور برای مدیریت پیامدهای این ثروت بیسابقه بود. گزارش مجیدی صرفاً مجموعهای از هشدارها نبود. او نیز همچون دیگر مدیران دولت، توسعه آموزش، بهداشت، مسکن، تامین اجتماعی، حملونقل شهری و حمایت از اقشار کمدرآمد را از اولویتهای برنامه بازنگریشده میدانست؛ اما این اهداف را نه شعارهای رفاهی، بلکه پیششرطهای توسعه پایدار تلقی میکرد. از نگاه سازمان برنامه، سرمایهگذاری در زیرساختهای انسانی و اجتماعی، به همان اندازه توسعه صنایع و پروژههای عمرانی اهمیت داشت.
در مجموع، کنفرانس رامسر صحنه رویارویی دو روایت از توسعه بود؛ روایتی که وفور درآمدهای نفتی را فرصتی برای جهش تاریخی میدانست و روایتی که یادآور میشد توسعه، پیش از آنکه به پول وابسته باشد، به ظرفیت نهادها، زیرساختها و نیروی انسانی متکی است. اگر هویدا از فرصتهای نفت سخن میگفت، مجیدی از محدودیتهایی میگفت که میتوانست همین فرصت را به تهدید بدل کند. درنهایت این اراده سیاسی بود که مسیر توسعه را تعیین کرد؛ انتخابی که پیامدهای آن در سالهای بعد، یکی پس از دیگری در اقتصاد ایران آشکار شد. تفاوت همین دو رویکرد است که به چالش اساسی سالهای پایانی حکومت پهلوی بدل شد، نگاه سیاستزده که در انتظار فرمان شاهنشاه برای توسعه بود و نگاه کارشناسی که دورتر را میدید و هشدار میداد که به کجا چنین شتابان؟
گل بگیرید در آن سازمان برنامه را...
اما فصلالخطاب کنفرانس رامسر، بیتردید سخنرانی محمدرضاشاه بود. اگر هویدا ضرورت بازنگری در برنامه پنجم را از منظر دولت توضیح داد و عبدالمجید مجیدی الزامات کارشناسی و محدودیتهای اجرایی آن را تشریح کرد، شاه در جایگاه تصمیمگیر نهایی، جهتگیری کلان توسعه را ترسیم کرد. از این منظر، سخنان او بیش از آنکه نطقی درباره برنامه پنجم باشد، بیانیهای درباره اقتصاد سیاسی حکومت پهلوی در آستانه عصر وفور درآمدهای نفتی بود. شاه تاکید کرد که جهش درآمدهای نفتی صرفاً نتیجه افزایش قیمت نفت نبود، بلکه حاصل تغییر موازنه قدرت در بازار جهانی نفت و بازپسگیری حقوق کشورهای تولیدکننده به رهبری ایران بود. بر همین اساس، برنامهای که پیش از این تحولات تدوین شده بود، دیگر پاسخگوی شرایط جدید نبود و باید با واقعیتهای تازه انطباق مییافت. از نگاه او، بازنگری در برنامه نشانه بیثباتی در سیاستگذاری نبود، بلکه لازمه بهرهگیری از فرصتی تاریخی بهشمار میرفت. محور اصلی سخنان شاه، شتاب بخشیدن به توسعه و تحقق «تمدن بزرگ» بود. او بر این باور بود که درآمدهای بیسابقه نفتی این امکان را فراهم کرده است که ایران مسیر توسعه را با سرعتی بسیار بیشتر از کشورهای صنعتی طی کند. بااینحال، برخلاف برخی برداشتهای بعدی، شاه از هزینهکرد بیضابطه درآمدهای نفتی دفاع نمیکرد. تاکید او بر این نکته که «تصویب اعتبار با قادر بودن به انجام کار دو تا است»، نشان میدهد که محدودیتهای اجرایی، کمبود نیروی انسانی و ضعف زیرساختها را نیز بهرسمیت میشناخت؛ هرچند راهحل را نه در کند کردن برنامه، بلکه در گسترش همزمان ظرفیتهای کشور میدید.
