جراحی دردناک
از بودجه 1405 چه انتظاری داریم؟
سال ۱۴۰۵ به احتمال زیاد یکی از دشوارترین سال‌هایی است که جامعه ایران در دهه‌های گذشته تجربه کرده است. خشکسالی شدید امسال، فاجعه قریب‌الوقوع در بخش‌های کشاورزی و دامداری برای سال آینده را هشدار می‌دهد. بازگشت تحریم‌ها، اگرچه اثرات اولیه‌اش در سال جاری مشهود است، اما پیامدهای اصلی آن در سال ۱۴۰۵ نمایان می‌شود. بنابراین چنانچه روند کنونی ادامه یابد، سال ۱۴۰۵ می‌تواند نقطه تلاقی بحران‌های مزمن و انباشته‌ای باشد که به‌طور همزمان سر باز می‌کنند. به این ترتیب سال 1405 می‌تواند زمانی باشد که تاخیرها، تعلل‌ها و تصمیم‌گیری‌های نادرست سال‌های گذشته، خودش را به شدیدترین شکل ممکن نشان دهند. بسیاری از بحران‌هایی که تاکنون با راه‌حل‌های موقت و مصلحت‌جویانه و اقتضایی به تعویق افتاده‌اند، در سال آینده به نقطه اوج می‌رسند. خشکسالی امسال نه‌تنها تولیدات کشاورزی سال آینده را به‌شدت کاهش می‌دهد، بلکه به دلیل کمبود علوفه و منابع آبی، دامداری سنتی و صنعتی را نیز با چالش‌های جدی مواجه می‌کند. کاهش تولید مواد غذایی داخلی، به‌سرعت می‌تواند به افزایش قیمت‌ها و فشار مضاعف بر معیشت خانوارها منجر شود. در این میان، دولت به دلیل محدودیت منابع ارزی و تشدید تحریم‌ها، توان محدودی برای جبران کسری‌ها از طریق واردات دارد. از سوی دیگر، بازگشت تحریم‌ها به معنای محدودیت مجدد دسترسی ایران به بازارهای جهانی، کاهش صادرات نفت و افت ارزش پول ملی است. نتیجه این شرایط، افزایش نرخ تورم، بی‌ثباتی ارزی و تعمیق رکود در بخش‌های تولیدی است. بنگاه‌های اقتصادی که هم‌اکنون نیز تحت فشار هزینه‌های بالای انرژی و مالیات قرار دارند، ممکن است در سال آینده با موجی از تعطیلی‌ها و تعدیل نیرو مواجه شوند. ترکیب تورم بالا، بیکاری، ناامیدی از بهبود اوضاع و کاهش سرمایه اجتماعی می‌تواند به گسترش نارضایتی عمومی منجر شود. در چنین فضایی، شکاف میان نسل‌ها و طبقات اجتماعی تعمیق شده و اعتماد عمومی به سیاست‌های رسمی کاهش می‌یابد. بخش عمومی نیز با فشار بی‌سابقه‌ای در تامین آب، برق، کنترل قیمت‌ها و ارائه خدمات اجتماعی مواجه می‌شود. در این شرایط، لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، که دومین بودجه تدوین‌شده از سوی دولت چهاردهم است، اهمیت دوچندان می‌یابد. معمولاً پس از تقدیم این لایحه به مجلس، نمایندگان اهداف سیاسی و منطقه‌ای را بر آن تحمیل می‌کنند و تعهدات مالی و سیاسی بودجه را افزایش می‌دهند. از ابتدای سال ۱۴۰۵، جامعه ناچار است بار اقتصادی تصمیم‌ها را به دوش کشیده و هزینه جاه‌طلبی‌های سیاسی و تلاش سیاستمداران برای کسب محبوبیت را بپردازد. این رویه سال‌هاست که تکرار می‌شود و در پایان هر سال، با اتمام عمر بودجه، همانند زلزله‌ای ویرانگر، جز خرابی چیزی به‌جا نمی‌ماند. بودجه باید خون تازه‌ای در رگ‌های اقتصاد جاری کند و پیام‌آور بهبود برای آحاد جامعه باشد، اما در فرآیند تدوین و تصویب، اتفاق‌هایی رخ می‌دهد که آن را به تهدیدی برای اقتصاد تبدیل می‌کند. به همین دلیل، هر سال با فرا رسیدن موعد تدوین و تصویب بودجه، اقتصاددانان و ناظران اقتصادی دچار نگرانی می‌شوند، زیرا با هر لایحه بودجه جدید، درد تازه‌ای بر دردهای اقتصاد ایران افزوده می‌شود. در دهه‌های گذشته، اقتصاد ایران سنگین‌ترین ضربه‌ها را از بودجه‌های سالانه متحمل شده است. برای مثال، ریشه ابرچالش کسری بودجه، که به متاستاز سرطان تورم در اقتصاد ایران منجر شده، عمدتاً از طریق بودجه‌های سالانه به پیکره اقتصاد تزریق شده و نقش مهمی در تضعیف و رنجوری جامعه ایران ایفا کرده است.
