سنتگرایی صنعت
دلایل بازگشت به سیاست صنعتی در گفتوگو با علیرضا ساعدی
سیاست صنعتی همواره مفهومی مناقشهبرانگیز بوده است. براساس یافتهها، سیاست صنعتی از یکسو، میتواند هرگونه دخالت دولت در صنعت را توجیه کند و از سوی دیگر، مبتنی بر تحولات درونزای بازار، نقش دولت را محدود میکند. تجربه کشورهای موفق نشان میدهد برنامههای توسعه صنعتی باید با درک صحیح از لایههای مختلف موثر بر عملکرد صنعت، تدوین شوند. علیرضا ساعدی، اقتصاددان بر این باور است، طراحی سیاست صنعتی مستلزم لحاظ دو قید اساسی شکست بازار و شکست دولت بهطور همزمان است تا از بروز عدم تعادل در بازارهای صنعتی جلوگیری شود.
♦♦♦
اگر بخواهیم با توجه به نتایج کتاب چالشهای توسعه صنعتی در ایران، ابعاد سیاست صنعتی را تبیین کنیم، به نظرتان آیا دولتها برای صنایع، سیاست تعیین میکنند؟
بر مبنای پژوهشهایی که در این کتاب در قالب تجربه دیگران انجام شد، میتوان به این نتیجه رسید، در کشورهایی که برنامههای صنعتی دوباره در دستور کار قرار گرفتهاند، مهمترین محرک، درک مجدد کشورها از شرایط زمانی و تحولات بینالمللی خاص در یک دهه اخیر میلادی بوده است. البته نوعی واقعبینی و عدم تعارف در تجربه دیگران قابل مشاهده است. بر مبنای پژوهشهای انجامشده در این کتاب، اگر به مزیتها اشاره شده، ضعفها و تهدیدها دقیقتر برشمرده شده است. این الگو بهصورتی تکرارشونده در متون اسنادی کشورها در این حوزه، قابل ردیابی است. منطقی که دولتها در این اسناد اعلام کردهاند، بیان این نکته است که طراحان امروز سیاست صنعتی برای تدوین برنامههای جدید، از دستاوردهای دوره قبل سیاستگذاری محافظت کردهاند. این بدان معناست که روند انباشت تجربههای توسعه برای بهرهبرداری در دوره بعد، هیچوقت مختل نشده است.
این نکته را هم باید بگویم که تمرکز و فشار برنامههای توسعه در کشورها، لایههای مختلف را تحت تاثیر قرار داده است. درواقع، جبهههای صنعتی شدن مورد دخالت دولتها قرار نگرفته است. اکثر برنامههای توسعه صنعتی نسبت به سطح اقتصاد کلان و ثبات در شرایط آن، حساسیت داشتهاند. در چند سال گذشته، موضوع سیاستهای صنعتی به ادبیات رایج دولتها بازگشته است و حتی در آلمان که کشوری با سابقه صنعتی مبتنی بر بازار است، شکلگیری چنین رویهای را شاهد هستیم.
