بازار ایدههای غلط
چرا برخی اندیشهها دههها بر سیاستگذاری اقتصادی حکومت میکنند؟
صبا نوبری /نویسنده نشریه
اگر قرار بود سیاستگذاری فقط از تجربه درس بگیرد، بسیاری از ایدههای اقتصادی باید پس از نخستین شکست برای همیشه کنار گذاشته میشدند. اما تاریخ روایت دیگری دارد. برخی سیاستها، با وجود آنکه بارها آزموده شدهاند، نتایج مورد انتظار را به بار نیاوردهاند و حتی هزینههای سنگینی بر جامعه تحمیل کردهاند، دوباره به صحنه بازمیگردند؛ گاهی با نامی تازه، گاهی با ادبیاتی متفاوت و گاهی در واکنش به بحرانی جدید.
اما چرا برخی اندیشهها، حتی پس از تجربههای ناموفق، همچنان بر ذهن سیاستگذاران و افکار عمومی سایه میاندازند؟ آیا جامعه شکستهای گذشته را فراموش میکند؟ آیا هر بحران، فرصت تازهای برای احیای ایدههای قدیمی فراهم میکند؟ یا آنکه ماندگاری این اندیشهها بیش از آنکه بهدرستی آنها وابسته باشد، به قدرت سیاسی، هویتهای ایدئولوژیک، ارزشهای فرهنگی و منافع گروههای ذینفوذ مربوط است؟ این پرسش برای ایران اهمیت بیشتری دارد. بسیاری از مناقشههای امروز اقتصاد ایران، درواقع بازتاب رقابت میان ایدههایی هستند که دهههاست در عرصه سیاستگذاری حضور دارند؛ سیاستهایی مثل کنترل قیمتها، حمایتگرایی، خودکفایی، تثبیت نرخ ارز و بیاعتمادی به سازوکار بازار. برخی از این سیاستها بارها اجرا شدهاند، آثار آنها ارزیابی شده و نقدهای فراوانی بر آنها نوشته شده است، اما همچنان در بزنگاههای سیاسی و اقتصادی دوباره به دستور کار بازمیگردند. این گزارش که با مشورت علی چشمی، اقتصاددان، تهیه شده است، میکوشد به یکی از مهمترین پرسشهای اقتصاد سیاسی پاسخ دهد: چرا بعضی ایدهها، حتی زمانی که در عمل شکست خوردهاند، همچنان بر سیاستگذاری حکومت میکنند؟ در ادبیات تحلیلی اقتصاد، فرضیهای بنیادی وجود دارد که گمان میبرد سیاستگذاران پس از مشاهده نتایج عینی کارکرد یک ایده، دست به اصلاح محاسبات خود میزنند و مسیر اشتباه گذشته را بازسازی میکنند. اما تجربه حکمرانی اقتصادی در ایران الگوی کاملاً متفاوتی را به نمایش میگذارد. در عرصه تصمیمگیری و حتی فضای کارشناسی کشور، نظریههای اقتصادی اغلب از جایگاه ابزارهای کاربردی و متغیر برای حل مسائل واقعی تنزل یافته و به آرمانهای حیثیتی، عقیدتی و صلب بدل میشوند. همین برخورد جزماندیشانه سبب شده است حتی آشکارترین ناکارآمدیهای تجربی نیز نتوانند پایههای متصلب یک ایده غلط را متزلزل کنند.
علی چشمی، با نقد تعصبات رایج میان صاحبنظران و تحلیلگران اقتصادی در ایران، بر این باور است که ناتوانی در پذیرش واقعیتهای تجربی، ریشه در خروج از منطق تحلیل علمی دارد. او تاکید میکند که حتی در سنتهای منطقی و فلسفی باستان، تعصب ورزیدن در ساحت اندیشه و حتی در اندیشههای مذهبی مانعی بزرگ برای درک حقیقت تلقی میشد، چه رسد به عرصه علوم کاربردی و سیاستگذاری اقتصادی که مستقیم با معیشت، سفره و رفاه آحاد جامعه گره خورده است. به تعبیر او، یکی از دلایل اصلی پایایی ایدههای مداخلههای دستوری و سرکوبگرایانه در ایران، غلبه همین نگاه متعصبانهای است که ارزیابی یک سیاست را از نتایج ملموس و عینی آن بر رفاه جامعه منفک میکند و آن را به یک مناقشه حیثیتی و مکتبی میان ذینفعان تبدیل میکند.
