انتخاب اجباری

سردار خالدی: تعویق اصلاحات در نظام یارانه‌ای، اقتصاد ایران را با محدودیت منابع، تشدید کسری بودجه و افزایش فشارهای تورمی روبه‌رو کرده و ادامه سیاست‌های حمایتی گذشته را دشوارتر از همیشه کرده است. مهدی فیضی، اقتصاددان، بر این باور است که تداوم این وضع می‌تواند هزینه‌های بیشتری به اقتصاد تحمیل کند. از این منظر، اصلاح نظام یارانه‌ای در شرایط جنگ و بحران، هرچند انتخابی ایده‌آل نیست، اما ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. از نگاه فیضی، تداوم پرداخت و حمایت‌های یکسان به همه گروه‌های درآمدی نه‌تنها با منابع محدود دولت سازگار نیست، بلکه می‌تواند اثربخشی سیاست حمایتی را نیز کاهش دهد. ازاین‌رو، هدایت منابع به سمت دهک‌های پایین و خانوارهای آسیب‌پذیر، در کنار تامین مالی پایدار و کنترل آثار تورمی، می‌تواند مسیر اصلاحات را تعیین کند. البته در کنار پیامدهای اقتصادی، نحوه اجرای این اصلاحات می‌تواند سرمایه اجتماعی و میزان اعتماد عمومی به سیاست‌گذاری اقتصادی را نیز تحت تاثیر قرار دهد. اگر جامعه احساس کند اصلاحات بدون شفافیت، بدون توضیح درباره ضرورت تصمیمات و بدون حمایت موثر از اقشار آسیب‌پذیر اجرا می‌شود، احتمال افزایش بی‌اعتمادی و کاهش همراهی عمومی وجود دارد. بنابراین، اصلاح نظام یارانه‌ای تنها به تغییر شیوه توزیع منابع محدود نمی‌شود، بلکه آزمونی برای توانایی دولت در جلب اعتماد جامعه، ایجاد احساس عدالت و حفظ سرمایه اجتماعی در شرایط دشوار اقتصادی است.

  ♦♦♦

‌به نظرتان آیا دولت باید در میانه بحران، اصلاحی پرهزینه را اجرا کند، یا ادامه وضع موجود هزینه‌ای بزرگ‌تر به اقتصاد تحمیل می‌کند؟ به زبان ساده‌تر، آیا اصلاحات نظام یارانه‌ای در زمان بحران و جنگ، مناسب است؟

به‌طور طبیعی در شرایط ایده‌آل روال بر این است که اصلاحات اقتصادی در شرایط جنگ نباید اتفاق بیفتد. در اقتصاد ایران، بخش زیادی از اصلاحات در زمان خودش، انجام نشده و دائم به تعویق افتاده است. به تعویق افکندن اصلاحات ضروری در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی درنهایت ما را ناچار می‌کند در شرایطی آن اصلاحات و اقدامات اساسی را انجام دهیم که دیگر ایده‌آل نیست. به همین دلیل، انتخاب ما در این شرایط از سر گزینش یا اختیار نیست، بلکه از سر اجبار است. نمونه بارز این اتفاق را می‌توان در قضیه ارز ترجیحی و حذف آن مشاهده کرد. اگرچه این اقدام باید خیلی وقت پیش اتفاق می‌افتاد، اما زمانی انجام شد که چاره‌ای نبود و البته انتخابی جز آن نبود. متاسفانه این چرخه‌ای است که دهه‌هاست دنبال می‌شود؛ به این معنا سیاست‌گذاران آنقدر اصلاحات اقتصادی را به تعویق می‌اندازند که انتخاب به اجبار تبدیل می‌شود. درنتیجه، همه گزینه‌های جایگزین به‌دلیل تعویق زمانی از دست می‌روند و سیاست‌گذاران ناچار به انجام کار می‌شوند. درواقع، سیاست‌گذاران پس از اینکه نسبت به اجرای اصلاحات اقتصادی تعلل می‌کنند، بعداً ناچار می‌شوند به تنها گزینه موجود سخت، تن در دهند. باوجوداین، مهم‌ترین دلیل تعویق اصلاحات که در بسیاری از روایت‌ها و تحلیل‌های درست دیده می‌شود، به مبحث ذی‌نفعان سیاست‌ها برمی‌گردد. بسیاری از گروه‌ها و افراد هستند که به‌نوعی از شرایط عدم تعادل کنونی اقتصاد ذی‌نفع می‌شوند. آنها از این عدم تعادل در شرایط غیربهینه از منظر رفاه اجتماعی نفع می‌برند و به همین دلیل، موانع ساختاری، حقوقی و سیاسی ایجاد می‌کنند و مانع اصلاحات می‌شوند. همین مانع جدی باعث می‌شود اصلاحات در زمان خودش اتفاق نیفتد.

