کلید خزانه

شادی معرفتی /نویسنده نشریه  

زمستان 1285 خورشیدی، اگرچه راهروهای مجلس سرد بود، اما بحث میان نمایندگان داغ شده بود. موضوع «مالیه» بود و صدای همهمه همه‌جا را فرا گرفته بود. تا پیش از مشروطه تصمیم نهایی درباره دخل و خرج کشور با شاه بود، اما مجلس با تحدید اختیارات شاه، بر این مهم خط بطلان کشید و حالا نزاع بر سر شکل جدید اداره مالیه بود. هرکس نظری داشت. سعدالدوله، با لحنی تند، از مجلس می‌خواست همه توان خود را بر اصلاح مالیه متمرکز کند: «عجالتاً باید تمام اوقات صرف امر مالیه شود؛ از دو جهت، یکی اضافه بر دخل، یکی کاستن از خرج.» از نگاه او، زمان عمل فرا رسیده بود؛ باید وزیر مالیه به مجلس فرا خوانده می‌شد، بودجه روی میز نمایندگان قرار می‌گرفت و دخل و خرج دولت، بندبه‌بند، مورد رسیدگی قرار می‌گرفت. اما سیدحسن تقی‌زاده، یکی از جوان‌ترین و اثرگذارترین نمایندگان مجلس، مسئله را از زاویه‌ای دیگر می‌دید. او برخاست و جمله‌ای گفت که شاید بیش از هر سخن دیگری، روح مطالبات اقتصادی مشروطه را آشکار می‌کرد: «بنده امروز صلاح نمی‌دانم که مالیه را زیاد کردن، برای اینکه این ملت فعلاً این پولی که می‌دهند نمی‌دانند به چه مصرف خرج می‌شود.» از نگاه او، مسئله فقط افزایش درآمد دولت یا کاهش هزینه‌ها نبود؛ مسئله اعتماد میان دولت و جامعه بود و بدون شفافیت در دخل و خرج این اعتماد شکل نمی‌گرفت.

این گفت‌وگو، صرفاً مشاجره دو نماینده نبود. در دل آن، یکی از بنیادی‌ترین پرسش‌های اقتصاد سیاسی ایران نهفته بود؛ آیا اصلاح مالیه، با افزایش درآمدها و صرفه‌جویی در هزینه‌ها آغاز می‌شود، یا با پاسخگو کردن دولتی که تا آن روز در برابر هیچ نهادی پاسخگو نبود؟ مجلس اول، از همان ماه‌های آغازین فعالیت خود، این پرسش را پیش‌روی دولت مشروطه گذاشت؛ پرسشی که پاسخ به آن، به یکی از مهم‌ترین آزمون‌های حکومت قانون در ایران تبدیل شد. مشروطه‌خواهان، حکومت قانون را تنها برای محدود کردن قدرت شاه نمی‌خواستند. آنها می‌خواستند برای نخستین‌بار، مالیه را از اراده شخصی افراد خارج کنند و آن را زیر نظارت قانون درآورند. اما چرا این آرمان، با وجود تشکیل مجلس، تصویب قانون اساسی و ایجاد نهادهای جدید، به ساماندهی پایدار مالیه منتهی نشد؟

اصلاح مالیه، مطالبه مشروطه

بحث بر سر مالیه، در مجلس اول آغاز نشد؛ سال‌ها پیش از آن، در کوچه و بازار، در دکان‌های تجار، در میان پیشه‌وران و در ایالات و ولایات جریان داشت. آنچه نمایندگان در بهارستان از آن با عنوان بودجه، مالیات و نظارت بر خزانه یاد می‌کردند، مردم با پوست و خون خود تجربه کرده بودند؛ مالیات‌های بی‌ضابطه، عوارض ناگهانی، تعدیات ماموران، فروش مناصب، واگذاری امتیازها و دخل ‌و خرجی که نه حساب روشنی داشت و نه پاسخگویی.