شاه توسعه را «وظیفهای ملی» میدانست و بر مشارکت همه اقشار جامعه، افزایش بهرهوری، انضباط اجتماعی و مبارزه با اتلاف منابع تاکید میکرد. در نگاه او، درآمدهای نفتی نیز نباید صرف توزیع ثروت شود، بلکه باید در خدمت سرمایهگذاری، توسعه زیرساختها، گسترش آموزش و بهداشت، تقویت بخش کشاورزی و افزایش ظرفیت تولیدی کشور قرار گیرد. او همچنین توسعه اقتصادی را از سیاست خارجی و امنیت ملی جدا نمیدید و افزایش درآمدهای نفتی را ابزاری برای ارتقای جایگاه ایران در نظام بینالملل و تثبیت نقش آن بهعنوان قدرت برتر منطقه تلقی میکرد. در مجموع، سخنرانی شاه در کنفرانس رامسر تنها اعلام سیاستهای برنامه پنجم نبود، بلکه ترسیم الگویی از حکمرانی اقتصادی بود که در آن نفت، توسعه، رفاه، قدرت سیاسی و امنیت ملی اجزای یک راهبرد واحد بهشمار میرفتند. همین نگاه، کنفرانس رامسر را از یک نشست فنی برای اصلاح برنامه عمرانی فراتر برد و آن را به نقطه عطفی در تاریخ اقتصاد سیاسی ایران بدل کرد.
هشدارهایی که شنیده نشد
اگر قرار باشد تنها یک جمله، سرنوشت کنفرانس اقتصادی رامسر را خلاصه کند، شاید همان یادداشتی باشد که الکس مژلومیان، از برجستهترین کارشناسان سازمان برنامه، زیر گزارش تجدیدنظر برنامه پنجم نوشت: «این کارها را نکنید؛ از این کارها بوی خون میآید.» این جمله نه یک شعار سیاسی بود و نه پیشگویی روشنفکرانه؛ هشدار یک کارشناس توسعه بود که میدید جهش ناگهانی درآمدهای نفتی، اگر بدون توجه به ظرفیتهای اقتصاد ایران به سرمایهگذاری تبدیل شود، دیر یا زود به بحرانی اجتماعی و سیاسی خواهد انجامید.
تصمیم برای دو برابر کردن حجم برنامه پنجم، نه از دل مطالعات سازمان برنامه، بلکه از اراده شخص شاه بیرون آمد؛ ارادهای که میخواست با اتکا به دلارهای نفتی، ایران را در مدتی کوتاه به «تمدن بزرگ» برساند. همه کارشناسان با این شتاب موافق نبودند. بهمن آبادیان، رئیس یکی از دفاتر سازمان برنامه، در برابر این تصمیم ایستاد؛ اما به روایت حاضران، شاه با خشم به او تاخت و او را از جلسه بیرون کرد. مژلومیان نیز اگرچه وارد رویارویی مستقیم نشد، اما مخالفت خود را در همان یادداشت تاریخی ثبت کرد. اهمیت این هشدار در آن بود که گویندهاش نه سیاستمدار بود و نه مخالف حکومت. مژلومیان صرفاً یک کارشناس اقتصاد بود که در سال ۱۳۵۳ هشدار داد اجرای این برنامه، به دلیل نادیده گرفتن ظرفیتهای کشور، میتواند جامعه را با بحرانهای عمیق روبهرو کند. او بعدها در شورای عالی اقتصاد نیز درباره سرریز بیمحابای درآمدهای نفتی هشدار داد و جملهای گفت که امروز رنگ پیشگویی به خود گرفته است: «این پولها پا درمیآورند، به خیابان میآیند و انقلاب میشود.» مقصود او روشن بود؛ تزریق ناگهانی پول، بدون آماده بودن زیرساختها و نهادها، انتظارات اجتماعی را به شکلی انفجاری افزایش