بخش اول: اقتصاد ایران در 1405
آنچه در بالا ذکر شد، واقعیت‌هایی است که جامعه ایران با هزینه‌های سنگین در سال‌های گذشته آموخته و در این مقطع حساس باید مورد توجه سیاستمداران حاکم بر دولت و مجلس قرار گیرد. هرچند رئیس سازمان برنامه و بودجه تاکید کرده مسیرهای تشدید کسری بودجه مسدود می‌شود، اما با توجه به وعده‌های مشابه و عمل‌نشده سیاستمداران پیشین، امید به اصلاح امور مالی دولت کمرنگ است.
واقعیت این است که دولت در ماه‌های آینده برای ایفای تعهدات و وظایفش با مشکلات مالی جدی مواجه می‌شود که نتیجه آن کسری بودجه است. این کسری می‌تواند دولت را به برداشت از منابع بانک مرکزی وسوسه کند، که به افزایش پایه پولی و حجم نقدینگی منجر می‌شود و نتیجه قطعی آن، تشدید تورم است. تحریک پایه پولی در شرایط تنگنای درآمدهای نفتی، به مراتب خطرناک‌تر از دوران وفور درآمدهاست. خبر بدتر اینکه، در حال حاضر اقتصاد ایران در بدترین تنگنای مالی در چند دهه گذشته قرار دارد، اما شاهد بیشترین تحریک پایه پولی در دهه‌های گذشته هستیم. به اعتقاد اقتصاددانان، شرایط کنونی از اساس با دوره‌های پیشین متفاوت است و اقتصاد ایران در وضع شکننده قرار دارد. این شرایط سبب شده اکثر اقتصاددانان نسبت به وخامت اوضاع هشدار دهند. اقتصاد ایران هنوز به نقطه غیرقابل بازگشت نرسیده، اما بیم آن می‌رود که با تداوم رشد پرشتاب نقدینگی، به مرحله‌ای برسیم که اقتصاددانان از آن به‌عنوان ابرتورم یاد می‌کنند. آیا بودجه 1405 زمینه‌ساز ابرتورم می‌شود؟
سال 1405 تنها آغاز سال جدید در تقویم اقتصادی ایران نیست، این سال، نقطه عطف نمادین و درعین‌حال، عرصه مواجهه با بحران‌های انباشته‌شده در اقتصاد است. از یک‌سو، با پایان یافتن سال 1404، افق زمانی «سند چشم‌انداز 20ساله» به اتمام می‌رسد و اقتصاد ایران وارد دوره‌ای جدید، بدون نقشه راه مدون پیشین می‌شود. از سوی دیگر، میراث چالش‌های ساختاری، به‌ویژه بحران ناترازی بودجه که در سال 1404 به اوج خودش رسید، 1405 را به سال تعیین‌کننده برای سیاست‌گذاری تبدیل کرده است.
درحالی‌که پیش‌بینی دقیق رویدادها در اقتصاد ایران با متغیرهای متعدد و اغلب برون‌زا، امر دشواری است، بررسی روندهای کلان و تحلیل ساختارهای تصمیم‌گیری می‌تواند تصویری واضح از مسیر پیش‌رو ارائه دهد. سال 1405، سالی است که در آن، پیامدهای تصمیم‌های اتخاذشده یا اتخاذنشده در حوزه‌های پولی، مالی و انرژی، به شکل ملموس در سفره مردم و ترازنامه بنگاه‌ها نمایان می‌شود.
سونامی نقدینگی
مهم‌ترین و فوری‌ترین متغیری که اقتصاد 1405 را تعریف می‌کند، نه فرصت جدید، بلکه میراث بحران قدیمی به نام کسری بودجه ساختاری است. سال 1404 از این منظر سال استثنایی بود. حسن خوشپور در این‌باره می‌گوید: «ما در سال 1404 با کسری بودجه 400 هزار میلیارد تومان تا 900 هزار میلیارد تومان مواجه بودیم. اینکه رقم دقیق چقدر باشد، بستگی به میزان وصول متغیرهای منابع دارد. در هر صورت، دولت برای تامین کسری بودجه، ناگزیر از همان مسیر همیشگی، یعنی افزایش نقدینگی، حرکت می‌کند.»
این گزاره، هسته مرکزی بحران 1405 است. تامین کسری از محل استقراض بانک مرکزی یا فشار بر نظام بانکی (آنچه به خلق پول پرقدرت و افزایش نقدینگی می‌انجامد)، به معنای پذیرش قطعی «افزایش سطح عمومی قیمت‌ها» در سال آتی است. به عبارت دیگر، تورمی که در سال 1405 تجربه می‌شود، تا حد زیادی محصول سیاست‌های مالی و پولی سال 1404 است. دولت در حالی وارد سال 1405 می‌شود که باید همزمان با مدیریت تورم موجود، جلوی خلق تورم جدید را بگیرد. این در حالی است که فشارهای هزینه‌ای، به‌ویژه در بخش حقوق و دستمزد و هزینه‌های جاری، نه‌تنها کاهش نمی‌یابد، بلکه روند صعودی دارد. بنابراین، 1405 سال تقابل «الزامات هزینه‌ای دولت» با «ظرفیت تحمل تورمی جامعه» است.
