از رویا تا سراب
آیا ایدرو به رسالت تاریخی خود عمل کرد؟
شادی معرفتی /نویسنده نشریه
در نیمه دوم دهه ۱۳۴۰، هنگامی که ایران در آستانه جهشی بزرگ در مسیر صنعتی شدن قرار داشت، تاسیس «سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران» یا ایدرو، بهمنزله تلاشی جسورانه برای پاسخگویی به یکی از بنیادیترین نیازهای اقتصاد ملی بود: ایجاد نهادی چابک، توسعهگرا و مستقل که بتواند خلأ سرمایه، دانش فنی و مدیریت صنعتی را جبران کند. قانون تاسیس این سازمان در ۱۸ تیر ۱۳۴۶ تصویب شد و از همان آغاز، ایدرو قرار بود موتور محرک صنعتی شدن ایران باشد؛ نهادی که نه در قالب بوروکراسی فرساینده دولتی، بلکه با منطق بنگاهداری حرفهای و توسعهمحور عمل کند. در دهههای پس از تاسیس، نام ایدرو با شکلگیری برخی از مهمترین صنایع مادر کشور گره خورد؛ از ماشینسازی و خودروسازی گرفته تا صنایع دریایی، تجهیزات صنعتی و تولید ماشینآلات. اما با گذشت نزدیک به شش دهه، این پرسش همچنان پابرجاست که آیا ایدرو توانست همان نقشی را ایفا کند که برای آن طراحی شده بود؟ آیا این سازمان به سکوی پرتابی برای توسعه صنعتی و توانمندسازی بخش خصوصی بدل شد، یا بهتدریج خود در ساختار گسترده بنگاهداری دولتی حل شد؟
یادداشت پیشرو با نگاهی تاریخی و تحلیلی، مسیر شکلگیری، شکوفایی اولیه، دگردیسی پس از انقلاب و وضعیت امروز ایدرو را بررسی میکند تا نشان دهد مسئله اصلی، فقط سرنوشت یک سازمان نیست؛ بلکه پرسشی بزرگتر درباره نقش دولت در صنعتی شدن ایران و کیفیت حکمرانی توسعهای در کشور است. اگر امروز بار دیگر قرار باشد پروژه صنعتی شدن ایران از نو تعریف شود، آیا همچنان به نهادی مانند ایدرو نیاز خواهیم داشت؟ و اگر پاسخ مثبت است، این نهاد چه ویژگیهایی باید داشته باشد تا بتواند در اقتصاد رقابتی و فناوریمحور امروز، نقشی موثر و پایدار ایفا کند؟
رویای رهایی از بیماری مهلک
در اواسط دهه ۱۳۴۰ خورشیدی، اقتصاد ایران در آستانه یکی از سرنوشتسازترین دورههای رشد و تغییرات ساختاری خود ایستاده بود. همزمان با صعود درآمدهای نفتی، ایده صنعتی شدن شتابان، به دکترین محوری حاکمیت تبدیل شد. اما در ورای این اشتیاق اولیه، مانعی سهمگین خودنمایی میکرد؛ مانعی که کارشناسان و تکنوکراتهای برجسته آن عصر، از آن بهعنوان «بیماری مهلک اقتصاد ایران» یاد میکردند: بوروکراسی سنگین، ناکارآمد و کلاف سردرگمی از قوانین متناقض دولتی. دکتر رضا نیازمند، معاون وقت وزارت اقتصاد و از معماران اصلی سیاستگذاری صنعتی ایران، این چالش را با بیانی ساده اما هشداردهنده توصیف میکرد: «تصویب و لغو پیاپی مقرراتی که بخشی از دولت وضع میکرد و بخش دیگر ابطال مینمود.» در چنین فضای فرسایندهای، راهاندازی صنایع مادر و کارخانههای عظیمی چون ماشینسازی، فولاد و آلومینیوم با ابزارهای سنتی اداری و در چهارچوب قانون استخدام کشوری غیرممکن بهنظر میرسید. اگر پروژهای قرار بود از هزارتوی مناقصات دولتی، تاییدیههای دیوان محاسبات و بوروکراسی وزارتخانهها عبور کند، پیش از تولد محکوم به شکست یا تاخیری چنددههای بود. راهکار تکنوکراتهای خلاق آن دوران، بهویژه زوج عالیخانی و نیازمند، ابداع نهادی فرادولتی اما تحت مالکیت دولت بود؛ سازمانی که بتواند چابکی بخش خصوصی را با توان مالی دولت پیوند بزند. ایده اولیه این نهاد از مدل ایتالیایی «موسسه بازسازی صنعتی» (IRI) الهام گرفته شد. شاه در جریان سفر رسمی خود به ایتالیا، شگفتزده از کارکرد سازمانی شده بود که گرچه صد درصد دولتی بود، اما دقیقاً مانند یک بنگاه بزرگ، رقابتی و خصوصی اداره میشد و از قیدوبندهای دستوپاگیر قوانین استخدامی و اداری دولت آزاد بود. این الگو، سنگ بنای طراحی ایدرو شد و فلسفه اولیه آن بر سه ستون استوار شد:
1- استقلال مالی و اداری: رهایی از شمول مقررات عمومی و قوانین استخدام کشوری
2- تمرکز بر صنایع سنگین: ورود به حوزههایی که بخش خصوصی بهدلیل ریسک بالا و سرمایه سنگین، توان ورود به آنها را نداشت.