روایت ناظم‌الاسلام کرمانی از سال‌های منتهی به مشروطه، این نارضایتی را به‌خوبی بازتاب می‌دهد. در «تاریخ بیداری ایرانیان»، آنچه مردم را به اعتراض وا می‌داشت، فقط تنگنای معیشت یا کمبود منابع مالی دولت نبود؛ مسئله آن بود که هیچ قاعده‌ای بر اخذ و مصرف درآمدهای عمومی حکم نمی‌راند. حکام ایالات، مستوفیان و ماموران مالیه هر یک به نام دولت وجوهی مطالبه می‌کردند، بی‌آنکه مرجع مستقلی بر رفتار آنان نظارت کند یا کسی درباره سرنوشت این درآمدها پاسخگو باشد. از همین‌رو، عدالت در ذهن بسیاری از مشروطه‌خواهان، فقط به معنای برپایی عدلیه نبود، عدالت مالی نیز بخشی از همان مطالبه بود؛ اینکه مالیات بر پایه قانون گرفته شود و درآمد کشور، به‌طور شفاف هزینه شود. ریشه این بحران را باید در ساختار مالی دولت قاجار جست‌وجو کرد. به روایت چارلز عیسوی، دولت در واپسین دهه‌های قرن نوزدهم با درآمدی محدود، هزینه‌هایی رو به افزایش و نظام مالیاتی ازهم‌گسیخته اداره می‌شد. بخش مهمی از عایدات، پیش از آنکه به خزانه مرکزی برسد، در لایه‌های مختلف دیوانسالاری و قدرت‌های محلی از میان می‌رفت و دولت برای جبران کمبود منابع، بیش از پیش به وام‌های خارجی و واگذاری امتیازهای اقتصادی وابسته می‌شد. در چنین ساختاری، نه بودجه معنای روشنی داشت و نه امکان برنامه‌ریزی مالی.

همایون کاتوزیان در «اقتصاد سیاسی ایران»، مسئله را از زاویه‌ای بنیادی‌تر می‌بیند. از نگاه او، بحران مالیه صرفاً محصول فقر منابع نبود؛ بلکه در ساختار دولت ریشه داشت. دولت قاجار بر نهادهای پایدار استوار نبود، بلکه بر اقتدار شخصی و مناسبات پاتریمونیال تکیه داشت. در نتیجه، مرز روشنی میان خزانه عمومی و اراده حکومت وجود نداشت و دخل ‌و خرج کشور، بیش از آنکه تابع قانون باشد، تابع تصمیم صاحبان قدرت بود.

از دل چنین تجربه‌ای بود که اصلاح مالیه به یکی از مهم‌ترین مطالبات مشروطه بدل شد. هدف مشروطه‌خواهان صرفاً افزایش درآمد یا کاهش هزینه‌های دولت نبود؛ آنها می‌خواستند منطق اداره خزانه را تغییر دهند. اگر تا دیروز درآمدهای عمومی در سایه اراده حکومت مصرف اداره می‌شد، از این پس باید زیر سایه قانون قرار می‌گرفت. به همین دلیل، مجلس شورای ملی از همان نخستین ماه‌های فعالیت خود، دولت را به ارائه بودجه، پاسخگویی وزیر مالیه و نظارت نمایندگان بر دخل ‌و خرج کشور فرا خواند. آنچه در زمستان ۱۲۸۵ میان سعدالدوله و سیدحسن تقی‌زاده گذشت، بازتاب همین دگرگونی بود؛ تلاشی برای آنکه خزانه، برای نخستین‌بار، از قلمرو قدرت به قلمرو قانون منتقل شود.

