تله ذینفعان
گفتوگو با حسین عباسی درباره ریشههای استمرار سیاستهای اشتباه اقتصادی
اقتصاد ایران دهههاست که در چرخهای از سیاستگذاریهای تکراری و ناکارآمد گرفتار شده است. تصمیماتی که بارها به اتلاف گسترده منابع، توزیع رانت، سرکوب تولید و تشدید تورم منجر شدهاند، در بزنگاههای مختلف، با عنوانهای جدید دوباره روی میز تصمیمگیران قرار میگیرند. پل کروگمن، اقتصاددان برنده جایزه نوبل، این پدیده را به «سوسکهای حمام» تشبیه میکند: «ایدههای بد مثل سوسکهای حمام هستند. آنها را به داخل راهآب میفرستید و سطلی آب هم رویشان میریزید، اما دوباره برمیگردند.» این تشبیه، پرسشی مهم را پیش میکشد: چرا برخی اندیشهها، حتی پس از تجربههای ناموفق، همچنان بر ذهن سیاستگذاران و افکار عمومی سایه میاندازند؟ آیا این اصرار بر تکرار اشتباهها، ناشی از ناآگاهی و خطای شناختی مدیران است، یا ریشه در مناسبات پیچیدهتری دارد که در آن منافع فردی و گروهی بر منافع کلان ملی سایه میاندازد؟ در این گفتوگو با دکتر حسین عباسی، اقتصاددان، تلاش کردهایم از منظر اقتصاد سیاسی، ریشههای جذابیت سیاستهای پوپولیستی، نقش گروههای ذینفوذ در انحراف قوانین، افسانه «ارزش پول ملی» و فرصتهای پنهان در شرایط بحرانی را واکاوی کنیم.
♦♦♦
از پرسشهای بنیادین در تحلیل ساختار کلان اقتصاد ایران این است که چرا سیاستهای تجویزی و رویکردهایی که در دهههای گذشته بارها ناکارآمدی خود را به اثبات رساندهاند، همچنان برای سیاستگذاران ما جذابیت دارند؟ ریشه این مقاومت سرسختانه در برابر اصلاحات ساختاری و اصرار بر بازتولید اشتباههای گذشته را در کدام بخش از مناسبات اقتصادی و نهادی باید جستوجو کرد؟
برای پاسخ به این پرسش کلیدی، پیش از هر چیز باید تفاوت بنیادین میان تصمیمگیری در عرصه فردی و عرصه عمومی را کالبدشکافی کنیم. نقطه آغازین تحلیل ما، مبحثی است که در اقتصاد به «تصمیمات حوزه عمومی» شناخته میشود. این تصمیمات اگر بر مبنای منطق اقتصادی و تخصیص بهینه اتخاذ شوند، به افزایش کارآمدی نهادی و تولید ثروت در یک جامعه میانجامند، اما اگر این تصمیمات نامناسب باشند، نتیجهای جز اتلاف منابع، رکود اقتصادی و درنهایت کاهش ثروت ملی نخواهند داشت. ما برای درک ساختار این تصمیمات و نحوه اتخاذ آنها، نیازمند یک چهارچوب نظری منسجم هستیم. نظریههای اقتصاد سیاسی معمولاً بر پایه مفهوم بنیادین «هزینه و فایده» بنا شدهاند. در عرصه تصمیمات فردی، معادله روشن است. فردی که در مورد مصرف یا تولید یک کالا تصمیمگیری میکند، هزینههای آن را از جیب خود میپردازد و منافع آن را نیز مستقیم لمس میکند. بنابراین، فرد تنها زمانی دست به اقدام میزند که فایده آن عمل از هزینهاش بیشتر باشد. البته امکان اشتباه وجود دارد، اما اصل تقارن میان تصمیمگیر و پرداختکننده هزینه برقرار است. اما زمانی که تصمیمگیری به عرصه عمومی کشیده میشود، ساختار این معادله کاملاً دگرگون میشود. در اینجا ما با دو نوع متمایز از هزینه و فایده روبهرو هستیم. بخش اول، هزینه و فایدهای است که نصیب کل جامعه میشود. تصمیمات عرصه عمومی از سوی افرادی اتخاذ میشود که اختیار و قدرت تصمیمگیری را برای جمع در دست دارند. در نتیجه، هزینههای این تصمیمات را کل آحاد جامعه میپردازند، درحالیکه منافع آن ممکن است نصیب یک گروه خاص (کوچک یا بزرگ) شود. ما به این پدیده، هزینهها و منافع عمومی تصمیمات میگوییم. اگر تصمیمی در سطح کلان اشتباه باشد، تاوان آن را میلیونها شهروند از طریق تورم، کاهش قدرت خرید یا از دست رفتن فرصتهای شغلی میپردازند، درحالیکه منافع آن (مانند رانتهای ارزی یا انحصار) مستقیم به جیب گروههایی خاص سرازیر میشود.