3- نوسازی و بهسازی صنایع فرسوده: بازسازی کارخانههای زیانده و بازگرداندن آنها به چرخه تولید یا بخش خصوصی.
نیازمند با الهام از این الگو، پیشنویس اساسنامهای را تدوین کرد که هدفش فرار از ساختار سنتی وزارتخانهها بود. نام پیشنهادی اولیه، «سازمان توسعه و ترمیم صنایع» بود که نقش کاتالیزوری و موقت آن را برای راهاندازی و بازسازی (و نه بنگاهداری دائمی) نشان میداد. بااینحال، پس از چانهزنیهای فراوان در دولت و مجلسین (شورای ملی و سنا)، این نام به «سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران» تغییر یافت و در ۱۸ تیرماه ۱۳۴۶ به تصویب رسید.
قانون تاسیس ایدرو، سندی مترقی و جسورانه بود. این قانون، سازمان را از شمول قوانین عمومی اداری مستثنی کرد و به آن استقلال مالی کامل بخشید. براساس اساسنامه، ایدرو تابع مقررات خاص خود بود و مجمع عمومی آن را چهرههای کلیدی اقتصاد کشور (وزرای اقتصاد، دارایی، کار، روسای سازمان برنامه و بانک مرکزی) تشکیل میدادند. بااینحال، نبض تصمیمگیریهای عملیاتی در «شورای عالی سازمان» میتپید؛ شورایی با ترکیبی هوشمندانه از ۱۱ عضو که هفت نفر از آنها از میان نخبگان و کارآفرینان بخش خصوصی انتخاب میشدند و تنها چهار نفر نماینده مستقیم دولت بودند. این آرایش ساختاری، تلاشی آشکار برای صیانت از سازمان در برابر دخالتهای سیاسی و بوروکراتیک بود. اما پارادوکس توسعهگرایی دقیقاً از همین نقطه آغاز شد. قانونگذار در پی خلق موجودیتی بود که همزمان «دولتی» و «غیردولتی» باشد؛ از بودجه عمومی تغذیه کند اما فرمان دولت را در جزئیات اداری اجرا نکند. این تضاد ساختاری، بلافاصله پس از آغاز به کار رضا نیازمند در مرداد ۱۳۴۶ بهعنوان نخستین مدیرعامل، خود را در قالب نخستین چالش جدی نشان داد. بدنه سنتی دولت و وزارتخانهها نمیتوانستند وجود این جزیره مستقل را تحمل کنند؛ سازمانی که مصوبات عمومی هیات دولت را به رسمیت نمیشناخت و با استناد به قانون خاص خود، دستورات مستقیم وزرا را به بایگانی میسپرد. این کشمکش مداوم میان استقلالطلبی تکنوکراتیک و انحصارطلبی بوروکراتیک، بستر تاریخی تولد و گامهای نخستین ایدرو را رقم زد.
دوران طلایی ایدرو
دوران نخستین مدیریت ایدرو (۱۳۵0-۱۳۴۶) را باید یکی از درخشانترین فصول در تاریخ معاصر توسعه صنعتی ایران دانست؛ دورهای کوتاه اما پرشتاب که در آن، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران نهفقط چند کلانپروژه ساختاری را به سرانجام رساند، بلکه الگویی کارآمد از یک نهاد توسعهگرا را به نمایش گذاشت. اگر فصل نخست ایدرو، روزگار تبیین فلسفه وجودی آن بود، فصل دوم بیگمان زمان اثبات کارآمدیاش بود؛ دورانی که نشان داد استقلال نهادی اگر با انضباط مالی، مدیریت حرفهای و جسارت اجرایی همگام شود، میتواند در بستری گرفتار بوروکراسی فرسوده، نتایجی ملموس و ماندگار خلق کند.