بنابراین درباره اینکه آیا در زمانه جنگ باید اصلاحات را انجام داد یا خیر؟ باید بگویم به باورم بیرون از گود سیاست‌گذاری، پاسخ به این پرسش ساده نیست. پاسخ به این پرسش در شرایط کنونی اقتصاد ایران به درک بحث هزینه-فایده نیاز دارد. فردی می‌تواند به این پرسش پاسخ دقیق و حساب‌شده بدهد که تصویری روشن و دقیق از منافع، هزینه‌ها و منابع در اختیار داشته باشد؛ به‌طوری‌که بداند هزینه‌های تاخیر چه پیامدهایی دارد؟ آینده جنگ چه می‌شود و تصویری روشن از آن داشته باشد؟ و درنهایت بر مبنای داده‌های کارشناسی و مستند، تصمیمی دقیق بگیرد. به همین دلیل اگر بخواهیم با دقت علمی به این پرسش پاسخ دهیم، نمی‌توان پاسخ فوری یا روشن داد و نظر نهایی اعلام کرد. البته براساس شواهدی که از بیرون در دسترس است، حتی اگر جنگ تحمیلی میان ایران و آمریکا به پایان برسد، به تعویق افکندن اصلاحات اقتصادی در اقتصاد ایران به‌دلیل هزینه‌های ناشی از جنگ و کسری بودجه ساختاری که از قبل وجود داشته و فراتر از همه بحران‌هایی که داشته‌ایم و داریم، تصمیمی قابل دفاع نیست، مگر اینکه سیاستمداران براساس داده‌ها و شواهدی که در دسترس ما نیست و آنان در اختیار دارند، توجیه کنند اکنون زمانی مناسب برای اصلاحات نیست و اصلاحات اقتصادی باید به زمان دیگری موکول شود.

‌اگر دولت برای حفظ قدرت خرید دائم اعتبار کالابرگ را افزایش دهد، پرسشی دیگر مطرح می‌شود، منابع مالی این حمایت از کجا تامین می‌شود و آیا این روند دوباره به کسری بودجه و تورم منجر نمی‌شود؟

شاید قبل از هر چیز بد نباشد به چند نکته در این‌باره اشاره کنم و بعد به پرسش شما پاسخ بدهم. مسئله‌ای که در اوایل طرح موضوع کالابرگ جدید یک میلیون‌تومانی مطرح بود، گفته می‌شد که این طرح از جنس یارانه نیست و از جنس UBI (Universal Basic Income) است که در زبان فارسی به درآمد پایه همگانی مشهور است. درآمد پایه همگانی در ادبیات توسعه، مفهومی شناخته‌شده است که بر پرداخت مبلغی مشخص و منظم به همه افراد جامعه، بدون توجه به سطح درآمد آنها تاکید می‌کند (UBI کمک نقدی دولت در قالب پول نقد به مردم آن کشور است که در راستای تامین هزینه‌های اولیه مثل هزینه مواد غذایی مورد نیاز، پرداخت می‌شود. این طرح با هدف از بین بردن فقر، بهبود رفاه جامعه، افزایش امید به زندگی و موارد مشابه در نظر گرفته شده است. نکته‌ای مهم که در مورد درآمد پایه جهانی مطرح می‌شود این است که مبلغ تعیین‌شده از سمت دولت باید به تمام مردم آن کشور پرداخت شود).