افق درآمدها
در مواجهه با هزینه‌های رو به افزایش، نگاه‌ها به سمت درآمدهای دولت معطوف می‌شود. با توجه به نوسان درآمدهای نفتی و افزایش ریسک‌های ژئوپولیتیک که می‌تواند بر صادرات تاثیر بگذارد، اتکای بودجه به درآمدهای مالیاتی افزایش یافته است. تحلیل‌ها نشان می‌دهد درآمدهای مالیاتی در اقتصاد ایران، رابطه مستقیم و علت و معلولی با رونق اقتصادی، به‌ویژه با درآمدهای نفتی دارد. در شرایطی که کاهش درآمدهای نفتی می‌تواند اقتصاد را به سمت رکود سوق دهد، انتظار افزایش همزمان درآمدهای مالیاتی، پارادوکس است. خوشپور این رابطه را این‌گونه تشریح می‌کند: «درآمدهای حاصل از نفت و رونق و رکود اقتصاد، ارتباط علت و معلولی دارد. اگر درآمدهای نفت کاهش یابد و رکود در اقتصاد ایران حاکم شود، خودبه‌خود کسب‌وکارها آنقدر بازدهی ندارند که بتوان مالیات مورد انتظار را از آنها وصول کرد. در اقتصادی که وابسته به نفت است، با کاهش درآمدهای نفتی، تمام متغیرهای منابع درآمدی دولت کاهش می‌یابد.»
این تحلیل، زنگ خطر جدی برای بودجه 1405 است. بخش عمده‌ای از مالیات‌هایی که در سال 1405 وصول می‌شود، مبتنی بر عملکرد اقتصادی بنگاه‌ها در سال 1404 است. خوشپور تاکید می‌کند: «شما در سال 1404 اقتصاد را با بلاتکلیفی و رکود مواجه می‌بینید. ما در سال 1404 از منابع درآمدی که در مالیات پیش‌بینی کرده بودند، «عدم وصول» داشتیم و این به سال بعد منتقل می‌شود. بنابراین، اگر سال 1404 با این وضع اقتصادی به پایان برسد، قطعاً در سال 1405 که مالیات‌ها می‌خواهد وصول شود، با کمبود منابع مواجه می‌شویم.»
این وضع، دولت را در «تنگنای مضاعف» قرار می‌دهد. از یک‌سو، هزینه‌هایی وجود دارد که «هیچ راهی برای کاهش آن نیست، مگر تغییر ساختاری اساسی در بدنه دولت» و از سوی دیگر، منابع درآمدی پایدار (مالیات) نیز در چرخه رکود، تحلیل می‌رود. نتیجه این معادله، بازگشت به نقطه نخست، یعنی تشدید کسری بودجه است.
تحولات ساختاری
سال 1405 تنها از منظر اقتصادی حائز اهمیت نیست، بلکه از نظر «فرآیندهای سیاست‌گذاری» نیز شاهد تحولات مهمی است. نخستین و مهم‌ترین تحول، جنبه‌ای نمادین اما عمیق دارد. حسن خوشپور می‌گوید: در سال 1405، ما از دوره سند چشم‌انداز 20ساله عبور کرده‌ایم و دوره جدیدی آغاز می‌شود. تاکنون ما می‌توانستیم بگوییم که یک سند چشم‌انداز و اهدافی داشته‌ایم که باید در 1404 به آن می‌رسیدیم. اما سال 1405 را می‌توان شروع دوره دیگری در اقتصاد ایران در نظر گرفت. این «دوره جدید» به معنای فقدان اجماع کلان بر سر اهداف بلندمدت است. در غیاب چنین سندی، سیاست‌گذاری‌ها بیش از پیش روزمره، کوتاه‌مدت و واکنشی است. این امر می‌تواند به تعارض بیشتر در تصمیم‌گیری‌ها و غلبه منافع کوتاه‌مدت سیاسی بر الزامات بلندمدت اقتصادی منجر شود.
دومین تحول ساختاری، به فرآیند بررسی و تصویب بودجه بازمی‌گردد. پس از اصلاحات ماده 182 آیین‌نامه داخلی مجلس، بودجه 1405 برخلاف رویه دو سال گذشته، مجدداً به‌صورت «یک‌مرحله‌ای» و تا ابتدای دی‌ماه به مجلس تقدیم می‌شود. این تغییر، پیامدهای متناقض در بر دارد.