اما بخش دوم، که در حوزه اقتصاد سیاسی قرار میگیرد، هزینه و فایدهای است که مستقیم متوجه فرد تصمیمگیر یا گروه تصمیمگیر (مانند بدنه دولت، نمایندگان مجلس یا سیاستگذاران ارشد) میشود. اینها هزینههای فردی و سیاسی محسوب میشوند. فرض کنید قرار است بودجه دستگاههای دولتی یا نهادهای خاص کاهش یابد. ما از منظر علم اقتصاد بهخوبی میدانیم که بدنه دولت در ایران بسیار متورم و ناکارآمد است. اگر این بودجه کاهش یابد، کسری بودجه کنترل میشود، خلق نقدینگی و تورم مهار میشود و در یک بازه زمانی میانمدت و بلندمدت، منافع این ثبات اقتصاد کلان به عموم شهروندان میرسد. اما آیا این به آن معناست که وضعیت فرد تصمیمگیر (دولتمرد یا نماینده مجلس) نیز در کوتاهمدت بهتر میشود؟ قطعاً خیر. کاهش بودجه نهادها همواره با مقاومت سرسختانه و کارشکنی گروههای قدرتمندی روبهرو میشود که بقایشان به آن بودجه وابسته است. این مخالفتها برای سیاستمدار هزینه سیاسی سنگینی دارد؛ ممکن است پایگاه رای خود را از دست بدهد، استیضاح شود یا با بحرانهای سیاسی در درون حاکمیت مواجه شود. بنابراین، سیاستمدار از اصلاحات ساختاری میپرهیزد، نه به این دلیل که منافع ملی در آن نیست، بلکه به این دلیل روشن که هزینههای سیاسی این تصمیم برای شخص او و گروهش بسیار بیشتر از منافع بلافصل آن است. این همسو نبودن منافع جمعی با منافع فرد تصمیمگیر، دقیقاً همان موتوری است که استمرار سیاستهای اشتباه را در اقتصاد ایران تضمین میکند.