در همین دوره کوتاه، ایدرو متولی اجرای زنجیرهای از پروژههای مادر شد که هریک به سهم خود، شالوده صنعت سنگین کشور را دگرگون کرد: ماشینسازی اراک با بودجهای در حدود ۶۰ میلیون دلار، ظرف چهار سال به بهرهبرداری رسید و به یکی از ستونهای زیرساختی کشور بدل شد. ماشینسازی تبریز بر پایه قراردادی هوشمندانه با چکسلواکی سابق، با هزینهای در حدود ۵۸ میلیون دلار و وامی با بهره اندک 5/ 2درصدی شکل گرفت؛ نمونهای تراز از چانهزنی مالی در سطح بینالمللی. تراکتورسازی تبریز با همکاری رومانی و با هزینهای حدود ۴۵ میلیون دلار برای تولید تراکتورهای سبک راهاندازی شد و در ادامه با تاسیس شرکت «ایرانجاندیر»، تولید تراکتورهای متوسط و سنگین را هدف قرار داد. آلومینیوم اراک (ایرالکو) با مشارکت ایدرو، دولت پاکستان و شرکت آمریکایی «رینولدز» و با بودجهای نزدیک به ۴۰ میلیون دلار بنیان گذاشته شد تا نشان دهد افق نگاه سازمان، فراتر از صنایع مونتاژی، معطوف به استقرار صنایع پایه است.
اهمیت این گامهای بلند تنها در ارقام نجومی یا ابعاد فنی آنها خلاصه نمیشد. ارزش تاریخی این دوره در آن بود که ایدرو نشان داد میتوان در ایران، پروژههای صنعتی مقیاسبزرگ را با زمانبندی دقیق، برآورد مالی مشخص و نظام نظارتی سختگیرانه پیش برد. در روزگاری که بخش عمدهای از دستگاه دیوانی کشور هنوز با منطق تصمیمگیری کند، ملوکالطوایفی و شخصیشده اداره میشد، ایدرو زبانی جدید را به ادبیات اقتصادی ایران تزریق کرد: زبان برنامه، تعهد قراردادی، کارایی و پاسخگویی. بااینحال، ماندگارترین میراث ایدرو، فراتر از دیوارهای سیمانی کارخانهها، پرورش نسلی نو از سرمایه انسانی بود. ایدرو تبلور یک «مدرسه بزرگ مدیریت و مهندسی» بود. بنیانگذاران سازمان بهخوبی میدانستند که توسعه صنعتی با خرید صرف ماشینآلات محقق نمیشود؛ بلکه به مدیر، مهندس، ناظر پروژه و تکنسین طرازاول نیاز دارد. ازاینرو، به موازات کارگاههای ساختمانی، کارگاههای انسانسازی نیز فعال شدند: سالانه ۵۰ مدیر برجسته برای فراگیری دانش روز مدیریت صنعتی راهی ایالاتمتحده میشدند و همزمان ۵۰ نفر دیگر برای تسلط بر نظامهای کنترل مالی و حسابداری صنعتی به انگلستان اعزام میشدند. در همین حال، مهندسان و تکنسینهای جوان به شوروی و بلوک شرق گسیل میشدند تا کار با تجهیزات سنگین و نگهداری ماشینآلات صنعتی را از نزدیک بیاموزند. این رویکرد عملگرایانه، تلفیق دانش مدیریتی غرب با مهارتهای فنی شرق، نشاندهنده رهایی ایدرو از تعصبات ایدئولوژیک و تمرکز محض بر کارآمدی بود. از دل همین فرآیند، تکنوکراتهایی متولد شدند که تا دههها، نبض مدیریت صنعتی و کارآفرینی کشور را در دست داشتند.
اما این مسیر پرشتاب، هرگز بیاصطکاک نبود. نخستین سنگاندازیها نه از جانب رقبای خارجی، بلکه از درون بدنه سنتی دولت آغاز شد. وزارتخانهها بهسختی میتوانستند وجود این «جزیره مستقل» را تحمل کنند. در عرصه خارجی نیز مسیر تعامل با بلوک شرق همواره هموار نبود. تامینکنندگان شرقی گاه میکوشیدند با استفاده از انحصار خود، تجهیزاتی با کیفیت پایینتر یا قیمت بالاتر تحویل دهند. پاسخ ایدرو به این زیادهخواهی، ابداع نهادهایی موازی و ناظر بود. تاسیس شرکت مهندسی مشاور «تکنولوگ» بهعنوان بازوی ناظر فنی، به ایدرو قدرت تشخیص و داوری مستقل در مذاکرات خرید داد. نمونه درخشان این رویکرد، ماجرای خرید تونل رنگریزی ماشینسازی اراک بود؛ وقتی طرف روسی قیمت را فراتر از حد معقول تعیین کرد، ایدرو بیدرنگ خرید را به آلمانیها سپرد. این تصمیم جسورانه، این پیام روشن را به شرکای خارجی فرستاد که ایدرو حاضر نیست منطق اقتصادی و استانداردهای فنی خود را فدای جهتگیریهای سیاسی یا فشارهای انحصاری کند. درون سازمان نیز انضباطی آهنین حکمفرما بود. اعمال نظام سختگیرانه برای لاک و مهر پاکتهای مناقصه و بازگشایی حضوری آنها، گامی پیشرو برای مبارزه با فساد و رانتجویی در معاملات بزرگ دولتی بود. توسعه، از نگاه معماران ایدرو، نهفقط انباشت آهن و ابزار، بلکه خلق یک فرهنگ تازه اجرایی مبتنی بر انضباط و شفافیت اداری بود. با این همه، کارشکنیهای دیوانی در قالب تخصیص ندادن بهموقع بودجه، بارها سازمان را در آستانه بحران قرار داد و فشارهای روانی شدیدی بر تیم مدیریتی آن تحمیل کرد. با وجود تمامی سنگاندازیها، برآیند کار خیرهکننده بود: تمام پروژههای کلیدی ایدرو در چهارچوب سقف بودجه ۲۰۰ میلیوندلاری و در موعد مقرر به سرانجام رسیدند؛ دستاوردی که در مقایسه با پروژههای عمرانی معاصر، شبیه به یک معجزه مدیریتی بود.