با وجود رویکردهای متفاوت مانند توسعه صادرات یا جایگزینی واردات، چه عواملی باعث موفقیت کشورها در طراحی سیاست صنعتی میشود و چگونه میتوان از تضعیف یا خنثیسازی سیاستها جلوگیری کرد؟
ببینید اگر بخواهم بهصورت گذرا این موضوع را توضیح بدهم، باید بگویم یک ساختار یا یک منطق نسبتاً مشترک در تجربه دیگران قابل رصد است. امروز واژگان توسعه صادرات یا جایگزینی واردات را به آن شکلی که در دهه ۶۰ تا ۸۰ میلادی رایج بود، پیدا نمیکنیم. در شرایط کنونی، با ترکیبی موفق از بهکارگیری ابزارهای سیاستی در جهتهای افقی و عمودی فضای اقتصادی-صنعتی شاهد هستیم که هدف، حفظ جایگاه صنعت یک کشور در زنجیره ارزش جهانی است. در بستههای سیاستی، تنوعی از رویکردها در سیاستهای اقتصاد کلان و پنج بازار پوششدهنده صنعت یعنی بازار سرمایه، کار، محصول، فناوری و جانماییهای صنعتی دیده میشود. به زبان ساده، این بستهها طوری هماهنگ و متناسب طراحی شدهاند که عامل تضعیف یا خنثیسازی یکدیگر نباشند. برای مثال، نمیتوان در جایگزینی واردات، نرخ ارز را طوری مدیریت کرد که واردات کالای صنعتی از تولید داخلی آن ارزانتر باشد یا در نظام تعرفهها، بدون در نظر گرفتن امکان دوپینگ از سوی رقبا، نمیتوان صنایع داخلی را در معرض رقابتهای مصنوعی قرار داد. البته تنظیم حدود و ثغور مداخلههای انتخابی در سیاستهای صنعتی کشورها، افتوخیز داشته است. تجربه کشورها در این زمینه نشان میدهد که همه از ابتدا دقیق و بدون خطا گام برنداشتهاند. پژوهشها نشان میدهد آنان بر تداوم خطا اصرار نداشتهاند، بلکه ریشه خطا را بدون تعصب و اغماض، شناسایی و رفع کردهاند. برای مثال در تجربه ویتنام، سیاستهای صنعتی در راستای کارآمدی بارها تغییر کردهاند و متناسب با آن، تحولات محیطی نیز بازنگری شدهاند.
در کتاب چالشهای صنعتی شدن به شکست دولت و شکست بازار اشاره شده است. با توجه به ضرورت فهم این دو مفهوم در تدوین سیاست صنعتی، چگونه میتوان از دخالتهایی که به عدم تعادل در بازارهای صنعتی منجر شده جلوگیری کرد؟
توجه داشته باشید، برنامه توسعه صنعتی فهرستی از توقعات و بیانیهای برای تحقق آرزوها نیست. برای طراحی سیاست صنعتی باید بدانیم صنعت کشور دقیقاً در چه شرایطی قرار دارد و برای این ارزیابی هم باید از شاخصهای متداول با روشهای علمی استفاده کنیم. تجربه سیاست صنعتی در مطالعه برخی کشورها نشان میدهد در نقطه آغاز حرکت، تصویری دقیق از وضعیت ارائه شده است. برای مثال، اگر اسناد ترکیه و هند را مقایسه کنید، نوعی همگرایی در نحوه گزارشگری شاخصهای صنعتی و اقتصادی این کشور میبینید. در این اسناد شاخصها و اهداف تا حد زیادی واقعبینانه شدهاند و از ترسیم آمال و آرزو اجتناب شده است. در تدوین سیاست صنعتی، بعد از آنکه مسیر راهبری صنعت تا حد معقولی تبیین شد، دو قید اصلی شکست دولت و شکست بازار لحاظ میشود. بدان معنا که دولت مجاز نیست در هر زمینه دلبخواه یا صلاحدیدی، ورود داشته باشد. مبنای ورود دولت باید مستند به موارد شکست بازار باشد و باید دائماً مراقبت کرد که مداخله برای رفع موارد شکست بازار آنقدر غلیظ نشود که به موارد بهاصطلاح بروز شکست دولت منجر