از یک‌سو، این اقدام می‌تواند به نفع دولت باشد. خوشپور بر این باور است: «برای دولت تعیین‌کننده است که پکیج کاملی را تنظیم کند، به مجلس ببرد و از آن دفاع کند. همچنین نزدیک شدن زمان تقدیم لایحه (دی‌ماه) به زمان اجرای بودجه (فروردین)، مزیت مهمی دارد. اینکه زمان تقدیم لایحه به زمان اجرای بودجه نزدیک می‌شود، نکته مثبتی است. از این جهت که امکان دقیق کردن برآوردها، به‌طور مثال در مورد قیمت نفت یا سایر پیش‌بینی‌ها که به دلیل فاصله زمانی دچار تغییر می‌شدند، فراهم می‌شود. از سوی دیگر، این فرآیند، ریسک «مداخله نمایندگان» را به‌شدت افزایش می‌دهد. در روش دومرحله‌ای، امکان چانه‌زنی و اعمال تغییرات در دو فاز مجزا وجود داشت. اما اکنون، مجلس تنها یک فرصت برای بررسی کامل بودجه دارد. هشدار کلیدی در اینجا متوجه دولت است، زیرا دولت باید دقت کند هنگام دفاع از لایحه در مجلس، دخالت‌ها آنقدر زیاد نشود که یکپارچگی، وحدت و ساختار بودجه تحت تاثیر خواسته‌های نمایندگان قرار بگیرد. علاوه بر این، فشردگی زمان (تقدیم در دی‌ماه و نیاز به تصویب تا اسفند) می‌تواند فرآیند بررسی را تسریع کند، اما از سوی دیگر، زمان لازم برای تشریفات اداری، ابلاغ و مبادله موافقت‌نامه‌ها را فشرده می‌کند و این ریسک وجود دارد که «فصل کار» مفید در کشورمان، یعنی آغاز بهار، برای پروژه‌های عمرانی از دست برود.
انتخاب میان بد و بدتر
تنگنای شدید مالی در سال 1405، دولت را بر سر دوراهی اصلاحات ساختاری قرار می‌دهد، اصلاحاتی که سال‌ها به دلیل «ملاحظه‌های غیراقتصادی» به تعویق افتاده‌اند، اما اکنون ادامه وضع موجود «دیگر امکان‌پذیر نیست». دو حوزه نظام یارانه‌ها و قیمت حامل‌های انرژی بیش از بقیه در کانون توجه قرار دارند. صحبت‌ها در مورد تغییر در بسته‌های معیشتی و کالابرگ، در حالی مطرح می‌شود که نظام فعلی پرداخت یارانه، با بحران کارایی و منابع مواجه است. خوشپور بر این باور است که هرگونه تغییر، پیش از اصلاح ریشه‌ای، تنها بار مالی دولت را سنگین می‌کند: «دولت باید در این نظام یارانه بازنگری کند. مادامی‌که این نظام پرداخت پول، بدون هدف است و در آن اختلال بسیاری وجود دارد که هم دولت را به هدفش نمی‌رساند و هم دولت را به‌شدت از نظر مالی در مضیقه قرار می‌دهد.»
وی تاکید می‌کند اقدامات جزئی همانند حذف برخی گروه‌های درآمدی کافی نیست و «نظام پرداخت یارانه باید هدفمند شود». اگر بازنگری صورت نگیرد، وعده‌های جدید برای حمایت معیشتی چه نتیجه‌ای دارد؟ کارهایی که الان می‌گویند می‌خواهند انجام دهند، به غیر از اینکه بار مالی جدید برای دولت ایجاد کند، راه چاره دیگری ندارد، جز اینکه دولت مجبور به خلق پول و افزایش نقدینگی شود که [هزینه آن] باید از طریق تورم از جیب مردم دربیاید.
موضوع بحث‌برانگیز، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی است. با ناترازی شدید در تولید و مصرف بنزین، گازوئیل، برق و گاز، اجماع کارشناسی بر ضرورت اصلاح قیمت‌ها شکل گرفته است. به تعبیر خوشپور، این اقدام «ضرورت حیاتی» برای کشورمان است. چالش اصلی، مدیریت پیامدهای تورمی و اجتماعی آن است. این کارشناس اقتصادی بر این باور است که اصلاح قیمت، نباید صرفاً به افزایش درآمد دولت بینجامد، بلکه باید فرآیند مدیریتی باشد. «قیمت‌های نسبی در اقتصاد عمل می‌کنند. الان شما نگاه کنید قیمت بنزین یک هزار و 500تومانی و سه هزارتومانی برای هر لیتر، در قیاس با قیمت شیر یا آب، واقعاً مفهومی ندارد. این به مصرف بسیار بالا و قاچاق دامن زده است. اصلاح قیمت حامل‌های انرژی ضروری است. در بخش مصرف، باید راه جایگزین برای استفاده از فرآورده‌ها و حامل‌های انرژی را حتماً طراحی کرد و بعد قیمت را افزایش داد. به‌طور مثال با افزایش قیمت بنزین، تسهیلاتی فراهم شود که وقتی تقاضا برای آن کاهش می‌یابد، از طریق افزایش حمل‌ونقل عمومی یا کارهای دیگر جبران شود.»