میدهد و زمینه فساد، بیثباتی و نارضایتی را فراهم میکند. نتیجه این هشدارها نیز چیزی جز تنزل جایگاه اداری او نبود. فضای بینالمللی نیز نسبت به این شتابزدگی بیاعتنا نبود. همزمان با برگزاری کنفرانس رامسر، کیهان اینترنشنال گزارش داد که ۲۶ شرکت بزرگ بهدلیل افزایش هزینهها تعطیل شدهاند. در همان روزها، روزنامه اطلاعات سخنان شاه را با این تیتر منتشر کرد: «بنا نیست کمربندهایمان را سفت ببندیم.» در همان کنفرانس نیز تصمیم گرفته شد حجم سرمایهگذاری عمومی از ۳۲ میلیارد دلار به حدود ۶۸ میلیارد دلار افزایش یابد؛ رقمی که در عمل نیز از آن فراتر رفت و بودجه دولت، بهویژه بودجه نظامی، جهشی بیسابقه پیدا کرد. تصویری که از امیرعباس هویدا با کیف بودجه و تیتر مشهور «باز هم بیشتر» منتشر شد، به نمادی از همین سیاست تبدیل شد.
منتقدان تنها در داخل کشور نبودند. مجله اشپیگل در تابستان ۱۹۷۴ مقالهای با عنوان «پرش بزرگ با پای لنگ» منتشر کرد و هشدار داد که ایران، بدون برخورداری از زیرساختهای لازم، در حال تجربه توسعهای شتابزده است؛ توسعهای که بنادر، شبکه حملونقل، دستگاه اداری و ظرفیت صنعتی کشور توان تحمل آن را ندارند. کارشناسان سازمان برنامه نیز دقیقاً بر همین نقطه انگشت گذاشته بودند. آنان مخالف توسعه نبودند؛ مخالف سرعتی بودند که از ظرفیت اقتصاد ایران فراتر میرفت. هشدار میدادند که افزایش ناگهانی بودجه دولتی، رشد واردات و اجرای همزمان دهها پروژه بزرگ، گرههای زیرساختی را تشدید خواهد کرد. اما شاه زمان را کوتاه میدید و باور داشت میتوان عقبماندگی چنددههای را در یک جهش تاریخی جبران کرد.
سالها بعد، عبدالمجید مجیدی، رئیس سازمان برنامه، در تاریخ شفاهی هاروارد روایت کرد که چگونه تلاش کرد این واقعیت را با تمثیلی ساده برای شاه توضیح دهد: «ما مثل مردمی بودیم که در دهی زندگی میکردند و آرزوی باران داشتند؛ اما ناگهان سیل آمد. سیل همه خانه و زندگیشان را برد. درآمد نفت هم برای ما همان سیل بود؛ پولی که بهجای آنکه زندگی را آباد کند، نظم آن را بر هم زد.» مجیدی میگوید شاه از این تشبیه خوشش نیامد، جلسه را ترک کرد و بعدتر نیز هشدار داد: «اگر کارشناسان از این حرفها بزنند، من در سازمان برنامه را گل میگیرم.»
آغاز دورهای جدید
نشست پایانی کنفرانس اقتصادی رامسر در ۱۲ مرداد ۱۳۵۳ را باید پایان رسمی بازنگری در برنامه پنجم عمرانی و آغاز مرحلهای تازه در حکمرانی اقتصادی ایران دانست. در این نشست، عبدالمجید مجیدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، جمعبندی مذاکرات سهروزه و چهارچوب بازنگری برنامه را ارائه کرد و پس از آن، محمدرضاشاه با سخنانی که بیش از یک جمعبندی کارشناسی، بیانیهای برای ترسیم مسیر آینده توسعه ایران بود، تصمیمهای کنفرانس را تایید و جهتگیری کلان برنامه را مشخص کرد.