بشود. تجربههای متعدد نشان میدهد دخالتهای بدون پشتوانه علمی و تخصصی دولتها با اولویت اشتباه به برخی صنایع ناکارا، به روند صنعتی شدن آسیب میرساند. موضوع مهم دیگر، لزوم هماهنگی میان انواع سیاستهای دولت در سطح کلان است. چون سیاست صنعتی تنها سیاست موثر بر صنعت نیست و در این زمینه مجموعهای از سایر سیاستها اثرگذارند، بنابراین سیاست صنعتی نمیتواند در غیاب یا بدون توجه به این عوامل، تدوین شود. پیشتر هم به این موضوع اشاره کردم، مداخلههای دولت در بازارهای صنعتی، به دو دسته عمودی و افقی تقسیمبندی میشود و مناقشهها در چهارچوب سیاستهای عمودی یا سیاستهای انتخابی دولتها در سطح صنعت و بنگاه بروز میکند. این مداخلهها شامل ابزارهایی مانند بخشودگی مالیاتی در بازار محصول، نرخهای دستوری تسهیلات در بازار سرمایه برای یک صنعت خاص یا الزام به خرید بخش عمومی از تولید داخل در تعدادی از محصولات منتخب صنعتی است که میتواند به دلایلی شناختهشده، به ضد خود بدل شوند. بخش مهمتر اینکه، در اعطای مزیتهای ویژه به صنایع، از محل منابع و منافع عمومی خرج میشود و باید دقیق ارزیابی کرد که آیا این رویکرد در اقتصاد، منفعت کرده است یا خیر؟ تجربه دهههای پس از جنگ دوم جهانی تا سال ۲۰۰۰ میلادی، نارساییها و ناکامیهای پرهزینه این دست مداخلهها را در گذر زمان نشان داده است. البته بهتدریج این روشها کمتر بهکار گرفته شد و حلقههای کنترل و ارزیابی موثر بر آنها اعمال شد. بعد از بحران سال ۲۰۰۸ و همهگیری کووید 19 و تشدید دوباره رقابتهای قطبی در جهان، شاهد هستیم که بهطور بارزی، مداخلههای عمودی در بازار فناوری و نوآوری و بازار محصولات پیشرفته (که از اصلیترین موضوعهای رقابت میان کشورهای صنعتی و تازه صنعتیشده است)، دوباره احیا شده است. در همین کشورهایی که در موضوع فناوری نسل چهارم سیاست مداخلهای اعمال شده، کماکان این خودآگاهی برقرار است که دیوانسالاری دولتی هنوز ابعاد انقلاب فناوری چهارم را دقیقاً احصا نکرده است. درنتیجه، هنوز بیم آن میرود که اجزای دولتها بهصورت متفرق و ناسازگار با یکدیگر تصمیم گرفته و عمل کنند.
ممکن است این موضوع را بیشتر بشکافید که کشورها برای بهرهمندی از انقلاب صنعتی چهارم و فناوریهای نوین دیجیتال و در مواجهه با تحولات و شوکهای جدید، چه رویکردهایی را در سیاستهای صنعتی و اقتصادی خود اتخاذ کردهاند؟
بله. در اسناد جدید، موضوع انقلاب صنعتی چهارم و فناوریهای نوین به دستمایه و تم اصلی سیاستهای صنعتی کشورها بدل شده است. بدان معنا که کشورها و قطبهای پیشتاز صنعتی در رقابت برای رهبری فناوریها و کشورهای در حال توسعه، در تلاش برای بیشترین تطبیق صنعت با این پدیده، در حال رقابت و تجهیز هستند. نسل چهارم انقلاب صنعتی فرصتهای شناختهشده و ناشناختهای را پیشروی صنعت قرار داده است. بر همین اساس شاهد هستیم که برنامههای بهاصطلاح Made in در برخی از کشورهای پیشتاز صنعتی، دوباره باب شده است. همین رویکرد نسبتاً درونگرایانه و بسته در کشورهای پیشتاز باعث شده، چگونگی روند استمرار توسعه صنعتی که تا حد زیادی بر برونگرایی و مشارکت در زنجیره ارزش جهانی تعریف میشود، مستلزم