برای روشنتر شدن این نقطه عطف، میتوان به تحول پارادایمی اقتصاد مدرن در اواسط قرن بیستم رجوع کرد. در این چهارچوب، مقاله تاریخی رونالد کوز، در سال ۱۹۶۰ با عنوان مسئله هزینه اجتماعی، که بعدها جایزه نوبل اقتصاد را در سال ۱۹۹۱ برای او به همراه داشت، یک چرخش بنیادین در تحلیلهای اقتصادی ایجاد کرد. کوز در این پژوهش نشان داد که مسئله اصلی علم اقتصاد، نه جانبداری پیشینی و متعصبانه از دولت است و نه تقلیلگرایی آرمانی به نفع بازار؛ بلکه مسئله مرکزی، نتیجه نهایی یعنی میزان رفاه کل و حجم تولید واقعی ایجادشده برای جامعه است. براساس منطق کوز، موضوعیت ندارد که یک کار اقتصادی را بهتمامی دولت انجام میدهد، یا یک بنگاه خصوصی، یا مجموعهای از بنگاههای ادغامشده، و نیز تفاوتی نمیکند که اصلاح امور از مسیر مالیاتستانی رخ میدهد یا مقرراتگذاری. سنجش واقعی فقط با یک متر انجام میشود و آن این است که کدام سازوکار در چهارچوب زمانی و مکانی مشخص، رفاه و تولید بیشتری خلق میکند.
بااینحال، به گفته چشمی، فضای تصمیمگیری و تحلیل در ایران همچنان از این دستاورد علمی فاصلهای عمیق دارد. درحالیکه اقتصاددانانی نظیر آویناش دکست، در دهه ۱۹۹۰ با توسعه مفهوم هزینههای مبادله در عرصه سیاست نشان دادند که تقابلهای سادهانگارانه میان دادن نقش به دولت یا سپردن امور به بازار تعیینتکلیف و منقضی شدهاند، در ایران همچنان پیشنهادهایی از جنس اقتصاد دستوری مطرح میشود. نمونه برجسته آن، ایدههایی است که ادغام کامل تمام بانکها در یک بانک دولتی بزرگ را تجویز میکنند؛ طرحی که گمان میبرد یک نهاد دولتی متمرکز میتواند بهتر از کل بازار اعتباری کشور برای تخصیص منابع تصمیم بگیرد. این نوع نگاه، همان تعصب ساختاری است که نتایج رفاهی عینی را فدای ایدههای متصلب انتزاعی میکند و اجازه نمیدهد سیاستگذار از شکستهای گذشته درس بگیرد.
بازتولید مداخلات
اما ایدههای اقتصادی ناکارآمد فقط بر دوش ایدئولوگها یا نظریهپردازان متصلب حرکت نمیکنند. یک ایده، هر اندازه هم که در عمل شکست خورده باشد، برای بقای دههاساله خود نیازمند یک پایگاه مادی و نهادی قوی است. در اقتصاد سیاسی ایران، این پایگاه پرقدرت را دیوانسالاری ذینفوذ یا همان بوروکراتها تشکیل میدهند. ایدههای مداخلهگرایانه به این دلیل زنده میمانند که برای بخش عریضی از بدنه دیوانسالاری، قدرت، اختیارات گسترده، شغل و توجیه وجودی بازتولید میکنند.