شما به نقش گروهها در تحمیل هزینه به سیاستگذار اشاره کردید. در این میان، گروههای ذینفع و ذینفوذ چگونه میتوانند مسیر سیاستگذاری را منحرف کرده و در برابر اصلاحات سد ایجاد کنند؟
برای واکاوی دقیق این مسئله، باید به مدلهای پایهای و بنیادین اقتصاد سیاسی رجوع کنیم. پروفسور دارون عجماوغلو در ادبیات اقتصاد سیاسی خود، دو نوع قدرت را در جامعه صورتبندی میکند که قواعد اقتصادی را شکل میدهند. نوع اول، «قدرت رسمی» یا قدرت دژور است. این قدرت در متن قوانین، ساختارهای نهادی، قانون اساسی و مصوبههای رسمی تجلی مییابد. در اقتصاد ایران، پس از انقلاب ۱۳۵۷، بسیاری از این قوانین با رویکردی خاص بازنویسی شدند. برای مثال، قانون اساسی، مالکیت دولتی را بهشکلی بسیار گسترده تعریف کرد و انحصارهایی متعدد به دولت واگذار شد. اگرچه برخی از این قوانین در طول زمان با سیاستهای کلی تعدیل شدند، اما سایه سنگین تصدیگری و انحصار همچنان بهعنوان یک قدرت رسمی در متون قانونی ما تداوم یافته است. اما نوع دوم قدرت، که نقشی بهمراتب تعیینکنندهتر ایفا میکند، «قدرت بالفعل» یا قدرت دیفاکتو است. این قدرت بهواسطه دسترسی افراد و گروهها به منابع حیاتی جامعه (اعم از ثروت، سرمایه، اطلاعات، رسانه و توان بسیج اجتماعی) شکل میگیرد. در اینجا ما با دو دسته از نیروها مواجهیم؛ نخست گروههای دارای قدرت اما «غیرمتشکل» مانند معلمان، بازنشستگان، دانشجویان و عموم مردم؛ و دوم گروههای قدرت «متشکل و سازمانیافته» مانند انجمنهای قطعهسازان، خودروسازان، واردکنندگان بزرگ و کارتلهای اقتصادی. این گروههای متشکل که در ادبیات اقتصادی از آنها با عنوان گروههای ذینفوذ یا ذینفع یاد میکنیم، معمولاً با سیاستمداران و صاحبان قدرت رسمی ائتلافهایی پنهان و پیدا تشکیل میدهند. ساختار اقتصادی ایران بهشدت بر مدار انحصار و تخصیص امتیاز شکل گرفته است و این گروههای ذینفع متشکل، بیشترین تاثیر را نهتنها در مرحله تدوین قوانین، بلکه در مرحله اجرای آنها دارند. آنها میتوانند قانون نوشتهشده را تفسیر و تحریف کنند یا در اجرا مسکوت بگذارند. اما در مورد مرز میان منافع گروهی و ایدئولوژی؛ در اقتصاد سیاسی، ایدئولوژی اغلب نقش یک پوشش و ویترین را بازی میکند. منافع مادی و رانتی عریان معمولاً جذابیت عمومی ندارند، بنابراین گروههای ذینفع نیازمند یک زرورق ایدئولوژیک هستند تا خواستههای خود را بهعنوان یک «مصلحت عمومی» یا «آرمان اجتماعی» به جامعه بفروشند. آنها با استفاده از رسانهها و تریبونهایی که در اختیار دارند، سیاستهای مخرب خود را در قالب دفاع از تولید ملی، حمایت از مستضعفان یا استقلال اقتصادی فرمولبندی میکنند. علاوهبر این، در اقتصاد توسعه مفهومی کلیدی به نام «وابستگی به مسیر» وجود دارد. زمانی که یک سیاست اشتباه (مانند تخصیص ارز ۴۲۰۰ یا ۲۸۵۰۰تومانی) اتخاذ میشود، در طول زمان اقتصاد را به خود معتاد میکند و گروههایی شکل میگیرند که از اختلاف قیمت ارز دولتی و آزاد هزاران میلیارد تومان سود میبرند. این گروهها اکنون با ثروتهای بادآورده خود، قدرت سازماندهی پیدا کردهاند و حاضرند برای استمرار این سیاست اشتباه، هر هزینهای بپردازند و هر لابیگری انجام دهند. این وابستگی به مسیر است که خروج از تله سیاستهای مخرب را در ایران تا این حد پرهزینه و طاقتفرسا کرده است.