نکته مهم دیگری که خوشپور مطرح می‌کند، توجه به بنگاه‌های تولیدکننده و توزیع‌کننده انرژی است. درحالی‌که برخی بر این باورند که منابع حاصل از افزایش قیمت باید مستقیماً به مردم بازگردد (همانند طرح محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس)، او هشدار می‌دهد نادیده گرفتن زیان انباشته این شرکت‌ها، بنیان تولید را نابود می‌کند. «به نظرم قیمت تمام‌شده فرآورده‌ها بالاست. اگر افزایش قیمت ایجاد شود. عرضه‌کنندگان حامل‌های انرژی هم باید از آن منتفع شوند. برای اینکه اگر جنسی پایین‌تر از قیمت معمول فروخته شود، موجب آسیب رساندن به بنیان‌های تولید در بنگاه‌های عرضه‌کننده این حامل‌ها می‌شود.»
بنابراین، 1405 می‌تواند سالی باشد که دولت، برخلاف میل خودش و به دلیل فشارهای بودجه‌ای، مجبور به آغاز این جراحی دردناک شود. موفقیت یا شکست این اصلاح، نه فقط در اجرای آن، بلکه در طراحی بسته جبرانی و مدیریت پیامدهای آن است.
سال مدیریت بحران
چشم‌انداز سال 1405، بیش از آنکه چشم‌انداز رشد و توسعه باشد، تصویری از «مدیریت بحران» است. اقتصاد ایران در این سال، با پیامدهای مستقیم کسری بودجه عظیم 1404، یعنی تورم ناشی از خلق نقدینگی، دست‌وپنجه نرم می‌کند. همزمان، فرورفتن در چرخه رکودی، درآمدهای مالیاتی را به‌عنوان لنگر ثبات بودجه، تضعیف می‌کند. در این میان، دولت با دو انتخاب سخت «ادامه سیاست‌های تورم‌زای فعلی (تامین کسری از محل چاپ پول و ادامه پرداخت یارانه‌های ناکارآمد)» یا «تن دادن به اصلاحات ساختاری دردناک (هدفمندی واقعی یارانه‌ها و اصلاح قیمت انرژی)» مواجه است. تغییر در فرآیند بودجه‌ریزی و پایان یافتن افق سند چشم‌انداز 20ساله، برهه حساس را پیچیده‌تر می‌کند. سال 1405، سالی است که در آن، توانایی سیاست‌گذار در ایجاد اجماع، دفاع از ساختار بودجه در برابر فشارهای سیاسی و اجرای اصلاحات ضروری، مورد بزرگ‌ترین آزمون قرار می‌گیرد. مسیری که انتخاب می‌شود، نه‌تنها سرنوشت اقتصادی این سال، بلکه مسیر اقتصاد ایران در «دوره جدید» پساچشم‌انداز را رقم می‌زند.
بخش دوم: واقعیت‌های بودجه 1405
درحالی‌که اقتصاد ایران به استقبال تدوین لایحه بودجه ۱۴۰۵ می‌رود، میراث تورمی سال‌های گذشته و کسری بودجه ساختاری، این سند مالی را نه فقط به برنامه دخل‌وخرج، که به همه‌پرسی درباره اراده دولت برای اصلاحات بنیادین تبدیل کرده است. بودجه سال آینده در شرایطی تدوین می‌شود که نرخ تورم، به‌عنوان دماسنج اصلی سلامت اقتصاد کلان، در محدوده‌های هشداردهنده نوسان می‌کند و پیش‌بینی‌ها حاکی از تداوم فشارهای سنگین بر معیشت خانوارها و فضای کسب‌وکار است. پیش‌بینی‌های کارشناسی از احتمال باقی ماندن تورم در کانال‌های بالای ۴۰ درصد در سال جاری و تداوم آن در سال آتی حکایت دارد. این پدیده، که معیشت عمومی را هدف قرار داده و ثبات اقتصادی را ناممکن ساخته است، متهم اصلی و شناخته‌شده‌ای به نام کسری بودجه مزمن دولت و شیوه‌های تامین آن دارد.
محمدتقی فیاضی، کارشناس اقتصادی ریشه اصلی تورم فعلی را مستقیماً در همین نقطه می‌داند. او در تحلیلش می‌گوید: «ریشه اصلی نرخ‌های تورم فاجعه‌بار فعلی، در بی‌انضباطی مالی دولت نهفته است. این مشکل ساده‌ای نیست، بلکه به شکل مزمن به سایر بخش‌ها، از جمله شرکت‌های دولتی و شبکه بانکی، تسری پیدا می‌کند و آنها را نیز به بخشی از چرخه خلق نقدینگی تورم‌زا تبدیل کرده است.» نمونه بانک آینده، که در صحبت‌های این کارشناس به آن اشاره شد، نماد آشکار از وضعی است که در آن، بحران نظام بانکی و بحران بودجه دولت، یکدیگر را تشدید می‌کنند.
