پاشنه آشیل

در سال‌های گذشته، نقش دولت در اقتصاد نه‌تنها کمرنگ نشده، بلکه با شتابی فزاینده گسترش یافته است. دولت‌ها ناظر بازار یا حافظ نظم اقتصادی نیستند؛ از آنها انتظار می‌رود منابع را تخصیص دهند، درآمد را بازتوزیع کنند، اشتغال بسازند، تورم را مهار و مسیر تجارت بین‌الملل را هموار کنند. درست در همین نقطه، پرسش‌های جدی آغاز می‌شود: آیا بزرگ بودن دولت، نشانه کارآمدی است؟ و آیا مداخله، رفاه بیشتر می‌آفریند؟ تجربه اقتصاد ایران، پاسخ ساده و خوش‌بینانه به این پرسش‌ها نمی‌دهد؛ کشوری با منابع طبیعی فراوان و دولت بزرگ، اما با رشد پایین تولید ناخالص داخلی سرانه و نابرابری درآمدی پایدار. پارادوکس آشنایی که سال‌هاست در اقتصاد ایران تکرار می‌شود: دولت بزرگ شده، اما قدرت خرید شهروندان، خیر.

در قلب این تناقض، «کسری بودجه» قرار دارد؛ پدیده‌ای که در ایران نه استثنا، بلکه بخشی از قاعده سیاست‌گذاری مالی است. اتکای تاریخی دولت به درآمدهای نفتی، بودجه را در برابر شوک‌های بیرونی آسیب‌پذیر کرده و کسری‌های مزمن را به جزء جدایی‌ناپذیر مالیه عمومی بدل کرده است. موافقان سیاست‌های مالی انبساطی، کسری بودجه را ابزاری برای خروج از رکود و کاهش بیکاری می‌دانند. مخالفان هشدار می‌دهند که کسری‌ها به افزایش نرخ بهره، عدم تعادل‌های خارجی و تورم‌های مزمن ختم می‌شود. مسئله فقط کسری بودجه نیست؛ مسئله اصلی «چگونگی تامین مالی» است. زیرا اثر کسری بودجه بر اقتصاد، بیش از آنکه به اندازه‌اش وابسته باشد، با مسیر تامین مالی‌اش پیوند یافته است.

کسری بودجه، صرف‌نظر از اندازه آن، می‌تواند پیامدهای متفاوت بر جای بگذارد. کسری محدود، مقطعی و هدفمند ممکن است به‌عنوان ابزاری برای هموارسازی نوسانات اقتصادی عمل کند، درحالی‌که کسری‌های مداوم و ساختاری، به‌تدریج به منبعی برای بی‌ثباتی بدل می‌شوند. از همین‌رو، تمرکز بر کسری بودجه، بدون توجه به ماهیت آن، تصویر ناقصی از وضع مالی دولت ارائه می‌دهد. در عمل، آنچه مسیر اثرگذاری کسری بودجه را تعیین می‌کند، نحوه مواجهه دولت با این شکاف مالی است. اگر کسری بودجه حاصل افزایش مخارج جاری و تعهدات پایدار باشد، فشار آن نه‌تنها در همان سال مالی، بلکه در دوره‌های بعد نیز ادامه می‌یابد. در مقابل، کسری‌هایی که از محل نوسانات درآمدی یا شوک‌های موقتی شکل می‌گیرند، در صورت مدیریت مناسب، لزوماً به بحران منجر نمی‌شوند. بااین‌حال، در اقتصادی که کسری بودجه به وضع مزمن تبدیل شده، مرز میان سیاست تثبیت و سیاست پرهزینه به‌تدریج محو می‌شود.