گاهی مشاهده میکنیم که چرخههای تصمیمگیری در اقتصاد ایران حافظه کوتاهمدت دارند و اشتباههای گذشته را تکرار میکنند. برخی این مسئله را به خطاهای شناختی سیاستگذار نسبت میدهند. ایدههای ناکارآمد چگونه با سوءاستفاده از مفاهیم جذابی نظیر «حفظ ارزش پول ملی» خود را به افکار عمومی و دولتها تحمیل میکنند؟
شخصاً با استفاده از مفاهیمی که ریشه در روانشناسی فردی دارند، نظیر حافظه کوتاهمدت یا خطای شناختی برای تحلیل رفتارهای کلان حاکمیتی، چندان همدل نیستم و این تبیینها را قانعکننده نمیدانم. ترجیح میدهم این پدیدهها را با همان لنز بیرحم، اما واقعبینانه اقتصاد سیاسی تحلیل کنم. آنچه شما بهعنوان خطای شناختی از آن یاد میکنید، از نظر من یک استراتژی کاملاً آگاهانه برای حفظ منافع است. یک مثال بسیار روشن در این زمینه، مفهوم سوءتفاهمبرانگیز ارزش پول ملی است. این مفهوم در فضای عمومی و سیاسی ایران بهشدت جذاب است و بار احساسی زیادی دارد. دائم میشنویم که افراد با حسرت، صفرهای پول ایران را با دینار کویت مقایسه میکنند یا در مورد کاهش ارزش ریال در برابر دلار مرثیهسرایی میکنند. بخش اول این مقایسه (تعداد صفرها) اساساً یک فریب عمومی و فاقد هرگونه ارزش تحلیل اقتصادی است؛ اما درباره نرخ برابری ارز، علم اقتصاد یک توضیح تئوریک بسیار سرراست دارد: نرخ ارز در واقع آینهای تمامنما از قدرت تولید داخلی و توان رقابت کالای یک کشور در بازارهای بینالمللی است. اگر اقتصاد شما بتواند کالای باکیفیت تولید کند و در جهان مشتری داشته باشد، پول ملی شما بهصورت ارگانیک و طبیعی تقویت میشود. فاجعه از جایی آغاز میشود که سیاستمدار بهجای اصلاح ساختارهای تولید و پذیرش الزامات رشد اقتصادی، بخواهد «ارزش پول ملی» را بهصورت دستوری و با ضربوزور بخشنامهها روی کاغذ خلق کند. دولت با تزریق درآمدهای نفتی و سرکوب مصنوعی نرخ ارز تلاش میکند دلار را ارزان نگه دارد تا ویترینی از حفظ ارزش پول ملی بسازد. اینجا دیگر نام این اقدام خطای شناختی نیست. خیانت اقتصادی است که موجب حراج ذخایر ارزی کشور، نابودی قدرت رقابت صادرکننده ایرانی و تشویق واردات بیرویه میشود. خطرناکترین بخش داستان اینجاست که گروههای ذینفع که هزاران میلیارد تومان از این رانت ارزی سود میبرند، پشت نقاب زیبای «حفظ ارزش پول ملی» پنهان میشوند.
در شرایط بحرانی، معمولاً سیاستگذار بهانهای قوی برای بازگشت به سیاستهای دستوری، سرکوب قیمتها و توزیع رانت پیدا میکند. آیا شرایط جنگی و بحرانی، توجیهگر رو آوردن به این ایدههای ناکارآمد است یا میتوان از آن بهعنوان یک پنجره فرصت استفاده کرد؟
بحرانها و شرایط اضطراری، بخشی جداییناپذیر از حیات جوامع هستند. همانطور که در بحران جهانی کرونا دیدیم، کشورها باید برای دورانهای سخت برنامههای حمایتی مشخصی داشته باشند. اکنون نیز در وضعیتی که سایه تنشهای منطقهای و جنگ وجود دارد و زنجیره تامین کالاها یا زیرساختهای حیاتی (نظیر پتروشیمیها یا شبکههای حملونقل) ممکن است زیر فشار قرار گیرند، دولت مسلماً موظف است مداخله کند. هیچ اقتصاددانی با اصل حمایت