وعده انضباط مالی، همواره در کانون شعارهای انتخاباتی و برنامه‌های دولت‌ها، از جمله دولت فعلی بوده است. رئیس‌جمهور در ابتدای فعالیتش بر این گزاره تاکید کرد که «بیش از منابع، نباید خرج کنیم». بااین‌حال، بودجه سال نخست دولت نشان داد که ترجمه این شعار به زبان اعداد و ارقام، تا چه حد دشوار و مملو از موانع سیاسی است. چالش اصلی در همین‌جا نهفته است. به گفته فیاضی، اصلاح بودجه و برقراری انضباط، بیش از آنکه مسئله تکنیکی و حسابداری باشد، یک چالش سیاسی تمام‌عیار است. او در این‌باره می‌افزاید: «چالش اصلی در این است که پشت هر ردیف بودجه‌ای، قدرت ذی‌نفوذ نشسته است که از آن ارتزاق می‌کند. وقتی دستگاهی عریض و طویل شکل گرفت، قدرت سیاسی آن نیز افزایش می‌یابد و حذف یا کوچک‌سازی آن، حتی اگر هیچ توجیه اقتصادی نداشته باشد، تقریباً ناممکن می‌شود.»
این پدیده خودش را در تورم ردیف‌های فرهنگی، افزایش بی‌رویه تعداد سازمان‌ها و نهادهای موازی، و گسترش چتر حمایتی بودجه بر سر بنگاه‌هایی نشان می‌دهد که هیچ بازدهی اقتصادی ندارند. در نتیجه، نخستین و مهم‌ترین انتظار از بودجه ۱۴۰۵، مقابله با همین «چسبندگی سیاسی» هزینه‌هاست. دومین محوری که در کنار انضباط مالی باید مورد توجه قرار گیرد، انطباق با اسناد بالادستی، مشخصاً قانون برنامه هفتم توسعه است. اگرچه انتقادهای جدی به واقع‌گرایانه بودن قانون برنامه وارد است، اما فیاضی تاکید دارد بودجه به‌عنوان سند سالانه، باید در چهارچوب آن حرکت کند. «انتظار دوم این است که ردیف‌ها، ارقام و به‌ویژه احکام بودجه، تا حد امکان در تطابق با قانون برنامه هفتم باشد. هرچند که برنامه هفتم نیز ممکن است با آرمان‌گرایی تدوین شده باشد، اما عدم رعایت آن، به معنای نقض قانون و حرکت در مسیر بی‌برنامگی مطلق است.»
کسری شدید
برای درک عمق بحران، باید ابعاد آن را شناخت. ارزیابی‌های کارشناسی در ماه‌های گذشته، از جمله برآوردهای مرکز پژوهش‌های مجلس و تحلیل‌های سیدعلی مدنی‌زاده، وزیر اقتصاد از کسری بودجه ۸۰۰ تا ۱۰۰۰ هزار میلیارد تومان برای سال جاری حکایت دارد. این کسری عظیم چگونه ایجاد شد؟ پاسخ فیاضی به این پرسش، در مفهومی به نام «چسبندگی مصارف» نهفته است. او با یادآوری دوران وفور درآمدهای نفتی در دولت‌های پیشین (به‌ویژه دولت نهم و دهم)، توضیح می‌دهد که چگونه درآمدهای بادآورده، به ایجاد هزینه‌های دائمی منجر شد. فیاضی در این‌باره می‌گوید: «در آن سال‌ها، کارشناسان هشدار می‌دادند که درآمدهای بالای نفتی پایدار نیست، اما شما در حال تبدیل آن به هزینه‌های دائمی هستید. مشکل اینجاست که مصارف، چه بودجه‌ای و چه فرابودجه‌ای، به سمت بالا چسبندگی دارند. وقتی دستگاهی ایجاد می‌کنید، نمی‌توانید به‌راحتی آن را منحل کنید. وقتی کارمند استخدام می‌کنید، اخراج آن دشوار است.»
