دستور خاموش
چرا برق صنایع با وجود تاکید دولت قطع میشود؟
سردار خالدی /نویسنده نشریه
ناترازی به آزمونی برای توان دولت در اجرای تصمیمهای خودش تبدیل شده است. مسعود پزشکیان، رئیسجمهور بارها تاکید کرده که برق صنایع نباید قطع شود و در پایان ماه تیر امسال نیز پس از جلسهای با حضور وزارتخانههای نیرو و صمت، مجموعهای از تصمیمها برای کاهش محدودیت برق بخش تولید اتخاذ شد. حتی اعلام شد سیاست دولت، جلوگیری از توقف بخش تولید در ماههای مرداد و شهریور است. بااینحال، محدودیت برق صنایع ادامه پیدا کرد و در تازهترین جلسه دولت در ۲۸ مرداد 1405، رئیسجمهور خواستار بررسی این موضوع شد که چرا برخی مصوبههای قبلی بهطور کامل اجرا نشدهاند. صنایع بزرگ مثل فولاد، یکی از روشنترین مصادیق این تناقض است. فولاد، صنعتی انرژیبر است و کاهش برق آن تنها به خاموش شدن چراغ یک کارخانه منجر نمیشود، کوره، خط تولید و مجموعهای از فعالیتهای بالادستی و پاییندستی را متاثر میکند. معاونت وزارت صمت نیز پیشتر هشدار داده بود که محدودیت برق صنعت فولاد میتواند بر معادن سنگآهن و واحدهای فرآوری تا حملونقل و صنایع پاییندست اثر بگذارد. با این وصف، با وجود تاکید دولت بر حفظ برق تولید، محدودیت برق واحدهای فولادی ادامه یافته است. یک پاسخ ساده برای این مسئله وجود دارد: برق کافی نیست. وقتی عرضه برق کمتر از تقاضاست، دستور اداری نمیتواند الکترون تولید کند. اگر برق صنعت قطع نشود، باید مصرف بخشی دیگر کاهش پیدا کند یا عرضه افزایش یابد. اتفاقاً جزئیات مصوبهها نیز نشان میدهد مسئله پیچیدهتر از دستور «عدم قطع» بوده است. یکی از مصوبهها، کاهش محدودیت شهرکهای صنعتی از دو روز به یک روز در هفته بود و تصمیمهای دیگری مانند انتقال فعالیت به جمعهها، کاهش مصرف مراکز تجاری و خرید برق سبز نیز در نظر گرفته شد. بنابراین میان هدف اعلامشده یعنی متوقف نکردن تولید و محدودیت فیزیکی شبکه برق، شکاف واقعی وجود دارد. همین واقعیت، مسئله اقتصاد سیاسی را پیش میکشد. اینکه وقتی منبعی کمیاب است، چه کسی باید هزینه کمبود آن را بپردازد؛ خانوار، صنایع کوچک، فولاد، پتروشیمی، مراکز تجاری یا دستگاههای دولتی. تصمیم درباره خاموشی، صرفاً تصمیم مهندسی نیست، تصمیمی درباره توزیع هزینه ناترازی میان گروههای مختلف جامعه است. صنعت فولاد از این جهت، مهم است که ایران طی چند دهه منابع زیادی صرف توسعه ظرفیت فولاد کرده و امروز این صنعت بخشی از صادرات غیرنفتی، اشتغال و زنجیره صنعتی کشور را تشکیل میدهد. خاموشی فولاد فقط داستان اختلاف وزارت نیرو و وزارت صمت نیست. این اتفاق نشانه مشکل عمیقتر یعنی ناهماهنگی میان سیاست توسعه صنعت و سیاست توسعه انرژی هم هست. به این معنا که بخشی از دولت، مجوز کارخانه و افزایش ظرفیت میدهد، بخشی دیگر باید برق آن را تامین کند و هنگامیکه سرمایهگذاری در زیرساخت انرژی از توسعه صنعتی عقب میماند، اختلاف در فصل گرم سال به شکل سهمیهبندی و خاموشی ظاهر میشود. با این وصف، چرا با وجود تاکید دولت مبنیبر حفظ برق تولید، برق صنایع مختلف همانند فولاد قطع میشود؟
تصمیمات اشتباه