حکومت قانون و اصلاح مالیه

اگر مسئله مشروطه، پایان دادن به حکمرانی مبتنی‌بر اراده افراد بود، این تغییر بیش از هر جا باید در مالیه خود را نشان می‌داد. تا پیش از آن، خزانه نه نهادی پاسخگو، بلکه ابزاری در دست حکومت بود. دخل و خرج کشور بر پایه قواعدی شفاف اداره نمی‌شد و میان هزینه‌کرد اموال عمومی و اراده صاحبان قدرت، مرزی روشن وجود نداشت. اراده مشروطه‌خواهان دگرگون‌سازی این منطق بود. هدف، صرفاً اصلاح مالیه نبود؛ قانونمند کردن قدرتی بود که بر مالیه حکومت می‌کرد. قانون اساسی و متمم آن، این تغییر را در قالب اختیارات مجلس شورای ملی صورت‌بندی کردند. از آن پس، بررسی و تصویب بودجه، نظارت بر دخل و خرج عمومی، تصویب استقراض خارجی و امتیازهای اقتصادی و پاسخگویی وزیران، دیگر در قلمرو تصمیم‌های یک‌جانبه دولت قرار نداشت و به حوزه نظارت نمایندگان ملت منتقل شد. برای نخستین‌بار، قرار بود خزانه کشور بر مبنای قانون اداره شود. این تغییر، تنها بر صفحه قانون اساسی باقی نماند. از نخستین ماه‌های فعالیت مجلس، نمایندگان کوشیدند این اختیارات را به رویه‌ای عملی تبدیل کنند. در یکی از جلسات دی‌ماه ۱۲۸۵، سعدالدوله با تاکید بر فوریت سامان دادن به اوضاع مالی کشور، از مجلس خواست «بودجه را بیاورند» و وزیر مالیه یا معاون او برای پاسخگویی در مجلس حاضر شوند. مجلس می‌خواست دولت، برای نخستین‌بار، درباره دخل و خرج کشور در برابر نمایندگان ملت پاسخگو باشد. در همان جلسه، تقی‌زاده نیز یادآور شد که تا زمانی که مردم ندانند مالیاتی که می‌پردازند «به چه مصرف خرج می‌شود»، سخن گفتن از افزایش درآمدهای دولت بی‌معناست. در نگاه او، اعتماد عمومی پیش‌شرط اصلاح مالیه بود.

از همین‌رو، مجلس اول اصلاح مالیه را تنها در افزایش درآمد یا کاهش هزینه‌های دولت خلاصه نمی‌کرد. نمایندگان می‌کوشیدند قواعدی ایجاد کنند که قدرت مالی دولت را محدود و آن را به قانون مقید کند. بودجه، دیگر فقط فهرست درآمدها و هزینه‌ها نبود؛ سندی بود که قرار بود دولت را وادار کند درباره هر ریالی که می‌گیرد و خرج می‌کند، پاسخگو باشد. وزیر مالیه نیز دیگر فقط متولی خزانه نبود؛ باید در برابر مجلس درباره شیوه اداره آن توضیح می‌داد. در واقع، مشروطه‌خواهان در پی آن بودند که رابطه دولت و خزانه را از نو تعریف کنند. در ظاهر، همه عناصر چگونگی اداره قانونی مالیه فراهم آمده بود؛ قانون اساسی، مجلس، کمیسیون‌های تخصصی و اراده‌ای سیاسی برای اصلاح مالیه. اما تجربه سال‌های بعد نشان داد که اگرچه تصویب قانون، گامی ضروری برای استقرار انضباط مالی بود، اما اصلاً کافی نبود. مسئله اینجا بود که قانون زودتر از دولت قانون متولد شده بود. قانون، قواعد تازه‌ای نوشته بود؛ اما اجرای آن قواعد، دولتی می‌خواست که خود نیز به همان قانون تن بدهد و از توان نهادی لازم برای اجرای آن برخوردار باشد. مشروطه قانون را نوشته بود، اما دولت مشروطه هنوز ساخته نشده بود.

