انتخاب هوشمند
چرا جهان دوباره به سیاست صنعتی بازگشته است؟
سردار خالدی /نویسنده نشریه
برای سالها تصور میشد که سیاست صنعتی به تاریخ پیوسته است. پس از موج خصوصیسازی، آزادسازی تجارت و گسترش جهانی شدن، بسیاری از اقتصاددانان و سیاستگذاران بر این باور بودند که دولتها نباید در انتخاب صنایع، هدایت سرمایهگذاری یا تعیین مسیر توسعه اقتصادی دخالت کنند. در این نگاه، وظیفه دولت ایجاد ثبات اقتصادی، تضمین رقابت و بهبود محیط کسبوکار بود و بازار، خود بهترین تصمیم را درباره آینده صنعت میگرفت. اما این اجماع در سالهای اخیر بهطور جدی به چالش کشیده شده است. همهگیری کووید 19، اختلال در زنجیرههای تامین، رقابت فناوری میان آمریکا و چین، بحران انرژی، جنگ اوکراین و شتاب گرفتن انقلاب هوش مصنوعی، دولتها را به این نتیجه رسانده که به سیاست صنعتی روی آورند. نه صرفاً برای حمایت از کارخانهها، بلکه برای شکل دادن به آینده اقتصاد، توسعه فناوریهای راهبردی، افزایش بهرهوری، تقویت زنجیرههای ارزش و کاهش وابستگی به رقبای ژئوپلیتیک. این موضوع برای ایران اهمیتی دوچندان دارد. کشوری که دههها تجربه مداخله گسترده دولت در صنعت را پشت سر گذاشته، اکنون با موج تازهای از سیاست صنعتی در جهان روبهرو است که از نظر اهداف، ابزارها و سازوکارهای حکمرانی با الگوهای سنتی، تفاوتهای مهم دارد. به همین دلیل بهدنبال پاسخ به این پرسش هستیم که چرا جهان دوباره به سیاست صنعتی بازگشته است؟
تعریف مفهوم
قبل از هر چیز، بهتر است بدانیم که سیاست صنعتی دقیقاً به چه رویهای گفته میشود؟ سیاست صنعتی (Industrial Policy) مجموعهای از مداخلههای هدفمند دولت برای تغییر یا بهبود ساختار اقتصادی و ارتقای عملکرد بخش تولید و بنگاههای داخلی است. این سیاست میتواند از طریق ابزارهایی مانند حمایت از تحقیق و توسعه، تامین مالی، سیاست تجاری، آموزش مهارت، خرید دولتی، مشوقهای مالیاتی و توسعه زیرساختها اجرا شود. به بیان علمی، سیاست صنعتی صرفاً حمایت از صنایع نیست، بلکه راهبردی برای هدایت تحول ساختاری، افزایش بهرهوری و توانمندی فناورانه، ایجاد مزیت رقابتی و تقویت ظرفیت تولیدی اقتصاد است. سازمان توسعه صنعتی ملل متحد
(UNIDO) نیز بر تحول ساختاری، هماهنگی سیاستهای تجاری، نوآوری، سرمایهگذاری و نیروی کار تاکید میکند. درنتیجه، اینطور میتوانیم بگوییم که سیاست صنعتی، مجموعهای از ابزارهایی است که دولتها برای شکلدهی به آنچه اقتصاد تولید میکند (بهجای واگذاری صرف به بازار) به کار میگیرند. البته این ابزارها امروزه با قدرتی مضاعف بازگشته است. برخلاف تصور رایج، اقتصادهای پیشرفته، اصلیترین کاربران سیاست صنعتی نیستند. تحول در تعریف سیاست صنعتی از تمرکز صرف بر بخش ساخت به سوی فعالیتهای تجاری استراتژیک، امکان تدوین راهبردهای تابآوری فرابخشی را فراهم آورده است. این رویکرد نهتنها کارخانهها، بلکه پایههای تکنولوژیک در بخشهای خدمات مدرن و کشاورزی پیشرفته را نیز در بر میگیرد. اتخاذ پیشفرض ندانمگرا در این مسیر، بهمعنای حفظ انعطافپذیری استراتژیک در مواجهه با نوسان جهانی و تمرکز بر وظایف نوظهور بهجای صنایع ایستاست. این تعریف، یک چهارچوب امکانسنجی ارائه میدهد که بر سه ویژگی ملی اندازه بازار داخلی، ظرفیت اجرایی دولت و فضای مالی تاکید دارد. موفقیت در سیاست صنعتی هم لزوماً به منابع مالی کلان بستگی ندارد، بلکه منوط به انتخاب ابزار متناسب با ظرفیتهای نهادی است.