اگر روزی سیاستگذاران به سمت مقرراتزدایی، آزادسازی قیمتها، حذف مجوزهای زائد و شفافسازی تخصیص منابع حرکت کنند، اولین متضرر این اصلاحات ساختاری، بخش عظیمی از بدنه دیوانسالاری کشور خواهند بود که فلسفه وجودیشان بر توزیع رانت، صدور مجوز و سرکوب بازار استوار شده است. چشمی، با تفکیک وظایف دستگاههای اجرایی توضیح میدهد که برخی وزارتخانهها یا نهادهای دولتی خدمات مستقیمی مانند آموزش، درمان یا امور امنیتی ارائه میدهند که وظایفی مشخص و سختافزاری است و پرسنل آنها نقش خدماتی روشنی دارند؛ اما بخش عمدهای از دستگاههای عریض و طویل اقتصادی یا نهادهای نظارتی مانند سازمان تعزیرات حکومتی و بازرسیهای مختلف، کارویژه اصلیشان در دخالت مستقیم در بازار خلاصه شده است.
عملکرد روزمره و کارکرد ساختاری این دیوانسالاران اغلب معطوف به توزیع سهمیه وامهای کمبهره و رانتهای اعتباری، توزیع سهمیههای واردات و مواد اولیه، صدور مجوزهای متعدد تاسیس، بهرهبرداری و اکتشاف و نیز نظارتهای میدانی برای سرکوب قیمتهاست. چنانچه کنترل قیمتها و مداخلههای بازار از کارویژه این دستگاهها حذف شود، نیروهای انسانی عظیم و مدیران این نهادها با بحران کارکرد مواجه میشوند و دیگر کاری برای انجام دادن نخواهند داشت. از همینرو، دیوانسالاران بهصورت خودکار برای خود کار جور میکنند و به مدافعان سرسخت ایدههای مداخلهجویانه تبدیل میشوند.
هراس از فرماندهی مستقل
فراتر از منافع دیوانسالاری، علت عمیقتر تداوم ایدههای دولتی و بازگشت مداوم آنها را باید در منطق اقتصاد سیاسی کنترل جستوجو کرد. چرا دولتها در ایران، فارغ از دورههای مختلف تاریخی و تغییر رژیمها، همواره ترجیح دادهاند بازوی مداخلهگر خود را در تمام ارکان اقتصاد پهن کنند و یک ساختار متمرکز متکی بر نفت را حفظ کنند؟ پاسخ در هراس دولتها از شکلگیری کانونهای قدرت و ثروت مستقل در خارج از بدنه قدرت متمرکز نهفته است. به گفته چشمی، جامعه مدرن از سه لایه همبسته تشکیل شده است که عبارتاند از: سیاست، فرهنگ و اقتصاد. هنگامی که اراده سیاسی بر کنترل متمرکز دو لایه اول، یعنی سیاست و فرهنگ استوار باشد، الزاماً باید لایه سوم، یعنی اقتصاد نیز کاملاً دولتی، متمرکز و وابسته به نفت بماند. در یک اقتصاد آزاد و مبتنیبر قیمتهای واقعی و رقابت شفاف، بنگاههای بزرگمقیاس بخش خصوصی متولد میشوند. این بنگاههای بزرگ با چندده یا چندصد هزار پرسنل، خود به خود دارای تمکن مالی، شبکه مویرگی، استقلال ساختاری و فرهنگ سازمانی ویژه میشوند که دو پیامد ناخواسته و نگرانکننده برای قدرت متمرکز ایجاد میکند.
نخست آنکه در عرصه سیاست، این نهادهای اقتصادی مستقل میتوانند با حمایت مالی و اعتباری از کاندیداها یا جریانهای سیاسی، موازنه قدرت را تغییر دهند و نمایندگانی را روانه مجلس یا شوراهای شهر کنند که با هسته سخت قدرت همخوانی کاملی نداشته باشند. دوم آنکه در عرصه فرهنگ، بنگاههای بزرگ خصوصی فرهنگ سازمانی و سبک زندگی خاص خود را بازتولید میکنند که الزاماً منطبق بر الگوی رسمی و مذهبی مورد نظر حکومت مرکزی نخواهد بود. همچنین از نظر اقتصادی، ثروت و پول در اختیار کسانی قرار میگیرد که میتوانند از امور سیاسی و فرهنگی مستقل پشتیبانی کنند. این اقتصاددان میگوید، همین منطق سبب شده است که سیاستگذار در تمام این دههها مانع از شکلگیری بنگاههای خصوصی واقعی شود و اجازه ندهد قلههای فرماندهی اقتصاد به بخش غیردولتی مستقل واگذار شود. انحصار درآمد نفت در دست دولت، سبب میشود بخش خصوصی همواره کوچک، ضعیف، غیرمستقل و رانتجو نگه داشته شود.