انتخاب روش تامین مالی کسری بودجه، حامل پیام‌های اقتصادی است. این انتخاب بر انتظارات فعالان اقتصادی، رفتار مصرف‌کنندگان و تصمیمات سرمایه‌گذاران اثر می‌گذارد. هنگامی که تامین کسری بودجه به‌طور مکرر از مسیرهایی صورت می‌گیرد که ثبات پولی یا مالی را تضعیف می‌کند، اعتماد به سیاست‌گذاری کاهش می‌یابد و افق تصمیم‌گیری کوتاه می‌شود. در چنین شرایطی، حتی سیاست‌هایی که در ظاهر با هدف افزایش رفاه طراحی شده‌اند، می‌توانند به نتایجی معکوس منجر شوند و شکاف میان اهداف اعلامی و پیامدهای واقعی را عمیق کنند. بنابراین با اینکه دولت‌ها با هدف افزایش رفاه اجتماعی مردم در اقتصاد مداخله می‌کنند، اما همواره در رسیدن به این هدف موفق نیستند. در دولت‌های بزرگ، رانت‌جویی به‌دلیل حضور دولت بزرگ گسترده، مخارج عمرانی دولت ناکارا و بهره‌وری نیروی کار در بخش دولتی پایین است. در نتیجه رشد و رفاه اقتصادی نیز اندک است. در این وضع، کسری بودجه از طریق استقراض از بانک مرکزی تامین می‌شود که آتش تورم را شعله‌ور می‌کند. تورم، توزیع درآمد را بدتر می‌کند و رفاه اجتماعی کاهش می‌یابد.

در مقابل، تامین کسری بودجه از طریق انتشار اوراق بدهی، تصویر پیچیده‌ای دارد. این روش، اگر دولت منابع حاصل را به سمت سرمایه‌گذاری‌های عمرانی و مولد سوق دهد، می‌تواند اشتغال و تولید را افزایش دهد. اما در اقتصاد با بی‌ثباتی سیاسی و پروژه‌های نیمه‌تمام، همین مسیر می‌تواند به انباشت بدهی، افزایش نرخ بهره و کنار زده شدن سرمایه‌گذاری بخش خصوصی بینجامد. نتیجه این روند، رشد کوتاه‌مدت و رکود بلندمدت می‌شود.

پیامد سیاست‌ها

تجویز هر نوع مُسکن اقتصادی از سوی دولت، بدون عوارض جانبی نیست. اجرای سیاست مالی انبساطی در زمان حاضر (به شکل افزایش مخارج دولت یا کاهش مالیات‌ها)، در آینده با سیاست مالی انقباضی یا سیاست پولی انبساطی همراه است. هر چقدر کسری‌ها برای دوره زمانی طولانی تداوم داشته باشد، حجم بدهی‌های دولت نیز افزایش می‌یابد.

تامین منابع برای رفع نیازهای اقتصادی با استفاده از کسری بودجه یکی از روش‌های شناخته‌شده در اقتصاد است. بااین‌حال اگر دولت، هزینه‌های عمومی را بدون در نظر گرفتن کنترل کسری بودجه افزایش دهد، کوله‌بار بدهی‌اش را سنگین می‌کند و این نسل‌های آینده هستند که بخش عمده‌ای از بار آن را به دوش می‌کشند. افزون بر این، آثار سیاست‌ها در طول زمان ثابت نیستند؛ به‌گونه‌ای که استقراض دولت در کوتاه‌مدت می‌تواند اثرات انبساطی داشته باشد، اما در بلندمدت به نتایج انقباضی می‌انجامد.

افزایش بدهی‌های دولت می‌تواند دولت را با دو گزینه محدودکننده مواجه کند: کاهش مخارج عمومی یا توسل به پولی‌سازی بدهی‌ها. گاه به‌منظور کاهش آثار نامطلوب سیاست، ترکیبی از سیاست‌های مالی متفاوت همانند کاهش مخارج، افزایش مالیات‌ها یا همزمانی هر دو به کار گرفته می‌شود. بااین‌حال، ارزیابی اثرگذاری سیاست‌ها بر کاهش کسری بودجه، مستلزم شناسایی دقیق رابطه میان درآمدها و مخارج دولت است.

این مجادله نظری، دهه‌هاست که میان اقتصاددانان ادامه دارد. موافقان جان مینارد کینز (اقتصاددان) بر اثرات انبساطی کسری بودجه در تحریک تقاضای کل تاکید می‌کنند. موافقان دیوید ریکاردو (اقتصاددان) بر این باورند که خانوارها با پیش‌بینی مالیات‌های آینده، رفتارشان را تعدیل می‌کنند. بنابراین کسری بودجه اثری واقعی بر مصرف ندارد. نئوکلاسیک‌ها، جایی میان این دو می‌ایستند و اثر کسری را وابسته به موقتی یا دائمی بودن آن می‌دانند. البته کسری بودجه می‌تواند از مسیرهای غیرمستقیم (به‌ویژه تورم) اثرش را بر اقتصاد واقعی و رفاه اجتماعی تحمیل کند.