تفاوت سیاستها
البته سیاست صنعتی با دو مفهوم سیاست اقتصادی و سیاست توسعه صنعتی تفاوت دارد. همانطور که در بالا به آن اشاره شد، سیاست صنعتی، مداخلههای هدفمند برای تغییر ساختار تولید، ارتقای بهرهوری و توانمندی بنگاهها و صنایع است که دامنه آن، بخشهای تولیدی و بنگاهها را در بر میگیرد. بهطور کلی، هدف سیاست صنعتی، افزایش بهرهوری، نوآوری، رقابتپذیری و تحول ساختاری است. این در حالی است که سیاست اقتصادی، مجموعه اقدامهایی برای تاثیرگذاری بر متغیرهای کلان و عملکرد عمومی اقتصاد است. سیاست اقتصادی شامل کل اقتصاد و با هدف رشد اقتصادی، ثبات قیمتها، اشتغال و ثبات مالی انجام و پیگیری میشود. سیاست توسعه صنعتی البته رویکردی بلندمدت و راهبردی برای ایجاد و ارتقای ظرفیتهای صنعتی و گذار اقتصاد به فعالیتهای با ارزش افزوده و فناوری بالاتر است. سیاست توسعه صنعتی، ساختار صنعتی و زنجیرههای ارزش را در بر میگیرد. هدف اصلی سیاست توسعه صنعتی هم صنعتی شدن، تنوعبخشی، ارتقای فناوری و ایجاد مزیت رقابتی پایدار است. البته میتوان رابطه آنها را بهصورت یک سلسلهمراتب مفهومی هم در نظر گرفت که در ابتدا سیاست اقتصادی، بعد از آن سیاست صنعتی و سیاست توسعه صنعتی رخ میدهد. هرچند این رابطه، بهمعنای زیرمجموعه بودن مطلق نیست. سیاست صنعتی بخش تخصصیتر از سیاست اقتصادی است که بر ساختار تولید و توانمندیهای مولد تمرکز دارد، درحالیکه سیاست توسعه صنعتی بیشتر بر مسیر بلندمدت تحول ساختاری و صنعتی شدن اقتصاد تاکید میکند.
ماموریتها و اهداف
هدف سیاست صنعتی، افزایش سطح دسترسی به بازار از طریق حداکثر استفاده از فرصتهای جهانی و منطقهای است و جهتگیری کلی آن، افزایش سهم صنعت و معدن در صادرات و تولید کشور و جهان است. سیاست کلی آن، طراحی و استقرار نظام آمار و اطلاعات دسترسی به بازارهای خارجی و داخلی برای سرمایهگذاران و صادرکنندگان است و سیاستهای اجرایی نیز شامل رصد بازارهای جهانی درباره کالاهای برخوردار از مزیت رقابتی، رصد تحرکهای رقبا در مقابل محصولات، خدمات و برندهای ایرانی در بازارهای هدف اولویتدار، انجام امور تحقیقات بازاریابی در سطح رفتار مصرفکنندگان در بازارهای اولویتدار، تکمیل بانک اطلاعاتی صادراتی برای هر رشته از محصولات همگن با پوشش آمار و اطلاعاتی داخلی و بازارهای منطقه- اروپا- آسیا- آفریقا و آمریکای شمالی و تعمیق زمینههای تعامل با مراکز تحقیقات بینالمللی نظیر مرکز تجارت بینالملل است.