در اقتصاد ایران، بحران ناترازی برق صرفاً مسئله فنی یا مدیریتی نیست، بلکه بخش عمدهای از آن ناشی از ضعف در حکمرانی اقتصادی است. در ماههای گذشته، رئیسجمهور بارها بر ضرورت جلوگیری از قطع برق صنایع تاکید کرد. حتی پس از جلسات مشترک وزارت نیرو و وزارت صنعت، معدن و تجارت (صمت)، مجموعهای از تصمیمات برای کاهش محدودیت برق صنایع اتخاذ شد. بااینحال، گزارشهای رسمی و گفته فعالان صنعتی نشان میدهد که محدودیت برق صنایع بزرگ، بهویژه فولاد، همچنان ادامه دارد. واقعیت آن است که بحران کنونی انرژی در صنایعی مانند فولاد را نمیتوان به ضعف اجرایی یا ناهماهنگی میان وزارتخانهها تقلیل داد. آنچه امروز مشاهده میشود، نتیجه انباشت چند دهه تصمیمگیری اشتباه در حوزه انرژی، صنعت، قیمتگذاری و سرمایهگذاری زیرساختی است. قطعی برق صنایع، نشانه بروز یک تعارض ساختاری میان سیاست توسعه صنعتی و سیاست توسعه انرژی است؛ تعارضی که اکنون در فصل گرما و اوج مصرف برق، خود را به شکل سهمیهبندی و خاموشی نشان میدهد. برای نمونه، دولت اصلاحات در سال 1383 در برنامه پنجساله چهارم توسعه برای مسئله ناترازی انرژی راهکارهایی را در نظر گرفته بود، اما تثبیت قیمت حاملهای انرژی از سوی مجلس هفتم از سال ۱۳۸۴ به مدت یک دهه، مانع از اصلاح قیمت حاملهای انرژی ازجمله برق بهعنوان یک کالا و بهتبع آن، عدم سرمایهگذاری جدید در بخش تولید شد و آثار آن، به مرور از سال ۱۳۹۰ به بعد بیشتر نمایان شد. آثار جدی این تصمیم از سال ۱۳۹۷ متناسب با فشار بیشتر تحریمها و شرایط تورمی اقتصاد ایران، با خاموشیهای ناخواسته و گسترده در جامعه نمود پیدا کرد. هرچند در سالهای 1397 و 1398 بهطور موقت بخشی از مشکلات تولید جبران شد، اما از سال ۱۳۹۹ به بعد، مسئله ناترازیها جدیتر و پیچیدهتر شده است. با شروع جنگ تحمیلی از سال 1404 تا امسال، فشار مدیریت بار به بخشهای مختلف (خانگی و صنعتی) با شدت بیشتر منتقل شده است.
نقطه برخورد
موضوع آن است که دستور اداری نمیتواند جایگزینی برای کمبود واقعی منابع پیدا کند. وقتی رئیسجمهور دستور میدهد برق صنایع قطع نشود، این دستور تنها زمانی قابلیت اجرا دارد که برق کافی در شبکه وجود داشته باشد. اما اگر میزان تقاضا از ظرفیت تولید و انتقال برق بیشتر باشد، دولت ناچار است میان مصرفکنندگان مختلف دست به انتخاب بزند. براساس گزارشهای وزارت نیرو، در فصل تابستان در سالهای اخیر، شکاف میان عرضه و تقاضای برق در برخی روزها به بیش از ۱۵ هزار مگاوات هم رسیده است. در چنین وضعیتی مسئله دیگر نحوه مدیریت برق نیست، بلکه کمبود واقعی آن است. این وضع بهمعنای محدودیت منابع است. به این ترتیب حتی بالاترین سطح اراده اجرایی نیز نمیتواند واقعیت فیزیکی کمبود را از بین ببرد. به بیان ساده، رئیسجمهور میتواند درباره نحوه توزیع برق تصمیم بگیرد، اما بدون سرمایهگذاری قبلی، برق جدید تولید نمیشود. اقتصاد ایران امروز با وضعی مواجه است که در آن، سرمایهگذاری کمیاب شده است. سرمایهگذاری ناکافی در بخش تولید، شبکه انتقال و توزیع و زیرساخت انرژی در سالهای گذشته موجب شده است ظرفیت واقعی تولید برق از نیاز اقتصاد کمتر باشد. به همین دلیل، خاموشی فولاد بیش از آنکه نشانه نافرمانی دستگاههای اجرایی از دستور دولت باشد، نشانه نحوه سیاستگذاری همسو با محدودیتهاست.