این کارشناس برای تشریح چسبندگی، به مثال ملموسی اشاره می‌کند: «اکنون شرکت‌های نیمه‌دولتی ما کارمند رسمی دارند. چرا؟ چون مجلس قانونی تصویب کرده که به‌طور مثال نیروهای ایثارگر با هر نوع قراردادی باید رسمی شوند. این در حالی است که شرکت اقتصادی باید براساس سود و زیان و نیازش تصمیم به استخدام یا تعدیل نیرو بگیرد. وقتی چنین قوانینی شرکت را ملزم به استخدام رسمی می‌کند، چطور می‌تواند در شرایط رکود، خودش را چابک کند؟»
«چسبندگی مصارف» که ناشی از تصمیم‌های سیاسی و گسترش بدنه دولت در دوران وفور بوده است، اکنون با کاهش شدید درآمدهای نفتی (ناشی از تحریم و نوسان قیمت) تلاقی کرده است. نتیجه، بحران قابل پیش‌بینی بوده است. «ما اکنون دقیقاً به آن نقطه پیش‌بینی‌شده رسیده‌ایم»، این را فیاضی می‌گوید و ادامه می‌دهد: «درآمدهای نفتی کاهش یافته و بودجه‌ای که زمانی با اتکا به آن بسته می‌شد، اکنون با کسری ساختاری حداقل یک‌سومی (و این بدون احتساب کسری‌های پنهان) مواجه است.» وقتی هزینه‌ها «سفت» و «چسبنده» هستند و درآمدها «نرم» و «فرار»، دولت برای پر کردن این شکاف، یا سراغ بانک مرکزی می‌رود (استقراض و چاپ پول)، یا به نظام بانکی فشار می‌آورد (که نتیجه‌اش مشابه است)، یا اقدام به فروش اوراق می‌کند که آن هم در صورت عدم مدیریت، به معنای انتقال بحران به آینده و تشدید آن است. بنابراین، انتظار از بودجه ۱۴۰۵، ارائه برنامه «واقعی» برای مدیریت هزینه‌های چسبنده است. این به معنای آن است که دولت باید با شجاعت، به سراغ دستگاه‌های موازی، ردیف‌های غیرضروری و قوانینی برود که بار مالی دائمی بر دوش اقتصاد گذاشته‌اند.
رکود تورمی
در مواجهه با کسری بودجه ناشی از هزینه‌های چسبنده و درآمدهای نفتی ناپایدار، دولت‌ها معمولاً به سراغ ساده‌ترین راه‌حل در دسترس می‌روند: افزایش درآمدهای مالیاتی. در سال‌های گذشته، تمرکز سازمان امور مالیاتی بر شناسایی مؤدیان جدید، مقابله با فرار مالیاتی و فشار بر بخش‌های مختلف اقتصادی برای اخذ مالیات، به شکل چشمگیری افزایش یافته است. در تئوری، حرکت به سمت درآمدهای مالیاتی پایدار به جای درآمدهای نفتی پرنوسان، اصلاح ساختاری مثبت تلقی می‌شود. محمدتقی فیاضی این سیاست را در شرایط فعلی اقتصاد ایران، به چالش می‌کشد. مشکل، اصل مالیات‌ستانی نیست، بلکه «چگونگی» و «شرایط» آن است.
او توضیح می‌دهد ابزارهای مالیاتی، صرفاً ابزار درآمدی نیستند، بلکه «ابزار سیاست‌گذاری مالی» هستند. «دولت و سازمان مالیاتی صرفاً نگاه درآمدی به مالیات دارند»، فیاضی به این نکته انتقادی اشاره می‌کند و می‌افزاید: «در شرایط عادی، افزایش سهم مالیات منطقی است. اما در اقتصادی که نرخ تورم ۵۰ درصد است و تولید دچار رکود شده، شما نمی‌توانید سیاست مالیاتی را بدون توجه به این شرایط اجرا کنید.»
این کارشناس با محاسبه ساده‌ای، فشار مضاعف بر فعالان اقتصادی را نشان می‌دهد: «وقتی تورم ۵۰ درصد است، اگر شما ۲۰ درصد هم مالیات بر آن تحمیل کنید و ۱۰ درصد عوارض و موارد مشابه، در مجموع باری معادل ۸۰ درصد بر دوش خانوار و تولیدکننده تحمیل کرده‌اید. نتیجه مستقیم این امر، افت شدید قدرت خرید خانوارها و تعمیق رکود در بخش تولید است.»
در شرایط رکود تورمی، تئوری اقتصادی حکم می‌کند دولت باید با کاهش نرخ‌های مالیاتی (سیاست مالی انبساطی) به تحریک تقاضا و کمک به تولید بپردازد. اما دولت ایران، به دلیل نیاز مبرم به درآمد برای پوشش هزینه‌های جاری، در جهت عکس حرکت و با اعمال فشار مالیاتی، رکود را تشدید می‌کند. به‌زعم فیاضی، فاجعه‌بارتر از نفس این سیاست، «تبعیض» در اجرای آن است. دولت به جای رفتن به سراغ بخش‌های بزرگ اقتصاد که از شفافیت دور مانده‌اند، بر مؤدیان شناسنامه‌دار و بخش‌های شفاف اقتصاد فشار می‌آورد. فیاضی در این‌باره می‌گوید: «دولت به سراغ تراکنش‌های بانکی و فشار بر مؤدیان شناسنامه‌دار و تولیدکننده‌ای رفته که در رکود گرفتار است. این در حالی است که بخش بزرگی از اقتصاد، شامل بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی که شاید ۳۰ تا ۵۰ درصد اقتصاد را در دست دارند، از معافیت‌های گسترده برخوردارند و سهمی در درآمدهای مالیاتی ندارند. دولت به جای رفتن به سراغ این بخش‌های غیرشفاف، آسان‌ترین راه را انتخاب کرده است.»