بازتعریف نقشها
البته سیاست صنعتی در قرن ۲۱، دیگر قمار بزرگ در صنایع سنگین نیست، بلکه یک مدیریت ریسک هوشمندانه برای کشف مزیتهای جدید است. سیاستگذار باید بپذیرد که دولت، دانای مطلق نیست. در این چهارچوب، خلاصه سیاستی تاکید میکند که هدف دولت نباید تعیین برندگان باشد، بلکه باید ایجاد محیطی باشد که در آن برندگان خود را نشان دهند. سیاست صنعتی نباید در تضاد با سیاستهای تجاری یا رقابتی در کشور باشد.
دولت باید اطمینان حاصل کند که حمایت از یک صنعت، به نابودی صنایع پاییندست بهدلیل افزایش قیمت نهادهها منجر نمیشود. همچنین بعید است که با تعریف جدید سیاست صنعتی، دولتها بار دیگر بهدنبال انتخاب برندگان موردنظر خویش باشند، زیرا تعاریف و فرآیند بهکلی متفاوت شده است.
براساس تعاریف جدید از سیاست صنعتی، پارادایمهای جدید عبارتاند از:
الف) گذار از ابزارهای کُند به ابزارهای دقیق: موفقیت در فضای رقابتی فعلی، مستلزم جایگزینی تعرفههای فراگیر با ابزارهای جراحیگونه نظیر توسعه مهارتهای تخصصی و پارکهای صنعتی است.
ب) انطباق با ویژگیهای ملی: کارایی هر ابزار بهطور مستقیم به سه عامل پهنای باند دولتی (ظرفیت اجرایی)، اندازه بازار داخلی و فضای مالی (توان بودجهای) بستگی دارد.
ج) تمرکز بر اصلاح شکست بازار: هدف نهایی، نه حمایت دائمی، بلکه رفع موانع سرمایهگذاری در فعالیتهایی است که دارای سرریزهای مثبت دانش و فناوری هستند.
بازگشت دوباره
در دهههای پایانی سده بیستم، جریان غالب اقتصادی بر این باور بود که سیاست صنعتی در حال افول است و دولت صرفاً باید به اصلاح شکستهای بازار بپردازد. بااینحال، تجربه تاریخی کشورهای در حال توسعه نشان داد که صرف تمرکز بر صادرات و جذب سرمایهگذاری مستقیم خارجی، بدون چهارچوب نهادی منسجم قادر به ایجاد توسعه صنعتی پایدار نیست. با این وصف، بازگشت سیاست صنعتی به دستور کار دولتها را میتوان در پنج محور زیر هم خلاصه کرد:
1- نارسایی بازار در تولید اطلاعات: بازار بهتنهایی قادر به تولید دانش لازم برای تنوعبخشی اقتصادی نیست.
2- نیاز به هماهنگی نهادی: سرمایهگذاریهای مکمل در اقتصادهای مدرن نیازمند نقش تسهیلگری دولت است.
3- تجربه تاریخی: کشورهای فاقد سیاست صنعتی هوشمند در دام تخصصیسازی نامطلوب گرفتار شدهاند.
4- تغییر پارادایم: گذار از دولتمداری به حکمرانی مشترک میان دولت و بخش خصوصی.
5- چالشهای نوین: تحولات اقلیمی، دیجیتال و ژئوپلیتیک، نیازمند هدایت استراتژیک منابع به سمت فعالیتهای دارای بازدهی بالاست.