سالهای ۱۳۴۶ تا ۱۳۵۰ را میتوان دوران طلایی ایدرو نامید؛ عصری که در آن، عقلانیت توسعهگرا برای لحظهای کوتاه در دل دولت ایران مجال بروز یافت. ایدرو در این مقطع همزمان کارگاه ساخت صنعت، مدرسه تربیت مدیر و آزمایشگاه حکمرانی کارآمد بود.
از توسعهگرایی تا دولتیسازی
با وقوع انقلاب ۱۳۵۷ و دگرگونی بنیادین در ساختار سیاسی و اقتصادی کشور، ایدرو نیز وارد مرحلهای شد که دیگر نسبتی با فلسفه اولیه تاسیس آن نداشت. سازمانی که در دهه ۱۳۴۰ برای ایجاد صنایع سنگین، نوسازی واحدهای فرسوده و تربیت مدیران و تکنوکراتهای صنعتی طراحی شده بود، در فضای پس از انقلاب بهتدریج به نهادی با کارکردی کاملاً متفاوت تبدیل شد. اگر در دوره نخست، ایدرو قرار بود بازوی توسعهگر دولت در حوزه صنعت باشد، در دوره جدید بیش از هر چیز به نهادی برای اداره بحران بدل شد. نقطه عطف این تحول، تصویب «قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران» در تیرماه ۱۳۵۸ بود؛ قانونی که در فضای پرالتهاب آن سالها، صدها کارخانه و بنگاه بزرگ خصوصی را در زمره واحدهای ملیشده یا مصادرهشده قرار داد. بخش مهمی از این واحدها نه در شرایط عادی، بلکه در وضعیتی بحرانی به دولت منتقل شدند: مالکان پیشین کنار رفته بودند، ساختار مدیریتی فروپاشیده بود، بحران نقدینگی شدت گرفته بود، روابط کارگری ملتهب بود و بسیاری از کارخانهها با اختلال در تامین مواد اولیه، بازار و مدیریت روزمره دستبهگریبان بودند. در چنین وضعی، اداره این مجموعه گسترده از بنگاههای بحرانزده به ایدرو واگذار شد؛ واگذاری که هرچند در کوتاهمدت برای جلوگیری از فروپاشی صنعتی کشور ضروری بهنظر میرسید، اما در بلندمدت ماهیت سازمان را بهکلی دگرگون کرد.
مهمترین پیامد این چرخش، تبدیل ایدرو از یک نهاد توسعهگرا به یک هلدینگ بزرگ دولتی با کارکردی تدافعی بود. ایدرو در فلسفه اولیه خود قرار نبود بنگاهدار دائمی باشد. ماموریت آن، طراحی و راهاندازی صنایع مادر، نوسازی واحدهای فرسوده و سپس واگذاری تدریجی آنها به بخش خصوصی توانمند بود. اما پس از انقلاب، سازمان ناگهان خود را در موقعیتی یافت که باید بهجای طراحی آینده صنعت، بار اداره روزمره دهها و سپس صدها بنگاه گرفتار بحران را بر دوش بکشد. از این پس، بخش مهمی از انرژی مدیریتی ایدرو نه صرف سرمایهگذاریهای نوین و پروژههای مادر، بلکه صرف پرداخت حقوق کارگران، تامین نقدینگی کوتاهمدت، مهار اعتصابات، حلوفصل اختلافات کارگری، تامین مواد اولیه و سرپا نگه داشتن کارخانههایی شد که بسیاری از آنها در آستانه تعطیلی بودند. به بیان دیگر، ایدرو از نهادی که قرار بود موتور پیشران توسعه صنعتی باشد، به سازمانی برای جلوگیری از فروپاشی صنعتی تبدیل شد. این تغییر، صرفاً یک جابهجایی اجرایی نبود؛ یک دگرگونی عمیق در منطق وجودی سازمان بود. ایدرو دیگر کمتر به خلق صنعت جدید میاندیشید و بیشتر درگیر حفظ وضع موجود شده بود.