شاه در آغاز سخنان خود، گزارش سازمان برنامه را بازتاب «تصمیمات اساسی» درباره تجدیدنظر در برنامه پنجم خواند، اما همزمان تاکید کرد که حتی این بازنگری نیز احتمالاً پاسخگوی شتاب تحولات آینده نخواهد بود. از نگاه او، رشد اقتصاد ایران از برآوردهای موجود فراتر خواهد رفت و به همان نسبت، تنگناهای اجرایی نیز تشدید میشود. با این همه، محدودیتها نباید بهانهای برای کاهش سرعت توسعه باشند، بلکه باید با تکیه بر فناوریهای نوین، مکانیزاسیون، آموزشهای فشرده، تربیت نیروی انسانی و بهرهگیری گستردهتر از ظرفیت زنان بر آنها غلبه کرد. در این چهارچوب، کمبود نیروی متخصص نه دلیلی برای تعدیل برنامه، بلکه مسئلهای بود که باید همزمان با اجرای آن برطرف میشد. شاه سپس از ایران بهعنوان کشوری یاد کرد که در «دورهای استثنایی» از تاریخ خود قرار گرفته است؛ دورهای که جهش درآمدهای نفتی، فرصتی کمنظیر برای جهش توسعه فراهم آورده و از دست دادن آن را نمیتوان بخشید. از این منظر، توسعه دیگر صرفاً وظیفه دولت نبود، بلکه مسئولیتی ملی بهشمار میرفت که همه اقشار جامعه، از دانشجویان و کارگران تا مدیران و تولیدکنندگان، باید در تحقق آن سهیم باشند. توسعه در این روایت، تنها با وفور سرمایه و درآمد نفت تحقق نمییافت، بلکه به انضباط، بهرهوری، آموزش و مشارکت عمومی نیز وابسته بود. یکی از مهمترین محورهای سخنان شاه، پیوند میان رشد اقتصاد و گسترش دولت رفاه بود. او افزایش درآمدهای نفتی را ابزاری برای توسعه آموزش و بهداشت رایگان، گسترش خدمات درمانی، تامین مسکن، تقویت نظام تامین اجتماعی و حمایت از کالاهای اساسی معرفی کرد. بااینحال، این سیاستها در نگاه او صرفاً برنامههایی رفاهی نبودند، بلکه بخشی از راهبرد توسعه اقتصادی محسوب میشدند؛ زیرا درآمدهای نفتی باید بهجای توزیع مستقیم، به سرمایهگذاری در زیرساختها و افزایش ظرفیت تولیدی کشور اختصاص مییافت.
در کنار این خوشبینی، شاه نسبت به مخاطرات اقتصاد وفور نیز هشدار داد. او یادآور شد که افزایش ناگهانی قدرت خرید و گسترش مصرف، اگر با انضباط اقتصادی و اخلاقی همراه نباشد، میتواند زمینهساز فساد، اسراف و ناهنجاریهای اجتماعی شود. از همینرو، تاکید کرد که ایران باید فناوری و دستاوردهای صنعتی جهان را جذب کند، اما همزمان از آسیبهای فرهنگی و اخلاقی تمدن صنعتی مصون بماند. به این ترتیب، توسعه اقتصادی در نگاه او فقط بهمعنای افزایش تولید و سرمایهگذاری نبود، بلکه با حفظ انسجام اجتماعی و ارزشهای فرهنگی نیز پیوند میخورد.
در پایان، شاه افق برنامهریزی را از محدوده برنامه پنجم فراتر برد و خواستار آغاز مطالعات برای برنامه ششم و حتی چشمانداز 25ساله کشور شد. این تاکید نشان میداد که بازنگری برنامه پنجم، از دیدگاه حکومت، صرفاً اصلاح یک سند عمرانی نبود، بلکه گامی در مسیر تحقق آرمان «تمدن بزرگ» بهشمار میرفت؛ آرمانی که قرار بود ایران را با اتکا به درآمدهای نفتی، سرمایهگذاری گسترده و شتاب در توسعه، بهجایگاه یک قدرت صنعتی و منطقهای برساند.