ناتوانی اجرا
در نگاه نخست، ممکن است تصور شود که مشکل به ضعف مدیریتی بازمیگردد، اما پاسخ عمیقتر است. زمانی دولتها میتوانند سیاستها را اجرا کنند که میان اهداف، منابع و ابزارها تناسب وجود داشته باشد. اگر هدف دولت، حفظ برق صنایع باشد، سه گزینه را میتواند انتخاب کند؛ برق بیشتری تولید کند، مصرف را کاهش دهد یا به افزایش واردات برق رو بیاورد. اقتصاد ایران در هر سه مورد با محدودیت مواجه است. محدودیت اول، کمبود سرمایهگذاری است. براساس گزارشهای داخلی و بینالمللی مانند آژانس بینالمللی انرژی (IEA)، سرمایهگذاری در زیرساختهای انرژی ایران در سالهای گذشته با نیازهای واقعی اقتصاد تناسب نداشته است. محدودیت دوم، رشد سریع تقاضاست. مصرف برق در ایران بهدلیل توسعه صنایع، رشد شهرنشینی، گسترش تجهیزات سرمایشی و گرمایشی و افزایش مصرف خانگی بهطور مداوم افزایش یافته است. محدودیت سوم، اقتصاد سیاسی خاموشی برق است. خاموش کردن برق صنایع هزینه دارد. خاموش کردن برق خانگی نیز هزینه سیاسی و اجتماعی دارد. در نتیجه، دولت ناچار است میان گروههای مختلف و بازیگران در اقتصاد دست به انتخاب بزند. به همین دلیل است که تصمیم دولت برای حفظ برق صنایع با محدودیتهای متعدد روبهروست که فراتر از اختیار یک وزارتخانه یا حتی شخص رئیسجمهور است.
عدم تناسب
ایران طی سه دهه گذشته میلیاردها دلار برای توسعه صنعت فولاد سرمایهگذاری کرده است. متناسب با آن، ظرفیت تولید فولاد ایران از حدود ۱۰ میلیون تن در ابتدای دهه ۱۳۸۰ به بیش از ۴۵ میلیون تن در سالهای اخیر (تا قبل از جنگ تحمیلی سوم) رسید. اما توسعه انرژی همپای توسعه صنعت پیش نرفته است. بهعبارت دیگر، کشور برای ساخت کارخانهها سرمایهگذاری کرد، اما برای تامین زیرساختها مانند انرژی به اندازه کافی سرمایهگذاری نکرد. اما چرا چنین اتفاقی افتاد؟ دلیل نخست، قیمتگذاری دستوری است. در اقتصاد ایران برق و گاز با قیمتی بسیار پایینتر از هزینه واقعی تولید عرضه میشوند. این موضوع چند پیامد مهم دارد. مصرف افزایش پیدا میکند، انگیزه صرفهجویی کاهش مییابد، درآمد صنعت برق پایین میآید، سرمایهگذاری جدید جذابیت خود را از دست میدهد، در نتیجه، صنعت برق بهتدریج با کمبود منابع مالی مواجه میشود. دلیل دوم، تحریمهاست. تحریمهای بینالمللی دسترسی ایران به سرمایه، فناوری و تجهیزات نیروگاهی را محدود کردهاند. مسئله سوم، اولویتهای بودجهای است. در بسیاری از سالها، منابع عمومی دولت صرف هزینههای جاری شده و سهم سرمایهگذاری زیرساختها کاهش پیدا کرده است. نتیجه این سه عامل آن است که صنعت بر پایه زیرساخت انرژی ناکافی، فعالیت میکند. موضوع دیگر، به ضعف حکمرانی اقتصادی برمیگردد. در کشورهای موفق صنعتی، توسعه صنعت و توسعه زیرساخت همزمان انجام میشود. اما در ایران، فرآیند تصمیمگیری میان نهادهای مختلف اغلب جزیرهای بوده است. وزارت صمت بهدنبال افزایش تولید، افزایش صادرات، ایجاد اشتغال و توسعه صنایع بوده است. در مقابل، وزارت نیرو با چالشهای دیگری مانند کمبود سرمایهگذاری، فرسودگی شبکه، رشد مصرف و محدودیت منابع مالی روبهرو بوده است. در نتیجه، میان برنامه صنعتی و برنامه انرژی هماهنگی کامل شکل نگرفته است. این پدیده بهمعنای شکست در هماهنگی سیاستهاست. به بیان ساده، ظرفیت صنعتی کشور سریعتر از ظرفیت انرژی کشور رشد کرده است.