تحول مهم دوم، از میان رفتن تدریجی همان استقلالی بود که ایدرو را در آغاز به نهادی متمایز تبدیل کرده بود. در معماری اولیه سازمان، استقلال مالی و اداری، خروج از شمول مقررات دستوپاگیر استخدامی و حضور پررنگ بخش خصوصی در شورای عالی، دقیقاً برای آن پیشبینی شده بود که ایدرو از منطق کند و سلسلهمراتبی بوروکراسی سنتی فاصله بگیرد. اما در سالهای پس از انقلاب، این بنیان بهتدریج فرسوده شد. با انحلال ساختارهای اولیه و حذف شورای عالی که قرار بود تعادلی میان حاکمیت و بخش خصوصی ایجاد کند، ایدرو بیش از پیش در ساختار وزارت صنایع ادغام شد. این ادغام به معنای آن بود که سازمان بهجای آنکه یک نهاد توسعهای نیمهمستقل با قدرت ابتکار و طراحی باشد، به بخشی از ماشین اداری دولت بدل شود. استقلال مالی و اداری رنگ باخت و مدیران سازمان نیز بهتدریج بیش از آنکه تکنوکراتهای مستقل با افق صنعتی بلندمدت باشند، به مدیران منصوبی تبدیل شدند که در چهارچوب اولویتهای سیاسی و اداری دولت عمل میکردند.
با آغاز جنگ هشتساله، این دگرگونی وارد مرحلهای تازه شد. در سالهای جنگ، طبیعی بود که اولویتهای صنعتی کشور نیز تحتالشعاع نیازهای دفاعی و الزامات بقا قرار گیرد. در این دوره، تحت مدیریت چهرههایی چون بهزاد نبوی در وزارت صنایع سنگین و محمدمحسن سازگارا در ایدرو، تمرکز سازمان بیش از پیش به سمت پشتیبانی جنگی و تولیدات استراتژیک نظامی-صنعتی سوق پیدا کرد. ایدرو در این شرایط، بخشی از بار حفظ ظرفیت صنعتی کشور در وضعیت اضطراری را بر عهده گرفت. نباید از این نکته غافل شد که در بستر جنگ، همین نقش نیز اهمیتی حیاتی داشت. حفظ بقای فیزیکی صنایع بزرگ، جلوگیری از تعطیلی کامل برخی واحدها، تامین نیازهای فوری کشور و به سرانجام رساندن بخشی از پروژههای نیمهتمام، دستاورد کوچکی نبود. با این همه، باید دید که این بقا به چه بهایی حاصل شد. منطق حاکم بر سازمان در این دوره، بیش از آنکه معطوف به بهرهوری اقتصادی، رقابتپذیری صنعتی یا خلق مزیتهای جدید باشد، تابع الزامات اقتصاد جنگ و مداخلهگری متمرکز دولتی بود. در چنین فضایی، روحیه کارآفرینی صنعتی و آن عقلانیت توسعهگرایانهای که در اساسنامه اولیه ایدرو دیده میشد، ناگزیر به حاشیه رانده شد. با پایان جنگ و آغاز دوران سازندگی، انتظار میرفت ایدرو بتواند بخشی از استقلال ازدسترفته خود را بازیابد و بار دیگر به نقش توسعهای نزدیک شود. در این دوره، تلاشهایی برای بازسازی ساختار سازمان، فعالسازی پروژههای جدید و حرکت به سمت واگذاری بنگاههای زیرمجموعه صورت گرفت. اما مسئله اینجا بود که ایدرو طی دو دهه، آنچنان در منطق بوروکراسی دولتی، بنگاهداری گسترده و الزامات مداخلهجویانه حکومت ادغام شده بود که خروج از این وضعیت بهسادگی ممکن نبود. مشکل فقط بزرگی سازمان یا تعداد بنگاههای زیرمجموعه آن نبود؛ مسئله اصلی، تغییر ماهیت نهادی ایدرو بود. سازمانی که در ابتدا برای ورود موقت به حوزههایی طراحی شده بود که بخش خصوصی توان ورود به آنها را نداشت، اکنون خود به بازیگری بزرگ در مالکیت و اداره بنگاهها تبدیل شده بود. در نتیجه، واگذاریها نیز اغلب بهجای آنکه بهمعنای خصوصیسازی واقعی و گسترش رقابت باشد، بیشتر به جابهجایی مالکیت میان بخشهای مختلف حاکمیت و نهادهای شبهدولتی انجامید.