کنفرانس رامسر اگرچه با صدور بیانیه یا مصوبهای مستقل پایان نیافت، اما تصمیمهای آن مبنای بازنگری رسمی برنامه پنجم قرار گرفت. پس از پایان نشست، سازمان برنامه مامور شد برنامه را بر اساس تصمیمات رامسر بازنگری کند و دامنه سرمایهگذاریهای عمومی را به شکل قابلتوجهی افزایش دهد. در نتیجه، طرحهای متعددی که در نسخه اولیه برنامه بهدلیل محدودیت منابع مالی کنار گذاشته شده یا به سالهای بعد موکول شده بودند، بار دیگر در دستور کار قرار گرفتند. توسعه صنایع فولاد، پتروشیمی، ماشینسازی، نیروگاهها، شبکه راهآهن، بنادر و پروژههای بزرگ زیربنایی، از مهمترین عرصههایی بود که از این تغییر رویکرد تاثیر پذیرفت. در واقع، از تابستان ۱۳۵۳ به بعد، برنامه پنجم دیگر سندی برای مدیریت منابع محدود نبود، بلکه به برنامهای برای بهرهبرداری حداکثری از درآمدهای نفتی تبدیل شد. دستگاههای اجرایی نیز موظف شدند طرحهای خود را بر پایه چهارچوب جدید بازتنظیم کنند. به این ترتیب، برنامه پنجم دیگر همان سندی نبود که در سال ۱۳۵۲ به تصویب رسیده بود، بلکه به برنامهای تازه تبدیل شد که در پرتو جهش درآمدهای نفتی، دامنه سرمایهگذاریهای عمرانی، صنعتی و اجتماعی آن بهطور چشمگیری گسترش یافته بود.
دگرگونی رابطه قدرت و تخصص
کنفرانس اقتصادی رامسر را نباید صرفاً نشستی برای بازنگری در برنامه پنجم عمرانی دانست؛ این کنفرانس نقطه عطفی در اقتصاد سیاسی ایران بود که سه تحول بنیادین را همزمان رقم زد: دگرگونی مقیاس برنامهریزی، تغییر جایگاه درآمدهای نفتی در فرآیند توسعه و جابهجایی مرکز ثقل تصمیمگیری اقتصادی. نخستین پیامد رامسر، تولد «برنامه پنجم جدید» بود. جهش بیسابقه درآمدهای نفتی، برنامهای را که تنها یک سال از اجرای آن میگذشت، از بنیان دگرگون کرد. دامنه سرمایهگذاریهای عمرانی و صنعتی بهطور چشمگیری گسترش یافت و توسعه صنایع مادر، انرژی، حملونقل، آموزش، بهداشت و خدمات اجتماعی در صدر اولویتها قرار گرفت. برنامه پنجم دیگر صرفاً یک سند عمرانی نبود، بلکه به نقشه راه تحقق آرمان «تمدن بزرگ» تبدیل شد. دومین تحول، تغییر نگاه به نفت بود. تا پیش از آن، نفت عمدتاً منبع تامین مالی برنامههای توسعه محسوب میشد، اما در رامسر به موتور محرک توسعه بدل شد. از این پس، مسئله اصلی دیگر کمبود منابع نبود، بلکه سرعت تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایهگذاری، صنعت و زیرساخت بود. همین نگاه، اجرای همزمان دهها پروژه عظیم را ممکن کرد، اما فشار کمسابقهای نیز بر ظرفیتهای اجرایی کشور وارد کرد؛ فشاری که وابستگی به فناوری، پیمانکاران، تجهیزات و نیروی انسانی خارجی را بیش از گذشته افزایش داد. اما مهمترین میراث کنفرانس رامسر، نه در افزایش اعتبارات برنامه پنجم، بلکه در دگرگونی معماری حکمرانی اقتصادی ایران نهفته بود. این کنفرانس نشان داد که با آغاز عصر وفور درآمدهای نفتی، سازمان برنامه جایگاه پیشین خود را بهعنوان نهاد تصمیمساز توسعه از دست داده و بیش از پیش به بازوی کارشناسی ساختاری تبدیل شده است که تصمیم نهایی را در راس هرم قدرت میگرفت. از این پس، جهتگیریهای کلان توسعه نه در اتاقهای کارشناسی سازمان برنامه، بلکه در عالیترین سطح قدرت سیاسی تعیین میشد و سازمان برنامه مامور بود این تصمیمات را در قالب اسناد اجرایی، اجرایی کند.