استدلال و توجیه برای اجرای این طرح در ابتدا این بود که کالابرگ به همه آحاد ملت تخصیص داده می‌شود. البته زمانی که طرح کالابرگ آغاز شد، هنوز جنگ شروع نشده بود و شرایط مالی دولت نیز با وضع امروز تفاوت داشت. در آن مقطع، احتمالاً پیش‌بینی نمی‌شد که کشور با کسری بودجه پیش‌بینی‌نشده و هزینه‌های ناشی از آسیب‌های جنگ مواجه شود. اکنون که این هزینه‌ها خود را نشان می‌دهد، احتمالاً منابعی که برای اجرای کالابرگ در نظر گرفته شده بود، دیگر به شکل گذشته قابل تامین نیست و بنابراین اصلاح سیاست و تغییر در گروه‌های مشمول، اجتناب‌ناپذیر است. در چنین شرایطی، اصل مهم این است که منابع محدود دولت به‌جای توزیع گسترده میان همه گروه‌های درآمدی، به سمت خانوارهایی هدایت شود که بیشترین نیاز را به حمایت دارند و اجرای سیاست‌های حمایتی نیز با توان واقعی بودجه کشور هماهنگ شود. البته پرداخت یارانه بهتر بود از ابتدا بر مبنای حمایت از اقشار فرودست و نیازمند طراحی می‌شد و اختصاص منابع به دهک‌های بالای درآمدی (نقدی و غیرنقدی)، با فلسفه اصلی هدفمندی یارانه‌ها همخوانی ندارد.

در همان زمان اجرای طرح کالابرگ برای شخص بنده این پرسش مطرح بود که چرا این تخصیص همگانی در قالب طرح کالابرگ قرار است ارائه شود. تا جایی که بنده اطلاع دارم و دست‌کم می‌دانم طرح UBI در کشورهای توسعه‌یافته انجام می‌شود و تا جایی که در ذهن دارم، در کشورهای کم‌توسعه یا در حال توسعه اجرایی یا پیاده‌سازی نشده است. بر مبنای مطالعات محدود و مشخص که بنده داشته‌ام و براساس شواهد متقن و یکدست، سیاست اجرایی درآمد پایه همگانی در همه این کشورها به یک‌شکل قابل دفاع نبوده و دست‌کم شواهدی متناقض از نظر رفاهی هم دیده می‌شود. این‌طور بگویم که حتی در کشورهای توسعه‌یافته نیز درباره میزان اثربخشی این سیاست نتایجی متفاوت وجود دارد و نمی‌توان با قطعیت گفت که درآمد پایه همگانی در همه شرایط اقتصادی، سیاستی موفق است. این سیاست در کشورهای در حال توسعه‌ای مانند ایران نیز تجربه‌ای گسترده و موفق نداشته است. بنابراین از ابتدا برای بنده هم عجیب بود که چنین مفهومی به‌نوعی در طراحی کالابرگ مورد توجه قرار بگیرد و تاکید شود که این حمایت باید مستقل از سطح درآمد افراد باشد. شاید از ابتدا هم عجیب بود که بخواهیم سیاستی شبیه درآمد پایه همگانی را در اقتصادی مانند ایران اجرا کنیم؛ اقتصادی که با محدودیت منابع، تورم بالا و کسری بودجه مواجه است و مانند برخی کشورهای توسعه‌یافته، منابع درآمدی مازاد برای توزیع میان همه شهروندان ندارد.

به همین دلیل در اقتصاد ایران با توجه به شرایطی که اکنون و در میانه جنگ با آن مواجه هستیم، اجرای چنین سیاستی در بدو امر عجیب به‌نظر می‌رسید و شاید بهتر باشد این طرح کالابرگ در قالب همان یارانه نقدی غیرشرطی (UCT:Unconditional Cash Transfer) پرداخت شود (UCT یعنی پرداخت نقدی به افراد یا خانوارها بدون اینکه دریافت آن مشروط به انجام رفتار یا فعالیتی خاص باشد. برای مثال، شرط تحصیل کودکان، مراجعه به مراکز درمانی یا اشتغال وجود نداشته باشد). دوباره تاکید می‌کنم که با توجه به محدودیت منابع دولت و وضعیت اقتصادی کشور، پرداخت حمایت‌های یکسان به همه گروه‌های درآمدی نمی‌تواند سیاستی پایدار باشد. یکی از فرضیه‌ها این است که دولت با توجه به کسری بودجه، تلاش می‌کند حجم پرداخت‌های خود را کاهش دهد و منابع مورد نیاز برای اجرای سیاست‌های حمایتی را مدیریت کند. اگر دولت با محدودیت منابع مواجه باشد، ادامه پرداخت یارانه به خانوارهای پردرآمد توجیه اقتصادی ندارد. به هر حال منابع عمومی باید به سمت گروه‌هایی هدایت شود که قدرت خرید پایین‌تری دارند و در برابر تورم، آسیب‌پذیرترند. در علم اقتصاد، فلسفه پرداخت یارانه این است که از افراد تهیدست، فرودست و نیازمند حمایت شود، نه اینکه منابع عمومی در اختیار افراد ثروتمند قرار بگیرد. بااین‌حال، در ایران به‌دلیل ساختار پرداخت یارانه‌ها، در مقاطعی افراد ثروتمند حتی چند برابر افراد فقیر از برخی یارانه‌ها استفاده کرده‌اند.