اقتصاد سیاسی ناترازی
در زمانی که ناترازی شکل میگیرد، پرسشی که پیش میآید این است که چه کسی باید هزینه کمبود برق را بپردازد؟ وقتی برق کافی وجود ندارد، دولت باید تصمیم بگیرد کمبود چگونه توزیع و مدیریت شود. برق کدام صنایع قطع شود؟ آیا خاموشی خانگی افزایش یابد؟ آیا مراکز تجاری محدود شوند؟ آیا دستگاههای دولتی مصرف خود را کاهش دهند؟ هر انتخاب، گروهی را راضی و گروهی دیگر را ناراضی میکند. به همین دلیل، مدیریت خاموشی، صرفاً فنی نیست، بلکه تصمیم درباره توزیع هزینه کمبود است. در این میان، فولاد یکی از مهمترین صنایع ایران است. این صنعت، سهم چشمگیری در صادرات غیرنفتی دارد. زنجیرهای بزرگ از معادن، حملونقل و صنایع پاییندستی را تغذیه میکند. صدها هزار شغل مستقیم و غیرمستقیم ایجاد کرده است. با این وصف، این صنعت همچنین یکی از انرژیبرترین صنایع کشور است. در واحدهای فولادسازی مبتنیبر کوره قوس الکتریکی، برق نه نهاده فرعی، که عنصر اصلی تولید است. بنابراین، هرگونه تصمیم درباره محدودیت یا قطعی برق مستقیم به کاهش تولید منجر میشود. به همین دلیل است که قطعی برق فولاد تنها بهمعنای کاهش تولید یک کارخانه نیست، بلکه میتواند کل زنجیره ارزش صنایع را مختل کند. خاموشی برق در صنعت فولاد پیامدهای متعدد هم دارد. صنعت فولاد سهمی مهم در ارزش افزوده بخش صنعت دارد. کاهش تولید فولاد مستقیم رشد اقتصادی را تحت تاثیر قرار میدهد. این در حالی است که در هنگام محدودیت درآمدهای نفتی، صادرات فولاد یکی از منابع مهم تامین ارز است که این مسئله بر آن اثر سوء میگذارد. سرمایهگذار زمانی سرمایهگذاری میکند که از تامین پایدار انرژی مطمئن باشد. خاموشیهای مکرر برق، ریسک سرمایهگذاری را بالا میبرد. همچنین توقف و راهاندازی مجدد خطوط تولید، هزینههای زیادی به واحدهای صنعتی تحمیل میکند. در بازار جهانی فولاد، هزینه انرژی یکی از مهمترین مزیتهای رقابتی ایران بوده است. تداوم ناترازی انرژی میتواند این مزیت را از بین ببرد. به همین دلیل، بحران فولاد، نماد بحرانی بزرگتر و گستردهتر است. مسئله اصلی این است که اقتصاد ایران در بسیاری از بخشها با الگویی از توسعه مواجه بوده که در آن ظرفیتهای تولید سریعتر از ظرفیتهای زیرساخت رشد کردهاند. این مسئله فقط در برق دیده نمیشود. در گاز، آب، حملونقل و حتی لجستیک نیز نشانههای مشابه وجود دارد. به همین دلیل قطعی برق صنایع میتواند نشانهای از ناهماهنگی ساختاری در الگوی توسعه کشور هم باشد.