در همین نقطه، دو روایت از توسعه در برابر یکدیگر قرار گرفتند؛ روایتی که کارشناسان سازمان برنامه نمایندگی میکردند و بر ظرفیت جذب اقتصاد، محدودیت زیرساختها و ضرورت هماهنگی میان سرعت سرمایهگذاری و توان اجرایی کشور تاکید داشت، و روایتی که جهش درآمدهای نفتی را فرصتی استثنایی میدانست و معتقد بود محدودیتها باید همزمان با اجرای برنامههای بزرگ برطرف شوند. نتیجه کنفرانس نشان داد که درنهایت، کفه اراده سیاسی بر ملاحظات کارشناسی سنگینی کرد.
تحولات سالهای ۱۳۵۴ تا ۱۳۵۶ نشان داد که هشدارهای کارشناسان تا چه اندازه واقعبینانه بوده است. حجم برنامه تجدیدنظرشده پنجم از مجموع برنامههای عمرانی پیشین فراتر رفت و شبکه راهها، بنادر، نیروگاهها و خدمات شهری زیر فشار توسعه شتابان قرار گرفتند. کشتیهای حامل کالا ماهها در انتظار تخلیه در بنادر میماندند، شبکه حملونقل فرسوده شد، کمبود برق و آب به یکی از معضلات شهرها تبدیل شده و اقتصاد بیش از پیش به واردات و خدمات فنی خارجی وابسته شد. همانگونه که کارشناسان هشدار داده بودند، مسئله کمبود سرمایه نبود؛ ظرفیت زیرساختها بود که سرانجام واکنش خود را نشان داد. در نیمه دوم سال ۱۳۵۶، هنگامی که سازمان برنامه از مدیران بخشهای مختلف خواست ارزیابی دقیقی از وضعیت کشور ارائه کنند، مجموعه این گزارشها تصویری نگرانکننده از تنگناهای توسعه ترسیم میکرد. در مدتی کوتاه مصرف در ایران چنان بالا رفته بود و سفارشها به خارج چنان کلان شده بود که کشتیهایی که بار به بندرهای ایران میآوردند، به علت نبودن زیرساختهای کافی برای تخلیه، ماهها در بنادر میماندند و از دولت غرامتهای سنگین میگرفتند. در نیمه دوم سال 1356، با پدیدار شدن بحرانها، در سازمان برنامه به همه مدیریتها، از صنعت و کشاورزی تا آب و برق و جز آنها، دستور داده بودند که وضع کشور را در هر رشتهای گزارش کنند. الکس مژلومیان این ارزیابیها را جمعآوری کرد و برای مجیدی، رئیس سازمان برنامه، فرستاد. ولی مجیدی گفته بود که «حالا کی میتواند این را ببرد پیش اعلیحضرت؟»؛ یعنی کسی جرئت نداشت واقعیتها را به شاه بگوید.
رامسر را باید فراتر از یک کنفرانس اقتصادی دانست؛ لحظهای تعیینکننده در تاریخ اقتصاد سیاسی ایران که در آن، وفور درآمدهای نفتی نهتنها برنامه پنجم، بلکه رابطه میان تخصص و قدرت را نیز دگرگون کرد؛ دگرگونی که آثار آن تا واپسین سالهای حکومت پهلوی بهروشنی در اقتصاد ایران نمایان شد.
دیدگاه تان را بنویسید