افزایش همزمان کسری بودجه، نقدینگی، مالیات و تورم، به کاهش درآمد قابل‌تصرف خانوارها منجر شده و امنیت اقتصادی را تضعیف می‌کند. نابرابری درآمدی و شدت فقر، اگرچه ممکن است در کوتاه‌مدت خودش را پنهان کند، اما در بلندمدت به تنش‌های اجتماعی، بی‌ثباتی سیاسی و تهدید امنیت سرمایه‌ها می‌انجامد. گزارش صندوق بین‌المللی پول هشدار می‌دهد که پس از همه‌گیری کووید 19، بدهی جهانی به بالاترین سطح از زمان جنگ جهانی دوم رسیده است؛ زنگ خطری که برای اقتصادهای آسیب‌پذیر، بلندتر به صدا درمی‌آید.

موج‌های کسری

وقتی دولت با کسری بودجه روبه‌رو می‌شود، ماجرا به عدد منفی در ترازنامه ختم نمی‌شود؛ این کسری، مثل سنگی است که در آب افتاده و موج‌هایش به‌تدریج به سفره‌های شهروندان می‌رسد. در سطح کلان، کسری بودجه دو موج اصلی ایجاد می‌کند: موج نخست از علت شکل‌گیری کسری می‌آید و موج دوم از شیوه‌ای که دولت برای جبران آن انتخاب می‌کند. برآیند این دو موج است که تعیین می‌کند اثر نهایی کسری بودجه، به رشد و رفاه بینجامد یا به تورم، نااطمینانی و فرسایش امنیت اقتصادی.

اگر کسری بودجه از محل کاهش درآمدهای مالیاتی ایجاد شود و مخارج دولت تغییر نکند، در نگاه اول ممکن است شرایط برای خانوارها اندکی بهتر به نظر برسد. درآمد قابل‌تصرف افزایش می‌یابد و حتی خالص پس‌انداز بخش خصوصی بالا می‌رود. این فقط ابتدای داستان است. ادامه مسیر به این بستگی دارد که دولت چگونه این شکاف مالی را پر کند؟ در سناریویی که دولت به سراغ استقراض از بانک مرکزی می‌رود، پول جدید مستقیم وارد اقتصاد می‌شود. در شرایط رکودی، این تزریق می‌تواند در بلندمدت نرخ بهره را کاهش دهد و مسیر تامین مالی سرمایه‌گذاری را هموار کند؛ شاید بنگاه‌ها جان بگیرند و چرخ تولید کمی روان بچرخد. اما اگر اقتصاد به اشتغال کامل نزدیک باشد یا این سیاست به‌طور مداوم تکرار شود، نتیجه متفاوت است: افزایش سطح عمومی قیمت‌ها، شکل‌گیری انتظارات تورمی و به‌هم خوردن تعادل در تصمیم‌گیری‌ها و استراتژی‌های سرمایه‌گذاری.

در چنین فضایی، افراد برای حفظ قدرت خریدشان، پول را نگه نمی‌دارند و به دارایی‌های جایگزین پناه می‌برند؛ مسکن، کالاهای بادوام یا هر چیزی که کمتر آب برود. تغییر رفتار، به موج تازه‌ای از تورم دامن می‌زند. درنهایت، با وجود افزایش اسمی درآمدها، ارزش واقعی دارایی‌ها کاهش می‌یابد و مصرف نیز افت می‌کند؛ همان‌جایی که اثر پیگو (آرتور سیسیل پیگو، اقتصاددان) خودش را نشان می‌دهد و فشار معیشتی دوباره به طبقات پایین بازمی‌گردد.