به همین دلیل، احتمالاً اصل حذف دهک‌های بالا از دریافت کالابرگ، اتفاقی محتمل باشد و تا حدی قابل پیش‌بینی. تامین مالی در این شرایط می‌تواند با حذف دهک‌های بالا و انتقال به دهک‌های پایین‌تر به شکل پلکانی انجام شود که کمترین و حداقل بار مالی را بر بودجه دولت تحمیل کند. چون به‌‌هر‌حال در تورم شدید، اثر رفاهی کمتر می‌شود و در صورت تشدید تورم یا تداوم جنگ، پرداخت کالابرگ به این شکل احتمالاً تداوم نیابد و بهترین قالب، تبدیل آن به یارانه نقدی برای دهک‌های پایین به شکل پلکانی است. به‌نظر می‌رسد اکنون به‌تدریج در حال بازگشت به نقطه‌ای هستیم که باید از ابتدا در آن قرار می‌گرفتیم؛ یعنی یارانه باید به دهک‌های پایین و گروه‌های نیازمند اختصاص پیدا کند و پرداخت منابع عمومی به دهک‌های بالا (نقدی و غیرنقدی) متوقف شود. اختصاص یارانه به دهک‌های پردرآمد از ابتدا با هدف اصلی سیاست‌های حمایتی همخوانی نداشته است. یارانه باید برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر طراحی شود و پرداخت منابع عمومی به خانوارهای برخوردار، به‌ویژه در شرایط محدودیت بودجه‌ای دولت، توجیه اقتصادی ندارد. به همین دلیل است که به باورم اجرای سیاست‌هایی شبیه درآمد پایه همگانی در اقتصادی مانند ایران نیز با وجود تورم بالا و محدودیت منابع، با چالش‌های جدی مواجه است.

‌چگونه می‌توان جراحی نظام یارانه‌ای را در میانه جنگ انجام داد، بدون آنکه بیمار، هزینه جراحی را با تورم بیشتر و کاهش رفاه بپردازد؟

انجام اصلاحات در هر جامعه‌ای و در هر وجهی به پیش‌فرض‌هایی نیاز دارد که یکی از این پیش‌فرض‌ها، درک مسائل اجتماعی و به زبان دقیق، بالا بودن سرمایه اجتماعی (Social Capital) در آن جامعه است. در ایام جنگ تحمیلی اخیر، این سرمایه اجتماعی تا حدی تقویت شد و بهبود یافت، اما معلوم نیست که چقدر پایدار است و استمرار دارد. در شرایط ایده‌آل، دولت اصلاحات اقتصادی را باید زمانی انجام بدهد که مردم را همراه خود داشته باشد و به‌نوعی مردم با دولت هم‌داستان باشند که اصلاحات در مسیر بهبود و تقویت وضع رفاهی مردم باشد. اگر این مسئله کمرنگ باشد یا وجود نداشته باشد، یعنی سرمایه اجتماعی در سطح پایینی باشد، آن‌وقت دولت در بهترین شرایط اقتصادی هم، چالش‌های جدی دارد. اگرچه جنگ تحمیلی اخیر تا حدی توانست سرمایه از‌دست‌رفته جامعه را در پی اتفاق‌های تلخ در دی‌ماه سال گذشته ترمیم کند، اما به‌باورم هنوز چالش‌هایی در این‌باره در مسیر دولت قرار دارد. از نظر اقتصادی، راهکارهایی وجود دارد که تامین مالی به‌روز انجام شود، اما هزینه‌های آن را دولت بعداً پرداخت کند و به‌نحوی دولت تورم را به تعویق بیندازد. این راهکارها در قالب انتشار اوراق قرضه یا اوراق مشارکت از سوی دولت برای پروژه‌های بازسازی که بازده آن در طول زمان اتفاق بیفتد، می‌تواند شکل بگیرد که تا حدی در اقتصاد کنونی ایران، قابل دفاع و قابل فهم است. رویکردهای تامین مالی بین‌زمانی بهتر است به‌نحوی دنبال شود که اثرات تورمی آثار بازسازی جنگ را کاهش بدهد و سیاستمداران کمترین فشار رفاهی را به اقشار مردم تحمیل کنند.