سخن پایانی
تصمیمگیریهای امروز را بدنه کارشناسی دولت انجام میدهد. به همین دلیل، باید اراده و دستوری قاطع براساس پشتوانه کارشناسی و نخبگانی شکل گیرد که دولت را قانع کند برنامههای اصلاحی را به اجرا بگذارد. اصلاح ساختار از نظر فنی و مهندسی شدنی است، اما به سلامت، شفافیت و روشنگری نیاز دارد، هر چند گروههای ذینفع مانع اصلاح ساختار میشوند. برای مثال در اصلاح قیمت بنزین، گروههای ذینفعی هستند که اجازه افزایش قیمت را نمیدهند، زیرا با پایین ماندن قیمت بنزین و قاچاق آن، بیشترین سود نصیب آنان میشود، در نتیجه، مانع تعدیل قیمتها میشوند. یا اینکه مانند همه تجربه کشورهای توسعهیافته، استراتژی کاهش مصرف برق بهجای تولید بیشتر میتواند راهکاری موثرتر و پایدارتر باشد. در این زمینه هم گروههای ذینفع مانند سدساز یا نیروگاهساز مانع اجرای طرحهای صرفهجویی میشوند، چرا که این طرحها درآمدهای میلیاردی آنان را متوقف میکند. به همین دلیل، دولت باید انگیزه کافی و متناسب برای تولید و مصرف برق ایجاد کند؛ بهطوریکه سرمایهگذاری جدید یا صرفهجویی از سوی گروههای ذینفع در صنعت برق (عمدتاً دولت است)، صورت گیرد. دولت باید بتواند مصرف را مدیریت کند یا برای تولید برق، سرمایهگذاری ایجاد کند. برای نمونه، برای ذخیرهسازی برق خانگی، میتواند خازنهای ذخیرهساز در اختیار شهروندان قرار دهد تا بتوانند برای چند ساعت برق ذخیره داشته باشند و در ساعت خاموشی برق، دچار مشکل نشوند. یا اینکه دولت با مدیریت صحیح میتواند هفت هزار مگاوات مصرف برق شبانه در بسیاری از مراکز تجاری یا دفاتر اداری را مدیریت کند. دولت باید از همین روزها به فکر ماهها و سالهای آینده باشد و در زمینه کاهش مصرف و سرمایهگذاری مجدد در شبکه تولید، انتقال و توزیع برق، برنامههای جدی را پی بگیرد. نباید فراموش کرد که بحران فعلی صرفاً ناشی از ضعف اجرایی یا اختلاف میان وزارتخانهها نیست. ریشههای آن را باید در سه عامل ناترازی ساختاری برق، نبود سرمایهگذاری لازم، ناهماهنگی میان سیاست توسعه صنعتی و سیاست توسعه انرژی و اقتصاد سیاسی توزیع کمبود برق میان بخشهای مختلف جامعه دانست. تا زمانی که شکاف میان صنعت و انرژی از طریق سرمایهگذاری گسترده در تولید برق، اصلاح نظام قیمتگذاری انرژی، کاهش مصرف و صرفهجویی و هماهنگی میان سیاستهای صنعتی و انرژی برطرف نشود، تابستان هر سال همین پرسش دوباره تکرار میشود؛ چگونه میتوان برق صنایعی را حفظ کرد که برای رشد آنها برنامهریزی شده، اما برای انرژی مورد نیازشان، سرمایهگذاری کافی صورت نگرفته است؟