مسیر دوم، تامین کسری بودجه از طریق فروش اوراق بدهی به بخش غیربانکی است. در این حالت، پایه پولی تغییر نمی‌کند و بازار پول شوک مستقیم نمی‌بیند، اما دارایی‌های مالی بخش خصوصی افزایش می‌یابد. این‌بار، اثر ثانویه کسری بودجه با تقویت تقاضا ظاهر می‌شود. درآمد و مصرف بالا می‌رود، اما این پایان ماجرا نیست. افزایش درآمد، تقاضا برای پول را بیشتر می‌کند و نرخ بهره را بالا می‌برد؛ و درست همین‌جا، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی زیر فشار هزینه تامین مالی قرار می‌گیرد. بخشی از اثر انبساطی اولیه، به‌واسطه کاهش سرمایه‌گذاری خنثی می‌شود. اگر مخارج دولت به شکل پرداخت‌های انتقالی باشد، مصرف خانوارها سریع واکنش نشان می‌دهد؛ اما اگر بدهی‌ها از حد بهینه فراتر روند، داستان وارد فاز پرهزینه می‌شود. افزایش بدهی عمومی، نرخ بهره را بالا می‌برد، سرمایه‌گذاری را کنار می‌زند و رشد اقتصاد را کاهش داده یا منفی می‌کند. تجربه‌های تاریخی نشان می‌دهد بدهی‌های کنترل‌نشده می‌توانند به بحران مالی ختم شوند؛ بحرانی که هزینه آن، ‌فقط مختص امروز نبوده، بلکه بر دوش نسل‌های بعدی می‌افتد.

در این میان، ادبیات نظری هم تصویر کاملاً شفافی ارائه نمی‌دهد. مطالعات جدید نشان می‌دهند که رابطه بدهی و رشد، الزاماً خطی و قابل پیش‌بینی نیست. آنچه به‌عنوان شرط حداقلی پذیرفته می‌شود، واکنش منظم دولت به افزایش بدهی از طریق کاهش کسری بودجه است. بدون این واکنش، انباشت بدهی ادامه می‌یابد، بار مالیاتی افزایش پیدا می‌کند و منابع دولت به‌جای توسعه، صرف بازپرداخت بدهی می‌شود. در چنین شرایطی، اعمال سقف بدهی می‌تواند به‌عنوان ترمز عمل کند؛ مسیری برای کاهش بدهی، بهبود مصرف و افزایش رفاه. بازار اوراق بدهی نیز به این رفتارها بی‌تفاوت نیست. تجربه‌ها نشان می‌دهد، کسری بودجه بالا معمولاً با افزایش بازدهی اوراق دولتی همراه است. سرمایه‌گذاران به منشأ کسری حساس‌اند: اگر کسری از هزینه‌های جاری بیاید، ریسک بالاتری می‌بینند و نرخ بهره بیشتری مطالبه می‌کنند. اما اگر حاصل سرمایه‌گذاری‌های مولد دولت باشد، انتظارات محدود است.

تمام این مسیرها، درنهایت به نقطه‌ای مشترک می‌رسند: نابرابری و ناامنی اقتصادی. شیوه تامین مالی کسری بودجه می‌تواند فاصله طبقاتی را کاهش دهد یا تعمیق ببخشد. استقراض داخلی و افزایش نرخ بهره، سرمایه‌گذاری را محدود و فشار بیشتری بر بازار کار و طبقات پایین وارد می‌کند. تورم (چه بالا رود، چه پرنوسان شود) هزینه زندگی را افزایش می‌دهد و بیشترین آسیب را به گروه‌های کم‌درآمد وارد می‌آورد.

تورم، در این معنا، صرفاً افزایش سطح عمومی قیمت‌ها نیست؛ بلکه فرآیندی است که به‌تدریج بنیان امنیت اقتصادی خانوارها را فرسایش می‌دهد. در شرایط تورمی، درآمدهای اسمی ممکن است افزایش یابند، اما فاصله میان رشد دستمزدها و رشد قیمت‌ها معمولاً به زیان حقوق‌بگیران ثابت تمام می‌شود. نتیجه آن است که قدرت خرید کاهش می‌یابد و خانوارها ناچار می‌شوند سبد مصرفی‌شان را کوچک و محدود کنند.