صنعت بانکداری روشنترین مصداق این رویکرد انحصارگرایانه است. بانکها بهدلیل خاصیت شبکهای و توان جمعآوری سپرده از سراسر کشور و تخصیص اعتبارات به سرمایهگذاران مختلف، قدرت شگرفی برای اثرگذاری بر مناسبات سیاسی و فرهنگی دارند. حکومت مرکزی در ایران تا اواخر دهه ۱۳۷۰ حساسیت شدیدی روی این موضوع نداشت، اما از اواخر دهه ۱۳۸۰ و با ظهور اولین نشانههای قدرتگیری بانکهای خصوصی، تقابل ساختاری آغاز شد. حملات رسانهای و رسمی به بانکهای خصوصی، سرکوب شدید نرخهای بهره، تعیین تکالیف بودجهای سنگین و توقف کامل صدور مجوزهای جدید برای تاسیس بانک خصوصی، همگی در راستای این هدف صورت گرفت که قلههای فرماندهی پول و اعتبار نباید از کنترل بخش دولتی خارج شود.
روزمرگی سیاستمداران
یکی دیگر از موتورهای اصلی بازتولید ایدههای غلط در عرصه سیاستگذاری، افق دید فوقالعاده کوتاه سیاستمداران و اتخاذ اشتباههای راهبردی در سطح کلان است. در ادبیات علوم سیاسی، اصطلاح معروفی وجود دارد که میگوید یک هفته در عرصه سیاست، زمانی بسیار بلندمدت محسوب میشود. سیاستگذاری که زیر فشار روزمره اداره امور، پاسخگویی لحظهای به افکار عمومی و حفظ موقعیت خود قرار دارد، توان و انگیزه برنامهریزی بلندمدت و اصلاحات ساختاری را از دست میدهد. این موضوع، وقتی با تصمیمات اشتباه در حوزه بینالملل ترکیب میشود، اقتصاد را به یک شرایط اضطراری دائمی پرتاب میکند. وقتی کشوری که تمام بودجه و معیشت عمومی آن به صادرات نفت وابستگی دارد، وارد مسیر تحریمهای همهجانبه، محاصره اقتصادی و انزوا میشود، مهمترین شریان درآمدی خود را مسدود میبیند. نتیجه این مسئله، شکلگیری تورمهای مزمن بالای ۴۰، ۵۰ درصد، جهشهای مداوم و بیسابقه نرخ ارز، رشد نقدینگی بالای ۶۰ درصد و نرخهای بهره موثر سنگین برای کسبوکارهای کوچک و متوسط است.
در چنین شرایط بسیار خاص، سیاستگذار خود را در چالشی خودساخته میبیند و چاره دیگری جز مداخلههای دستوری نمیشناسد و مدعی میشود که در این شرایط استثنایی چارهای جز نرخگذاری دولتی، سهمیهبندی، توزیع کوپن و کالابرگ وجود ندارد. این مداخلههای پیدرپی و مقطعی، جامعه را وارد چرخههای معیوب در بخشهای زیرساختی میکند. برای نمونه در صنعت آب، بهجای سرمایهگذاری در ساخت تصفیهخانهها و اصلاح الگوی مصرف، به حفر بیرویه چاهها و اجرای خطوط انتقال گرانقیمت رو آورده شد که نتیجه آن فرونشست زمین و انهدام زیرساختهای زیستمحیطی بود. در صنعت برق و گاز نیز بهدلیل سرکوب قیمت انرژی و عدم سرمایهگذاری توسعهای، ناترازی عمیقی ایجاد شد. با فزونی گرفتن مصرف خانگی، گاز صنایع و نیروگاهها قطع شد و نیروگاههای گازی ناچار به استفاده از سوخت مایع و مازوت شدند که این موضوع علاوهبر ایجاد آلودگی شدید هوا، قطع برق صنایع مولد در تابستان و زمستان و فلج شدن تولید ملی را به همراه داشت. سیاستگذار با مداخلههای اولیه بحران میآفریند و سپس برای مهار همان بحران، دست به مداخلههای شدیدتر میزند.