توجه در کشورهای در حال توسعه باشد. شوک ناشی از همهگیری کووید 19، گرم شدن کره زمین، گسترش بیسابقه تنشهای سیاسی نظامی و پیشبینی احتمال بروز اتفاقهای غیرقابل پیشبینی به محور تجهیز سیاستی برای ثبات اقتصاد کلان کشورها بدل شدهاند. مواضع محافظهکارانهای بعضاً در تجارت خارجی برخی کشورها دیده میشود که اثری محدودکننده داشته و منافع ناشی از تجارت خارجی را هم دستخوش تغییر کرده، اما برای برخی کشورها در جهت حفظ موقعیت آنها در زنجیرههای ارزش (به هر قیمت) بوده است. همچنین اتکای فوقالعاده به تعدد شرکا در اقصی نقاط جهان در حال بازنگری است. برای مثال، در بحران کووید 19 برخی اقلام ساده صنعتی در کشورها با کمبود حیاتی مواجه شد که کسی فکرش را هم نمیکرد. به همین دلیل است که این روزها شاهد بهاصطلاح سیاستهای Re-Shoring هستیم که برخی قطبها در حال بازگرداندن چرخه تولید به داخل کشورشان هستند. هرچند بسیار زود است که ارزیابی کنیم به کدام سمت میرویم، اما بر مبنای اسناد، به نظر نمیرسد سیاستها در نفی اصالت رقابتپذیری و اولویت تخصیص بازار باشد. در شرایطی که سیاستهای صنعتی رقبا جنبه تهاجمیتری پیدا کرده و تا حدی از جنبههای همکارانه سابق فاصله گرفته است، میتوان فهمید که کشورها حفاظت از توان رقابتپذیری خودشان را سرلوحه قرار دادهاند. این موضوع خیلی مهم است که حواسمان باشد تعادلهای نوینی در شرف تکوین است و این تقریباً از سال ۲۰۱۸ میلادی به بعد، تشدید شده است. در این شرایط کشورهای در حال صنعتی شدن بهشدت نگران و در فعل و انفعال برای حفظ جایگاه قبلی خود یا جایابیهای جدید در عرصه اقتصاد جهانی هستند تا مسیر رشد اقتصادی را مصون از شوکها مدیریت کنند.
با توجه به تجربه کشورها و چالشهای سیاست صنعتی در ایران، نقش و حدود مداخله دولت در صنعت چگونه باید تعریف شود تا از خطاهای گذشته جلوگیری شود؟
سیاست صنعتی در ذات خود و در مصادیق تاریخی مفهومی است محل مناقشه. از این جهت که همزمان و به اتکای آن، میتوان هر دخالتی از سوی دولت در صنعت را جایز دانست. از جهت دیگر، میتوان دخالتهای بیضابطه دولت در صنعت را محدود و نقش اصلی را به تحولات درونزا و نظارتشده با قوانین و مقررات در بازار واگذار کرد. رویکرد سنتی و انتظار عمومی از سیاست صنعتی (از سابق تا به حال) چنین بوده که ابتدا باید رشتهفعالیتهای صنعتی بهاصطلاح مفید و اولویتدار مشخص شود و بعد از آن، منابع عمومی و حمایتهای یارانهای و تجاری در اختیار صنایع هدف قرار گیرد. این روش در بدو امر، ساده و کاربردی جلوه میکند، اما در عمل میبینیم که بعد از دههها هنوز به نتایج قابل عرضه در سطح رقابت جهانی نرسیده است. در ارزیابی تجربههای دیگران میتوان دریافت که این رویکرد بهتدریج با چالش مواجه شد. احتمال خطا و ناکامی بهطور سیستماتیک در این رویکرد در فضای صنعتی با مختصاتی ویژه (در حوزههای اقتصادی و مدیریتی و سیاسی) بالا بوده و هست. شاید بهتر است اینطور عنوان کنم که سیاست صنعتی همان بیانیه شرح ماموریت دولت در امر توسعه صنعتی است که در آن، اهداف و اقداماتی را که از سوی او متصور است برمیشمارد، با این شرط که به اقدامات و اهداف