چرا قواعد جدید اجرا نشد؟

آنچه ناظم‌الاسلام در خیابان‌های تهران دیده بود و آنچه نمایندگان در مجلس تصویب کردند، دو روی یک سکه بود؛ اما میان آرزو و اجرا، دولتی قرار داشت که هنوز ابزار تحقق آن را نداشت. مشروطه، قواعد تازه‌ای برای اداره مالیه نوشت، اما دولت مشروطه هنوز از ظرفیت نهادی لازم برای اجرای همان قواعد برخوردار نبود. با تصویب قانون اساسی و تشکیل مجلس، به‌نظر می‌رسید مهم‌ترین مقدمات اصلاح مالیه فراهم شده است. خزانه قرار بود زیر نظارت مجلس اداره شود، بودجه به تصویب نمایندگان برسد، وزیر مالیه پاسخگوی عملکرد خود باشد و استقراض و اعطای امتیاز نیز از مجرای قانون عبور کند. اما خیلی زود روشن شد که میان تصویب قانون و اجرای آن، فاصله‌ای عمیق وجود دارد. پرسش اساسی این است که چرا؟ نمایندگان مجلس گمان می‌کردند با نوشتن قانون، مالیه نیز قانونمند خواهد شد. اما مشکل از همان‌جا آغاز شد؛ قانون را می‌شد نوشت، اما دولتی که قرار بود آن را اجرا کند، یک‌شبه ساخته نمی‌شد. قانون می‌توانست دولت را موظف به ارائه بودجه کند، اما نمی‌توانست یک‌شبه دیوانسالاری کارآمد، نظام مالیاتی منسجم یا دستگاه اجرایی پاسخگو پدید آورد.

همایون کاتوزیان، ریشه این ناکامی را نه در متن قانون، بلکه در شیوه شکل‌گیری دولت در ایران جست‌وجو می‌کند. از نگاه او، مسئله صرفاً ضعف قوانین نبود؛ دولت پیشامشروطه بر پایه اقتدار شخصی شکل گرفته بود، نه بر مبنای نهادهای پایدار. در چنین ساختاری، اگرچه قانون می‌توانست حدود اختیارات را بازتعریف کند، اما به‌تنهایی نمی‌توانست شیوه عمل دستگاه اداری را دگرگون کند. به بیان دیگر، مشروطه قواعد بازی را تغییر داد، اما منطق بازیگران همانند گذشته بود. احمد اشرف نیز از زاویه‌ای دیگر به همین مسئله می‌رسد. او نشان می‌دهد که دیوانسالاری ایران در آستانه مشروطه، نه از انسجام اداری لازم برخوردار بود و نه از استقلال حرفه‌ای. نفوذ قدرت‌های محلی، استمرار روابط شخصی و ضعف سازمان اداری، وصول مالیات، تنظیم بودجه و نظارت بر هزینه‌ها را با دشواری روبه‌رو می‌کرد. از همین‌رو، مشکل مالیه تنها در کمبود درآمد یا افزایش هزینه‌ها خلاصه نمی‌شد. مسئله آن بود که دولت هنوز توانایی اعمال همان قواعدی را که مجلس تصویب کرده بود، نداشت. بسیاری از ایالات همچنان در وصول مالیات استقلال عملی داشتند، بخش قابل‌توجهی از درآمدها پیش از رسیدن به خزانه مرکزی از دست می‌رفت و دولت در عمل ابزار کافی برای اعمال اقتدار مالی خود در سراسر کشور در اختیار نداشت.

تجربه دهه‌های بعد نیز همین واقعیت را آشکار کرد. هنگامی که مورگان شوستر در سال ۱۲۹۰ و آرتور میلسپو در سال‌های بعد مامور سامان دادن به مالیه ایران شدند، هر دو، با وجود تفاوت‌های زمانی، به مانعی مشابه برخوردند. شوستر در «اختناق ایران» بارها از ناتوانی دولت مرکزی در وصول درآمدها و مقاومت نیروهای محلی سخن گفته و میلسپو، با وجود تغییرات سیاسی، همچنان از ضعف تشکیلات مالی دولت شکایت دارد. مشکل اصلی، صرفاً فقدان قواعد مالی نبود، ضعف دستگاهی بود که باید آن قواعد را اجرا می‌کرد. از این منظر، ناکامی مشروطه را نمی‌توان صرفاً شکست حکومت قانون دانست. خزانه اگرچه از نظر حقوقی زیر سایه قانون قرار گرفت، اما در عمل همچنان از محدودیت‌های همان دولت قدیمی رنج می‌برد. پارادوکس مشروطه نیز دقیقاً از همین‌جا آغاز شد. تا زمانی که دولت از ظرفیت نهادی، دیوانسالاری حرفه‌ای و ابزارهای لازم برای اعمال اقتدار مالی برخوردار نمی‌شد، خزانه همچنان میان قانون و قدرت سرگردان می‌ماند.