اینجاست که یکی از مهمترین پارادوکسهای تاریخ ایدرو آشکار میشود: نهادی که برای تقویت بنیانهای صنعتی کشور و فراهم کردن بستر رشد بخش خصوصی ایجاد شده بود، به یکی از نمادهای گسترش مالکیت شبهدولتی تبدیل شد. خصوصیسازی در بسیاری از موارد نه به خصوصی شدن، بلکه به خصولتی شدن انجامید. به این ترتیب، ایدرو نه توانست بهطور کامل از بنگاهداری خارج شود و نه بار دیگر به همان نهاد چابک توسعهای دهه نخست خود بازگردد.
سرگذشت ایدرو پس از انقلاب، در واقع روایت دگردیسی یک نهاد است؛ دگردیسی از یک سازمان توسعهگرا و پروژهمحور به هلدینگی بزرگ، مداخلهگر و گرفتار در منطق بقا. این تحول البته صرفاً محصول انتخاب مدیران یا سیاستهای مقطعی نبود، بلکه بازتابی از دگرگونی عمیقتر در اقتصاد سیاسی ایران پس از انقلاب بود؛ اقتصادی که در آن، دولت ناگزیر یا مایل بود بار بزرگی از مالکیت، مدیریت و کنترل صنعتی را مستقیم بر عهده بگیرد.
با این همه، نتیجه روشن است: هرچه ایدرو از ماموریت اولیه خود، یعنی توسعهگری، نوسازی و خلق ظرفیت صنعتی جدید، فاصله گرفت، بیشتر به سازمانی برای اداره بحران، حفظ وضع موجود و مدیریت بنگاهداری تدافعی بدل شد. همین تجربه تاریخی است که امروز نیز پرسشی اساسی پیشروی سیاستگذار قرار میدهد: آیا ایدرو باید همچنان یک بنگاهدار بزرگ باقی بماند، یا باید بار دیگر به فلسفه اولیه خود، یعنی نهادی توسعهای، چابک و تسهیلگر برای صنعت ایران بازگردد؟
پارادوکس حکمرانی صنعتی
امروز ایدرو در موقعیتی ایستاده که بیش از هر زمان دیگری، تناقض درونی آن را آشکار میکند. از یکسو، نام این سازمان همچنان با مفهوم «سازمان توسعهای» گره خورده و در حافظه سیاستگذاری صنعتی ایران، بهعنوان یکی از مهمترین نهادهای شکلدهنده به صنایع مادر، خودروسازی، کشتیسازی، نفت و گاز و برخی حوزههای پیشرفته شناخته میشود. از سوی دیگر، همین سازمان در عمل با همان مسائلی درگیر است که دهههاست صنعت دولتی ایران را رها نکردهاند: مدیریت بوروکراتیک، مداخله مستمر سیاست در اداره بنگاهها، انتصابهای غیرحرفهای، انباشت بدهی و ناتوانی در تفکیک نقش توسعهگر از نقش مالک و مدیر مستقیم بنگاه.
درواقع، ایدرو امروز در میانه یک پارادوکس تاریخی قرار دارد. از آن انتظار میرود موتور نوسازی صنعتی کشور باشد، اما خود در ساختاری گرفتار است که اغلب بیش از آنکه مشوق نوآوری و توسعه باشد، بازتولیدکننده محافظهکاری نهادی و بنگاهداری کمبازده است. همین تناقض، فهم آینده ایدرو را به مسئلهای فراتر از سرنوشت یک سازمان تبدیل میکند؛ مسئلهای درباره کیفیت حکمرانی صنعتی در ایران. در چنین بستری، اسناد راهبردی جدید ایدرو با افق ۱۴۰۶ میکوشند برای این سازمان نقشی تازه تعریف کنند؛ نقشی که اگرچه در ظاهر نو است، اما در عمق خود یادآور فلسفه نخستین تاسیس ایدرو در دهه ۱۳۴۰ است. ایده اصلی آن است که سازمان از بنگاهداری مستقیم فاصله بگیرد و بهجای اداره روزمره شرکتها، به سمت طراحی اکوسیستمهای توسعه، پشتیبانی از نوآوری و توانمندسازی بخش خصوصی حرکت کند. براساس این نگاه، ایدرو باید بهتدریج از یک مالک و مدیر سنتی بنگاه به نهادی تبدیل شود که بستر شکلگیری پروژههای بزرگ را فراهم میکند؛ از ایجاد پلتفرمهای نوآوری و توسعه زنجیرههای صنعتی گرفته تا تسهیل مشارکت بخش خصوصی، کاهش ریسک سرمایهگذاری در حوزههای نو و پیوند دادن صنعت با فناوریهای جدید. به بیان دیگر، نقش مطلوب ایدرو در افق ۱۴۰۶ آن است که کمتر «بنگاهدار» باشد و بیشتر «تسهیلگر توسعه»؛ کمتر درگیر اداره مستقیم کارخانه و بیشتر متمرکز بر طراحی و فعالسازی ظرفیتهای ملی.