بخش خصوصی متعرض نمیشود و برای آنها تعیین تکلیف نمیکند. درواقع، دولت نقشه راه و قطبنما را در اختیار فعالان صنعتی و اقتصادی قرار میدهد. بنابراین در پاسخ به پرسش شما، لازم است دولت ابتدا طبقهبندی و سطوح سیاستی خود را تبیین کند. یعنی در سطح بالاتر از حوزه صنعت، سیاستهای کلان اقتصادی ازجمله مدیریت کسریهای دوقلو (ناشی از سیاستهای تجاری و مالی دولت)، سیاستهای ارزی، کنترل تورم و نرخهای رقابتی سود و بازده، با یکدیگر همراستا شده باشند. بعد از آن، دولت باید با دقت و شفافیت و ضمانت اجرا، تکالیف و شرح اقدامات خود را در پنج بازار سرمایه، کار، محصول، فناوری و جانمایی و نواحی صنعتی (برای بخش صنعت) اعلام کند. این موارد و ملاحظههایی که برشمردم، چندان هم ساده نیستند. صنعت و اقتصاد کلان در تعامل رفتوبرگشتی قرار دارند. انتظار نمیرود که اول ثبات کامل حاصل شود، بعد صنعت حرکت خودش را آغاز کند. اینها همافزا هستند. باید صنعت از محل صادرات، ارز فراهم کند تا سیاست ارزی کشور به ثبات برسد. باید سطح صادرات مصنوعات صنعتی بتواند متناسب با حجم واردات کالاهای مصرفی یا سرمایهای یا واسطهای پیش برود تا در تجارت خارجی، تراز حاصل شود. بنابراین اینجاست که تنظیم سیاستها دقیق و پیچیده میشود. مهمترین رسالت یک برنامه صنعتی این است که مسیر پیشبرد و مدیریت صنعت و اقتصاد کلان همراستا باشند و آثار متقابل آنها دائماً رصد و مدیریت شود. به اینها عوامل جدید را هم میتوانیم بیفزاییم. برای مثال، ملاحظههای ناشی از چالشهای اجتماعی مثل بیکاری در صنعت یا شرایط توزیع درآمد، مسائل آبوهوا و محیط زیست که اکثراً در صنایع سنگین و انرژیبر خودمان با آن مواجهیم. از دیگر سو، بحران اقتصاد بینالملل و بروز مجدد قطبیشدن قدرتهای بزرگ سبب شدهاند موضوع بقای اقتصادی کشورهای در حال توسعه و تابآوری اقتصادی، بیش از پیش برجسته شود. اگر به مجموعه اسناد توسعهای دولت ترکیه طی چند سال گذشته مراجعه کنید، متوجه میشوید که این دولت بهوضوح به ابعاد و جوانب بروز تقابلهای جهانی توجه داشته و با تشخیص چنین روندی چنان بهموقع جایابی کرده که امروز در صنایع نظامی بدل به یک قدرت صادراتی شده و توانسته است به مرکزیتی برای جذب مشارکتهای جهانی در این زنجیره ارزش بدل شود. ترکیه مصداق موفق از تلفیق درست و آشتی عملگرایانه میان نگاه ساخت داخل و خوداتکایی و تابآوری در اقتصاد با مفهوم برونگرایی و صادراتگرایی است. وقتی در سال ۱۹۷۵ ترکیه بهخاطر جنگ قبرس تحریم شد، بلافاصله هدف قطع وابستگی، بدل به انگیزه توسعه شد. نکته اینکه، ابزارهای مداخله دولت ترکیه مانند تسهیلات بانکی ویژه، تضمین خرید محصول توسط وزارت دفاع ترکیه و بخشودگیهای خاص مالیاتی بر فعالیتهای تحقیق و توسعه (R&D) توسط دولت موفقیتآمیز بود. از سوی دیگر، مشارکت سرمایهای و فنی کشورهایی مانند بریتانیا، مالزی، کره جنوبی و قزاقستان به داخل ترکیه جذب شد. این کشور تا جایی که توانست توان تولید را در زنجیره تامین برای ناتو گنجاند و رسمی کرد. ترکیه امروزه به ۸۰ کشور صادرات نظامی دارد که حاصل ادغام توان داخل و سیاستهای برونگرایانه متناظر با آن بوده است.