وقتی قانون کافی نبود

مشروطه، بی‌تردید نقطه عطفی در تاریخ مالیه عمومی ایران بود. برای نخستین‌بار، دخل و خرج کشور از موضوعی درون دربار به مسئله‌ای عمومی تبدیل شد. خزانه دیگر قرار نبود صرفاً در اختیار دولت باشد؛ باید در برابر مجلس پاسخگو می‌شد، بودجه به تصویب نمایندگان می‌رسید و استقراض و امتیازهای اقتصادی نیز از مسیر قانون عبور می‌کرد. به این معنا، مشروطه رابطه‌ای تازه میان دولت، جامعه و مالیه عمومی تعریف کرد؛ رابطه‌ای که تا پیش از آن سابقه نداشت. با این همه، تجربه سال‌های بعد نشان داد که حکومت قانون، به‌تنهایی ضامن اصلاح مالیه نیست. قانون می‌تواند حدود قدرت را تعیین کند، اما جایگزین دولت کارآمد نمی‌شود. همان‌گونه که مجلس می‌توانست وزیر مالیه را برای ارائه بودجه فرا بخواند، اجرای همان بودجه نیز به دستگاهی نیاز داشت که توان وصول مالیات، نظارت بر هزینه‌ها و اعمال اقتدار دولت در سراسر کشور را داشته باشد. آنچه در عمل کمبودش بیش از همه احساس می‌شد، نه قانون، بلکه ظرفیت اجرای قانون بود.

شاید از همین‌رو بود که اصلاح مالیه، حتی پس از استقرار نظام مشروطه، در دهه‌های بعد نیز به یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های دولت ایران تبدیل شد؛ از ماموریت مورگان شوستر تا برنامه‌های اصلاحی آرتور میلسپو، مسئله اصلی همچنان یکسان باقی ماند: چگونه می‌توان قواعد مالی را در کشوری اجرا کرد که دستگاه اداری آن هنوز توان اجرای کامل همان قواعد را ندارد؟ از این منظر، مهم‌ترین میراث اقتصادی مشروطه را نباید صرفاً در قوانینی جست‌وجو کرد که به تصویب رسیدند، بلکه باید آن را در تغییری دانست که در تصور ایرانیان از دولت پدید آورد. از آن پس، مشروطه این اندیشه را تثبیت کرد که مالیه عمومی باید از قلمرو اراده شخصی حکومت خارج شود و در برابر نمایندگان ملت پاسخگو باشد. این تحول، اگرچه بلافاصله به انضباط مالی پایدار نینجامید، اما معیاری تازه برای سنجش عملکرد دولت به وجود آورد؛ معیاری که هنوز نیز یکی از مهم‌ترین شاخص‌های حکمرانی در ایران به‌شمار می‌رود. شاید به همین دلیل، پرسشی که در زمستان ۱۲۸۵ در صحن مجلس اول مطرح شد، هنوز تازگی خود را از دست نداده است. آیا اصلاح مالیه، از افزایش درآمدها آغاز می‌شود یا از پاسخگو کردن دولت؟ مشروطه‌خواهان پاسخ خود را داده بودند. آنان پیش از آنکه به فکر بزرگ‌تر کردن خزانه باشند، می‌خواستند بدانند کلید آن در دست چه کسی است و آن کلید، بر اساس چه قانونی به کار گرفته می‌شود.

در همان روزهای نخست مجلس اول، تقی‌زاده از اعتماد سخن می‌گفت؛ از اینکه مردم باید بدانند مالیاتی که می‌پردازند به چه مصرفی می‌رسد. در 120سالگی مشروطه اما پرسشی که او مطرح کرد، همچنان در قلب حکمرانی مالی جای دارد: دولت چگونه می‌تواند نشان دهد منابعی که از جامعه می‌گیرد، بر اساس قانون، شفافیت و پاسخگویی هزینه می‌شود؟