یکی از محورهای مهم این بازتعریف، ورود هدفمند به حوزههای با فناوری بالا و ریسکپذیری زیاد است؛ همان بخشهایی که بخش خصوصی، بهویژه در اقتصادهای بیثبات و پرریسک، معمولاً انگیزه یا توان کافی برای ورود به آنها ندارد. این منطق، در واقع نسخه بهروزشده همان ماموریتی است که ایدرو در سال ۱۳۴۶ براساس آن شکل گرفت: ورود دولت توسعهگرا به حوزههایی که برای بخش خصوصی زودهنگام، پرهزینه یا بیش از حد مخاطرهآمیز هستند. تفاوت امروز، بیش از آنکه در منطق باشد، در موضوعات و ابزارهاست. اگر در دهه ۴۰ مسئله تاسیس ماشینسازی، آلومینیوم یا صنایع مادر بود، امروز سخن از فناوریهای پیشرفته، صنایع دانشبنیان، زنجیرههای نوین تولید، تحول دیجیتال، تجهیزات پیشرفته صنعتی و حوزههایی از نفت، گاز، دریا و انرژی است که بدون سرمایهگذاری اولیه، طراحی نهادی و پوشش ریسک، بهسادگی شکل نمیگیرند. از این منظر، افق ۱۴۰۶ میتواند تلاشی برای بازگرداندن ایدرو به ماموریت تاریخیاش باشد؛ البته نه با زبان دهه ۴۰، بلکه با منطق توسعه صنعتی در قرن بیستویکم.
اما درست در همینجا، مسئله اصلی خود را نشان میدهد. تجربه تاریخی ایدرو به ما میگوید که مشکل این سازمان هرگز فقط در سطح اسناد، ماموریتهای رسمی یا بازآراییهای تشکیلاتی نبوده است. چالش اصلی در کیفیت محیط حکمرانی است؛ یعنی همان بستری که هر ماموریت توسعهای را یا ممکن یا از درون تهی میکند. تا زمانی که بیماری مزمن بوروکراسی ناکارآمد درمان نشود، تا وقتی مداخلههای قیمتی دولت منطق اقتصادی بنگاهها را مختل میکند، و تا زمانی که بیثباتی مقررات و نااطمینانی سیاستی افق تصمیمگیری را کوتاه میکند، تغییر متن اسناد راهبردی بهتنهایی اثر تعیینکنندهای نخواهد داشت. نهادی مانند ایدرو فقط زمانی میتواند توسعهگرا باشد که در محیطی عمل کند که در آن قواعد بازی روشن، پایدار و حرفهای باشند. اگر سازمان از یکسو مامور سرمایهگذاری در حوزههای پیشرفته شود، اما از سوی دیگر هر لحظه در معرض دستورهای متناقض، قیمتگذاریهای دستوری، جابهجاییهای سیاسی مدیران و فشار برای ملاحظات کوتاهمدت قرار گیرد، طبیعی است که دوباره به همان چرخه آشنای بنگاهداری تدافعی بازگردد. در چنین شرایطی، حتی بهترین طراحیهای نهادی نیز روی کاغذ میمانند.
بازخوانی تجربه ایدرو در دهه ۴۰ از این جهت اهمیت دارد که نشان میدهد موفقیت آن دوره فقط حاصل وفور منابع مالی یا حمایت دولت نبود. آنچه ایدرو را در آن سالها به نهادی کارآمد بدل کرد، مجموعهای از اصول حکمرانی بود که امروز نیز اعتبار خود را از دست ندادهاند: مرز روشن میان دولت و مدیریت بنگاه، حرفهایگرایی تکنوکراتیک، استقلال نسبی در تصمیمگیری، و تمرکز بر ماموریت توسعهای بهجای ماندگاری در مالکیت و اداره مستقیم شرکتها. دولت در آن دوره، دستکم در طراحی اولیه ایدرو، میکوشید نقش «بنیانگذار و حامی» را ایفا کند، نه «مدیر روزمره و مداخلهگر دائمی» را. همین فاصلهگذاری بود که به ایدرو امکان میداد پروژهمحور، چابک و آیندهنگر عمل کند. به بیان ساده، ایدرو در آن زمان صرفاً پول دولتی نداشت؛ چیزی مهمتر داشت: نوعی معماری نهادی که میکوشید از سازمان در برابر فرسایش بوروکراتیک و مداخلات روزمره محافظت کند. در نتیجه، مسئله اصلی ایدرو در افق ۱۴۰۶ فقط این نیست که در چه صنایعی سرمایهگذاری کرده یا چه سندی منتشر کند. پرسش بنیادیتر این است که آیا قرار است این سازمان واقعاً از منطق بنگاهداری مستقیم فاصله بگیرد و به نهادی توسعهای، چابک، حرفهای و تسهیلگر تبدیل شود، یا همچنان در قالب هلدینگی بزرگ با مسئولیتهای متورم، تعهدات انباشته و مداخلات بیرونی باقی بماند؟ پاسخ به این پرسش، در واقع پاسخی به کیفیت حکمرانی صنعتی در ایران است. اگر قرار باشد ایدرو صرفاً نامی توسعهای بر ساختاری بوروکراتیک و سیاستزده باشد، افق ۱۴۰۶ تفاوت ماهوی چندانی با گذشته نخواهد داشت. اما اگر سیاستگذار از تجربه تاریخی این سازمان درس بگیرد و سه اصل «استقلال نهادی»، «حرفهایگرایی مدیریتی» و «تفکیک دولت از اداره مستقیم بنگاه» را جدی بگیرد، ایدرو هنوز هم میتواند به جایگاه اصلی خود بازگردد: نه بهعنوان متصدی همهچیز، بلکه بهعنوان معمار توسعه در حوزههایی که اقتصاد ایران بیش از هر چیز به آنها نیاز دارد.