این فشار، به‌طور نامتوازن بر گروه‌های مختلف جامعه توزیع می‌شود. خانوارهای کم‌درآمد که سهم بیشتری از درآمدشان صرف کالاهای ضروری می‌شود، کمتر امکان تعدیل رفتار مصرفی دارند و سریع‌تر اثر تورم را احساس می‌کنند. در مقابل، گروه‌هایی که دسترسی بیشتری به دارایی‌های فیزیکی یا مالی دارند، می‌توانند بخشی از کاهش ارزش پول را جبران کنند. به این ترتیب، تورم نه‌تنها رفاه را کاهش می‌دهد، بلکه شکاف درآمدی و دارایی را نیز تعمیق می‌بخشد.

در چنین فضایی، نااطمینانی نسبت به آینده افزایش می‌یابد. تصمیم‌گیری‌های اقتصادی کوتاه‌مدت می‌شوند و ترجیح نقدشوندگی و دارایی‌های امن بر سرمایه‌گذاری بلندمدت غلبه می‌کند. این تغییر رفتار، به تضعیف رشد اقتصاد دامن می‌زند و چرخه‌ای را شکل می‌دهد که در آن، تورم، ناامنی اقتصادی و نابرابری یکدیگر را بازتولید می‌کنند. درنهایت، آنچه از دل این چرخه بیرون می‌آید، اقتصادی است که در آن فشار تعدیل‌ها به‌طور نامتوازن بر دوش طبقات پایین قرار می‌گیرد و رفاه اجتماعی، به‌تدریج آب می‌رود.

در مقابل، اگر سیاست‌های مالی با هدف بازتوزیع طراحی شوند (از طریق مالیات‌گیری هوشمند، پرداخت‌های انتقالی هدفمند و سرمایه‌گذاری‌های عمومی مولد) می‌تواند به کاهش نابرابری کمک کند. مخارج جاری دولت، به‌طور غیرمستقیم شرایط ورود افراد به بازار کار را بهبود می‌بخشد و مخارج سرمایه‌ای، ظرفیت درآمدزایی آینده را می‌سازد. بااین‌حال، بهبود تولید و اشتغال نیز تضمین‌کننده عدالت نیست. اگر گروه‌های کم‌درآمد در ثمره رشد سهیم نباشند، فقر نسبی می‌تواند همزمان با رشد اقتصاد افزایش یابد. درنهایت، کسری بودجه فقط مسئله حسابداری نیست؛ روایتی است از انتخاب‌های سیاستی. انتخاب‌هایی که تعیین می‌کنند فشار تعدیل‌ها بر دوش چه کسانی بیفتد؟ و امنیت اقتصادی، برای چه گروه‌هایی تضعیف یا تقویت شود؟

نتایج پژوهش فتحی و همکاران (1404) نشان می‌دهد کسری بودجه، به‌تنهایی شاخص رفاه اقتصادی را تغییر نمی‌دهد؛ آنچه تعیین‌کننده است، تبعات کسری و روش‌های تامین مالی آن است. تامین کسری از طریق استقراض بانکی و پرداخت‌های انتقالی، در ابتدا ممکن است نابرابری را کاهش دهد، اما در ادامه، با دامن زدن به تورم و بدهی، همان نابرابری را تشدید می‌کند. مالیات‌ستانی و بازتوزیع یارانه‌ای نیز، اگر با شکاف عمیق بودجه و تخصیص ناکارا همراه باشد، اثرش را از دست می‌دهد و می‌تواند از مسیر افزایش قیمت‌ها، فشار بیشتری بر دهک‌های پایین وارد کند.

پیام نهایی روشن است: مسئله اقتصاد ایران، صرفاً «کسری بودجه» نیست، بلکه «چرخه‌ای» است که کسری، بدهی، تورم و نابرابری را به هم گره زده است. خروج از این چرخه، نیازمند کوچک‌سازی کسری‌های مزمن، کاهش اتکا به استقراض بانکی و هدایت منابع بدهی به سمت سرمایه‌گذاری‌های مولد و پایدار است؛ نه پوشش هزینه‌های جاری. در غیر این صورت، بار امروز دولت، بدهی فردای جامعه است: بدهی‌ که نسل‌های آینده باید هزینه‌اش را بپردازند.