دولت در شرایط بحرانی مخالف نیست. اما مسئله اساسی این است که سیاستهای حمایتی نیز تابع اصول و منطق اقتصادی هستند. مشکل از جایی آغاز میشود که در شرایط بحرانی، بازار فروش ایدههای پوپولیستی و بهظاهر معجزهآسا داغ میشود. یکی از محبوبترین نمونهها، سیاست سرکوب قیمتی و قیمتگذاری دستوری است. وقتی به دلیل تحریم یا جنگ، هزینه تولید بالا میرود و کالا کمیاب میشود، راحتترین و عوامفریبانهترین کار برای دولتمرد این است که بخشنامه صادر کند و قیمتها را بهصورت دستوری ثابت نگه دارد. اما دو دو تا چهار تای اقتصاد به ما میگوید که سرکوب قیمت در شرایط تورمی، نتیجهای جز ورشکستگی تولیدکننده، توقف تولید، شکلگیری بازارهای سیاه و درنهایت کمیابی مطلق کالا نخواهد داشت. شما نمیتوانید برای رفع بحران، از ابزاری استفاده کنید که خود بحرانزاست و صورتمسئله را با یک فاجعه بزرگتر جایگزین میکند. حمایت در شرایط بحران باید هدفمند باشد؛ یعنی پرداخت یارانه مستقیم ریالی به دهکهای پایین درآمدی برای جبران کاهش قدرت خرید، نه دستکاری در مکانیسم قیمتها که کل اقتصاد را به هم میریزد. اتفاقاً شرایط بحرانی میتواند یک فرصت طلایی و کمنظیر برای انجام اصلاحات ساختاری به تعویقافتاده باشد. در زمان بحران، درجهای از پذیرش اجتماعی برای تصمیمات سخت بهوجود میآید. بگذارید یک مثال بسیار حیاتی بزنم: واردات بنزین. ما سالانه بین پنج تا شش میلیارد دلار از منابع کمیاب ارزی خود را صرف واردات بنزین میکنیم تا آن را با قیمتهای بهشدت یارانهای بسوزانیم. در شرایط تنشآلود کنونی که ما به تکتک دلارهایمان برای تامین کالاهای اساسی و دارو نیاز داریم، تداوم واردات بنزین دیگر فراتر از یک اشتباه است.
در مواجهه با این چرخه باطل و اشتیاق سیاستگذار به رفتارهای پوپولیستی، نهادهای مدنی، دانشگاهیان و رسانهها کجا کوتاهی کردهاند؟ آیا میتوان امیدوار بود که با ارتقای سطح سواد اقتصادی عموم جامعه، مانعی در برابر این تصمیمات آسیبزا ایجاد شود؟
در مورد نقش سواد عمومی، رویکردی کاملاً واقعبینانه دارم. قطعاً ارتقای سواد اقتصادی جامعه در بلندمدت یک پدیده مثبت است، اما وزن چندانی به این ایده رمانتیک نمیدهم که اگر همه شهروندان یک جامعه اقتصاددان شوند، تمام مشکلات حل خواهد شد. وظیفه مردم این نیست که مدام درگیر تحلیل معادلات کلان باشند. رسالت اصلی و سنگین بر دوش نهادهای کارشناسی، دانشگاهیان و رسانهها قرار دارد. وظیفه حیاتی این دو گروه، شفافسازی و مرئی کردن «هزینهها و منافع پنهان و بلندمدت» سیاستهای اقتصادی است. در گام بعدی، نقش کلیدی رسانهها آغاز میشود. رسالت رسانه مستقل و آگاه این است که مفاهیم پیچیده و تحلیلهای عمیق آکادمیک را به زبانی ساده، اما دقیق برای افکار عمومی ترجمه کند. رسانهها باید مفاهیمی را که به اشتباه بهعنوان «ارزش» جا افتادهاند (نظیر همان حفظ دستوری ارزش پول ملی یا توزیع کالای ارزان وارداتی) کالبدشکافی کرده و تقدم و تاخر علت و معلولها را برای جامعه روشن کنند. بزرگترین منفعت آن این خواهد بود که راه بر عوامفریبی سیاستمداران بسته میشود.