نیمقرن پس از آنکه تکنوکراتهای دهه ۱۳۴۰ ایده «IRI ایتالیایی» را در قالب «ایدرو» بومیسازی کردند، میراث این سازمان پیشروی ماست؛ کارخانههای عظیمی که در میانه دشتها قد کشیدند، صنایعی که در سالهای سخت جنگ بار بقای فیزیکی کشور را به دوش کشیدند، اما همزمان، غولی بوروکراتیک که در تارهای تنیده خود گرفتار شده است. ایدرو در میانه این مسیر طولانی، از یک کاتالیزور توسعه به یک هلدینگ تدافعی بدل شد. این دگردیسی، نه یک تصادف تاریخی بود و نه صرفاً محصول خطای مدیران؛ بلکه پیامد منطقی ساختاری بود که در آن، مرز میان «دولت سیاستگذار» و «دولت بنگاهدار» مخدوش شد. ایدرو قرار بود پلی باشد برای عبور از بوروکراسی به سمت توسعه صنعتی، اما خود به مقصدی دائمی برای مالکیت و تصدیگری دولتی تبدیل شد.
امروز، در آستانه افق ۱۴۰۶، بازخوانی پرونده ایدرو یک پیام روشن برای سیاستگذاران ایران دارد: توسعه صنعتی با انباشت آهن، ماشینآلات و اسناد راهبردی پرطمطراق محقق نمیشود. مسئله امروز ایدرو، فناوری یا حتی منابع مالی نیست؛ مسئله، کیفیت حکمرانی است. تا زمانی که بستر کلان اقتصاد اسیر مقررات متغیر، مداخلات دستوری و جابهجاییهای سیاسی مدیران باشد، چابکترین نهادهای توسعهای نیز بهناچار در جاذبه سنگین بوروکراسی دولتی سقوط خواهند کرد. اگر قرار است پروژه صنعتی شدن ایران در قرن 21 با موفقیت کلید بخورد، باید به همان ایده اولیه بازگشت: دولتی که در مقام معمار و تسهیلگر، ریسکها را پوشش میدهد، دانش را منتقل میکند و زمینه را برای جولان بخش خصوصی رقابتی فراهم میکند، نه دولتی که خود بر صندلی مدیریت روزمره کارخانه مینشیند. ایدرو میتواند بار دیگر موتور محرک صنعت ایران باشد، به شرط آنکه سیاستگذاران جرئت پذیرش این واقعیت تلخ اما حیاتی را داشته باشند: حفظ استقلال تصمیمگیری، حرفهایگرایی و تفکیک حاکمیت از تصدیگری، تنها راه نجات رویای توسعه از سراب بوروکراسی است.
سرگذشت ایدرو، درنهایت، روایتی فشرده از فرازوفرود دولت توسعهگرا در ایران معاصر است. این سازمان زمانی نماد جسارت در طراحی صنعتی و ساختن ظرفیتهای نو بود، سپس در جریان انقلاب، جنگ، ملیسازی و بوروکراسی فرساینده، به بنگاهداری تدافعی کشیده شد، و امروز بار دیگر در آستانه انتخابی تاریخی ایستاده است. انتخاب میان دو مسیر: تداوم وضع موجود، یا بازگشت به آن ایده ساده اما دشوار که توسعه صنعتی نه با گسترش تصدیگری، بلکه با حکمرانی حرفهای، نهادسازی هوشمندانه و صیانت از استقلال تصمیمگیری ممکن میشود و درنهایت باید گفت، مسئله امروز ایدرو بیش از آنکه مسئله صنعت باشد، مسئله حکمرانی اقتصادی است.