تفاوت با حمایتگرایی
در دهههای ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ میلادی (مصادف با دهه ۴۰ و ۵۰ ه.ش) در ایران الگوی غالب، جایگزینی واردات بوده است. دولتها صنایع سنگین مانند فولاد و پتروشیمی را انتخاب میکردند، با تعرفههای سنگین و سهمیهبندی از آنها در برابر رقابت خارجی محافظت میکردند و انتظار داشتند صنعت داخلی رشد کند، اما آنچه رخ داد، رشد نبود. براساس مطالعات صندوق بینالمللی پول، سیاستهای جایگزینی در سالهای۱۹80-۱۹6۰ در بسیاری از کشورهای در حال توسعه شکست خورد، نه صرفاً به این دلیل که دولت دخالت کرد، بلکه چون فاقد رقابت و صادراتگرایی هم بود. در این الگو، حمایت از بازار داخلی به معنای حذف رقابت بود، بنگاهها انگیزهای برای نوآوری نداشتند، به فناوری وارداتی وابسته ماندند و هرگز یاد نگرفتند در بازار جهانی زنده بمانند. در ایران دهه ۴۰ شمسی نیز همین الگو تکرار شد و دولت با درآمدهای نفتی، صنایع سنگین دولتی تاسیس کرد و بخش خصوصی را در صنایع سبک جایگزینی واردات هدایت کرد. تعرفهها بهطور متوسط 8/ 4 برابر شدند و حدود ۷۰ درصد تولیدات داخلی با محدودیت کمی (سهمیه) از رقابت خارجی محافظت میشدند. اما این حمایت بیقیدوشرط، به رشد معکوس انجامید. سرمایهگذاری شدیداً سرمایهبر شد، اشتغالزایی ناچیز بود، صادرات غیرنفتی رشد نکرد و صنعت بهجای یادگیری، به یارانه نفت و حمایت تعرفهای خو گرفت. پس از جنگ تحمیلی، تکنوکراتهای ایرانی تلاش کردند اقتصاد ویرانشده را بازسازی کنند، اما آنچه رخ داد، بیشتر شبیه ترمیم بود تا تحول. سیاستهای تعدیل ساختاری بر کاهش نقش دولت تاکید داشت، اما بدون اینکه چهارچوب نهادی برای همکاری دولت و بخش خصوصی ایجاد شود. نتیجه این شد که دولت هم از صنعتگری قدیمی دست کشید و هم نتوانست نقش تسهیلگر جدید را ایفا کند. در دهه ۷۰ شمسی، ایران هنوز در دام تخصصیسازی نامطلوب گرفتار بود. وابستگی به نفت عمیقتر شد، صادرات غیرنفتی رشد نکرد و صنعت داخلی بهجای رقابتپذیری، بهدنبال حمایتهای موقتی و وامهای بانکی بود.
درسهای امروز
درسهایی که ایران امروز میتواند بگیرد آن است که
الف) پایان دادن به حمایت بیقیدوشرط: هر بنگاهی که یارانه یا حمایت تعرفهای میگیرد، باید در ازای آن، معیار عملکرد شفاف، صادرات و بهرهوری داشته باشد.
ب) ایجاد فرآیند کشف مشترک: بهجای اینکه دولت در اتاق دربسته، تصمیم بگیرد کدام صنعت حمایت شود، باید نهادی مانند آژانس توسعه صنعتی تشکیل شود که در آن بخش خصوصی و دولتی موانع واقعی را شناسایی کنند.
ج) صادرات بهعنوان فیلتر طبیعی: صادراتگرایی نهتنها منبع ارز است، بلکه سازوکار پاسخگویی است. وقتی یک بنگاه باید در بازار جهانی رقابت کند، نمیتواند با کیفیت پایین و هزینه بالا دوام داشته باشد.