افول بازار
چرایی ماندگاری ایدههای مداخلهگرایانه را نباید به محاسبات قدرت، منافع دیوانسالاری یا اشتباههای راهبردی تقلیل داد؛ بخش مهمی از این تداوم، ریشه در اندیشههای ترکیبی، ذهنیتهای تاریخی و ناخودآگاه جمعی جامعه ایران دارد. تاریخ اندیشه معاصر در ایران، مواجههای بسیار ناپایدار با مفاهیم مدرن اقتصادی داشته است. دههها فعالیت حزب توده و جریانهای مارکسیستی و سوسیالیستی، فضای فکری، ادبیات روشنفکری و دانشگاهی کشور را بهشدت تحت تاثیر تفکرات چپگرایانه قرار داد. این مفاهیم در آستانه انقلاب سال ۱۳۵۷، با برخی قرائتهای مذهبی پیوند خورد. تجلی ساختاری این پیوند را میتوان در فصل چهارم و اصل ۴۴ قانون اساسی اولیه دید که در برههای تمام صنایع کلیدی، بانکها، سدها، منابع بزرگ و تجارت خارجی را کاملاً دولتی کرد.
تلفیق تفکر چپ با دیدگاههای مذهبی، این باور را در ذهن ناخودآگاه اکثر ایرانیان جا انداخت که دولت میتواند و باید منجی نهایی تمام مشکلات باشد. به همین دلیل، هرگاه در نقطهای از اقتصاد نارسایی یا گرانی رخ میدهد، نخستین مطالبه افکار عمومی و نخبگان، ورود مداواگرانه دولت است؛ ورودی که ابزارهای آن عمدتاً سرکوب قیمتها، مالیاتگیری تنبیهی، سهمیهبندی و تولید مستقیم دولتی است. علاوهبر این، نسخههای جدید ایدههای خودکفایی که امروز با عناوینی مانند استقلال و امنیت اقتصادی صورتبندی میشوند، شباهتهای بنیادینی با مکتب تاریخی آلمان دارند که تقابل با تجارت آزاد را تئوریزه میکرد.
در نتیجه این اندیشههای ترکیبی، دیدگاههای بازارگرایانه و متکی بر اقتصاد آزاد در ایران همواره بهشدت مهجور و مغفول ماندهاند. این در حالی است که امروزه حتی ضعیفترین کشورها نیز پذیرفتهاند که برای توسعه معیشت خود باید در زنجیره ارزش جهانی ادغام شوند، از توان بنگاههای بزرگمقیاس بخش خصوصی بهره ببرند، در جذب نوآوری و تکنولوژی فعال باشند و به سازوکار قیمتها احترام بگذارند. در چنین دنیایی، مسئله کشورها دیگر مناقشه بر سر بودن یا نبودن بازار نیست، بلکه نحوه سازماندهی کارآمد میان وظایف دولت و پویایی بخش خصوصی است. اما در ایران، سیاستگذار و افکار عمومی همچنان درگیر تفکراتی است که شکست آنها بارها به اثبات رسیده است.
چشمی تاکید میکند که بازار ایدههای غلط در ایران فقط زمانی تعطیل خواهد شد که سیاستگذاری از دام تعصبات، منافع دیوانسالاری مداخلهجو و هراسهای سیاسی رها شود. پایایی و بازگشت مداوم سیاستهای ناکارآمد، نه حاصل یک سوءتفاهم ساده، بلکه برآیند تلاقی منافع بوروکراتها، منطق انحصار حاکمیت متمرکز و باورهای تثبیتشده در ناخودآگاه جامعه است.