سیاست مالیاتی دو پیامد مخرب دارد. نخست اینکه، به دلیل تشدید رکود، درآمدهای مالیاتی در میان‌مدت «پایدار» نیست، زیرا پایه مالیاتی (تولید و سودآوری) در حال کوچک شدن است. دوم اینکه، درآمدها هرگز تکافوی مخارج دولت را نمی‌دهد و کسری بودجه همچنان پابرجاست.
اصلاحات ظاهری
بخشی از بحران بودجه در ایران، نه فقط در اعداد، که در «فرآیند» تدوین و تصویب آن نهفته است. در سال‌های گذشته، تلاش‌هایی برای اصلاح این فرآیند صورت گرفته که مهم‌ترین آن، تغییر روند تقدیم لایحه به مجلس و «دومرحله‌ای» شدن آن بوده است. محمدتقی فیاضی تغییرات را سطحی‌تر از آن چیزی می‌داند که برای اصلاح ساختاری بودجه لازم است. او که خودش در مطالعات مربوط به اصلاح نظام بودجه‌ریزی حضور داشته، بر این باور است که تغییرات، بخش کوچکی از طرح جامع و مغفول‌مانده است. فیاضی در این‌باره می‌گوید: «این تغییر به بودجه‌ریزی دومرحله‌ای، شاید یک درصد اصلاحات ساختاری واقعی بود که 15 سال مورد مطالعه قرار گرفت و چند کتاب و گزارش برای آن تدوین شد. این یک اصلاح ظاهری برای پوشش دادن به ناکارآمدی‌های عمیق است.»
اما هدف آن اصلاحات واقعی چه بود؟ فیاضی توضیح می‌دهد هدف اصلی، تغییر نقش مجلس و دولت در فرآیند بودجه بود. «هدف آن بود که مسئولیت بودجه به‌طور کامل بر عهده دولت و وزارتخانه‌های مجری باشد. براساس قانون اساسی، مسئولیت تهیه بودجه با دولت است. لذا در آن اصلاحات، نقش مجلس باید به حداقل می‌رسید. مجلس نباید در ردیف‌ها دستکاری می‌کرد و از آوردن احکام غیربودجه‌ای به قانون بودجه منع می‌شد.» این اصلاح هرگز رخ نداد و امروز، ما با چرخه معیوب مواجهیم. بودجه‌ای که دولت به مجلس می‌دهد، درنهایت با بودجه‌ای که از مجلس خارج می‌شود، تفاوت‌های فاحش دارد. مجلس به جای تمرکز بر کلیات، انضباط مالی و تراز واقعی منابع و مصارف، وارد جزئیاتی می‌شود که در حیطه وظایفش نیست. نتیجه دخالت‌ها چیست؟ فیاضی بر این باور است که این وضع، دولت را از پاسخگویی مبرا می‌کند: «وقتی مجلس خودش در جزئیات بودجه ورود و دخالت می‌کند، دیگر نمی‌تواند در مرحله نظارت و پیگیری، دولت را به‌طور کامل پاسخگو کند. در واقع مجلس، خودش شریک ناکارآمدها در سند بودجه می‌شود.» از سوی دیگر، ابزاری به نام «تخصیص» به دولت اجازه می‌دهد تغییرات اعمال‌شده از سوی مجلس را در عمل خنثی کند. اما مسئله اصلی، همان‌طور که فیاضی تاکید می‌کند، این است که «کسری بودجه آنقدر زیاد است که دولت هرچقدر هم بخواهد آن را مدیریت کند، باز هم از جایی بیرون می‌زند». چرخه معیوب (دخالت مجلس و عدم پاسخگویی دولت) باعث می‌شود بودجه به سندی تبدیل شود که نه دولت مجری واقعی آن است و نه مجلس، ناظر واقعی آن. انتظار از بودجه ۱۴۰۵، بازگشت به اصول اولیه بودجه‌ریزی است.
آخرین فرصت
لایحه بودجه ۱۴۰۵ در یکی از خطیرترین مقاطع تاریخ اقتصاد ایران تدوین می‌شود. این سند، بیش از آنکه برنامه‌ای برای «توسعه» باشد، باید برنامه‌ای برای «بقا» و «مهار بحران» باشد.
انتظارات کلیدی از این لایحه را می‌توان در دو محور «اراده سیاسی برای انضباط مالی» و «واقع‌گرایی و عدالت در درآمدها» خلاصه کرد. اگر بودجه ۱۴۰۵ تکرار روندهای گذشته باشد، یعنی کسری بودجه ساختاری با درآمدهای غیرواقعی یا تورم‌زا پنهان شود و فشار هزینه‌ها همچنان بر دوش بخش مولد و معیشت خانوارها باشد، نمی‌توان انتظاری جز تداوم و تشدید مارپیچ تورمی در سال آینده داشت. بودجه ۱۴۰۵ در حکم اولتیماتوم برای سیاست‌گذار است. یا آغاز جراحی دردناک، یا پذیرش پیامدهای کامل فروپاشی اقتصادی ناشی از ابرتورم.