د) اجتناب از تخصصیسازی نامطلوب: دنی رودریک، اقتصاددان هشدار میدهد که بدون سیاست صنعتی هوشمند، اقتصادها در دام تخصصیسازی در فعالیتهای کمبازده گرفتار میشوند. ایران امروز با چالشی مشابه روبهرو است. وابستگی به نفت و فعالیتهای با فناوری پایین که سیاست صنعتی جدید باید بهدنبال تنوعبخشی به سمت صنایع با بازده بالا باشد.
هـ) هماهنگی سرمایهگذاریها، نه صرفاً سرمایهگذاری: یکی از مهمترین یافتههای رودریک، هماهنگیهای بیرونی است. سرمایهگذاری در یک صنعت تنها زمانی سودآور است که سرمایهگذاریهای مکمل، آموزش، بهبود زیرساخت و تامینکنندگان همزمان صورت گیرد و دولت باید نقش هماهنگکننده را ایفا کند نه صرفاً سرمایهگذار.
بنابراین سیاست صنعتی جدید، بازگشت به حمایتگرایی قدیمی نیست، بلکه بازتعریف نقش دولت است. یعنی دولتی که شریک استراتژیک است، یاد میگیرد، گوش میدهد و هماهنگ میکند. ایران دهه ۴۰ نشان داد که حمایت بیقید و صادراتگریز به رشد معکوس انجامیده، ایران دهه ۷۰ نیز نشان داد که تکنوکراسی بدون چهارچوب نهادی مشارکتی نمیتواند صنعت را نجات دهد. درس برای ایران امروز این است: اگر میخواهیم از دام تخصصیسازی نامطلوب خارج شویم، باید صادرات را معیار قرار دهیم و حمایت را مشروط کنیم و دولت را از تصمیمگیرنده انفرادی به هماهنگکننده مشارکتی تبدیل کنیم. این همان پیامی است که رودریک در گزارشش برای قرن بیستویکم نوشته است. سیاست صنعتی موفق، سیاستی است که با بازار یاد میگیرد نه سیاستی که بازار را جایگزین میکند.
نتیجهگیری
بازگشت سیاست صنعتی به ادبیات اقتصادی و سیاستگذاری معاصر، نشاندهنده تغییر بنیادین در برداشت از نقش دولت در فرآیند توسعه اقتصادی است. تجربه بحرانهای اخیر، اختلال در زنجیرههای تامین، تحولات فناوری، رقابتهای ژئوپلیتیک و الزامات گذار دیجیتال و اقلیمی نشان داده است که سازوکار بازار بهتنهایی قادر به حل تمامی مسائل مربوط به تحول ساختاری، هماهنگی سرمایهگذاریها و ایجاد توانمندیهای فناورانه نیست. بااینحال، سیاست صنعتی جدید را نمیتوان بازگشت به حمایتگرایی سنتی و حمایت بیقیدوشرط از صنایع دانست. این رویکرد مبتنی بر رفع شکستهای بازار، ایجاد ظرفیتهای مولد، ارتقای بهرهوری، توسعه فناوری و مشارکت دولت و بخش خصوصی است. تجربه ایران نیز نشان میدهد حمایتهای تعرفهای و یارانهای بدون سازوکار رقابت، صادرات و ارزیابی عملکرد، میتواند به وابستگی، کاهش انگیزه نوآوری و تخصصی شدن نامطلوب اقتصاد منجر شود. بنابراین، سیاست صنعتی مناسب برای ایران باید حمایت را مشروط به عملکرد کند. صادرات و بهرهوری را معیار ارزیابی قرار دهد و دولت را از نقش تصمیمگیرنده منفرد به هماهنگکننده و شریک راهبردی بخش خصوصی تبدیل کند. درنهایت، موفقیت سیاست صنعتی نه در میزان مداخله دولت، بلکه در کیفیت حکمرانی، ظرفیت نهادی، یادگیری مستمر و توانایی ایجاد هماهنگی میان سرمایه، فناوری، نیروی انسانی و بازارهای داخلی و جهانی نهفته است.
