کنسرت قدرتها
آیا همکاری قدرتهای بزرگ جهان را از هرجومرج نجات میدهد؟
محمدحسین باقی /نویسنده نشریه
با تداوم افول سلطه ایدئولوژیک و مادی غرب، جهان چندقطبی جدیدی در حال شکلگیری است. این تغییر، ساختاری و حاصل پخش توقفناپذیر قدرت است. گذار از عصر صنعتی به عصر دیجیتال، جوامع دموکراتیک لیبرال را که دیرزمانی بر حکمرانی جهانی نظارت داشتند، بیثبات کرده است. ترکیبی از اتوماسیون و تجارت آزاد، قرارداد اجتماعی عصر صنعتی را تضعیف کرده و طبقات متوسط غربی و مرکزگرایی سیاسی پشتیبان بینالمللگرایی لیبرال را تهی کرده است. این دو تغییر تکتونیکی (بنیادین)، در حال دامن زدن به رقابتهای ژئوپلیتیک و فرسایش قوانین و نهادهای بینالمللی هستند و ابتکار عمل دستهجمعی مورد نیاز برای اداره یک جهان «جهانیشده» را از دسترس دور میکنند.
چارلز ای. کوپچان، استاد روابط بینالملل در دانشگاه جرجتاون و عضو ارشد شورای روابط خارجی آمریکا، در مقالهای در شماره جدید مجله «فارن پالیسی» نوشت، دونالد ترامپ، رئیسجمهور آمریکا، بیش از آنکه علت این آشفتگی و خشم ضدسیستم ناشی از آن باشد، یک «علامت و نشانه» است. او و دیگر پوپولیستها وعده ویران کردن نظم لیبرال قدیمی را میدهند، اما فاقد مهارت و تمایل لازم برای ساختن آنچه در پی میآید هستند. جامعه سیاستگذاری باید با تدوین طرحی برای اداره جهانی وابسته به هم که در حال فروپاشی است، بهسرعت خود را برای دوران پساترامپ آماده کند. ساختن نظم در جهان پیشرو باید با درک اهمیت دوباره مناطق آغاز شود؛ توزیع قدرت بهطور منطقی مستلزم عدم تمرکز و واگذاری اختیارات است. نظم باید از پایین به بالا و با تکیه بر گروهبندیهای منطقهای شکل گیرد که از آثار طبیعی نظمآفرین «همجواری جغرافیایی»، «روابط تجاری» و «فرهنگهای مشترک» بهره میبرند. «منطقهای شدن» حکمرانی، صحنه را برای یک سیستم بینالمللی چندمرکزی فراهم میکند؛ جهانی چندنظمی با تنوع ایدئولوژیک و سیاسی قابل توجه.
بااینحال، دقیقاً به این دلیل که جهان چندقطبی نوظهور همچنان «جهانیشده» و وابسته به هم باقی خواهد ماند، نیروی گریز از مرکز «منطقهای شدن» باید بهوسیله نظمی که از بالا به پایین میآید خنثی شود. نظمهای منطقهای متعدد نیازمند نظارت جمعی خواهند بود. یک «سیستم کنسرت» (شبکهای از شوراهای هماهنگکننده سطح بالا) واقعبینانهترین و عملیترین گزینه را برای نظارت بر حکمرانی جهانی ارائه میدهد. مانند «کنسرت اروپا» در قرن نوزدهم که پس از جنگهای ناپلئونی برای دههها صلح را حفظ کرد، گروههای هدایتکننده انعطافپذیر و غیررسمی میتوانند بستری را برای گفتوگوی استراتژیک واقعی و پایدار و برای کاهش و مدیریت تعارضات منافع فراهم کنند. یک سیستم کنسرت، مکمل سازمان ملل خواهد بود، نه جایگزین آن. سازمان ملل از بالا بهوسیله این شبکه از گروههای هدایتکننده و از پایین از سوی نهادهای منطقهای تقویت میشود. چالش مهم، ساختن یک نظم جهانی است که تعادل مناسبی را میان حکمرانی بالا به پایین و پایین به بالا برقرار کند. یک سیستم بینالمللی که در آن واحد متمرکز و منطقهای شده باشد، بهترین -و شاید تنها- امید برای حفظ نظم در جهانی است که در پیش داریم.
توزیع قدرت و منطقهای شدن حکمرانی
جهان ما به سوی یک سیستم بینالمللی بدون مرکز (یا غیرمتمرکز) در حال حرکت است. هیچ کشور یا ائتلافی از کشورها سلطه نخواهند داشت. با فرض اینکه ایالاتمتحده و متحدان دموکراتیکش بتوانند سلامت سیاسی خود را بازیابند و بهعنوان شرکای استراتژیک به کار ادامه دهند، همچنان ائتلافی قدرتمند اما نهچندان برتر باقی خواهند ماند. چین بهعنوان یک رقیب همتراز ظهور خواهد کرد، اما حتی اگر شراکت چین با روسیه پایدار بماند، قدرت و جذابیت لازم را برای تثبیت یک نظم جهانی چینمحور نخواهد داشت. مجموعهای از قدرتهای نوظهور -از جمله برزیل، هند، اندونزی، نیجریه و ترکیه- بهروشنی اعلام کردهاند که مسیر خود را طی خواهند کرد که این امر به همپیمانیهای متغیر و ائتلافهای نامطمئن میانجامد. سیستم آتی بینالمللی نهتنها غیرمتمرکز، بلکه از نظر سیاسی و فرهنگی نیز متنوع خواهد بود. هر مرکز قدرت و حکمرانی با هنجارهای خود بازی خواهد کرد و ویژگیهای تمدنی و فرهنگی خود را منعکس خواهد کرد. توزیع قدرت و واگذاری اختیارات و مسئولیتها به گروههای منطقهای متنوع، بهطور طبیعی جهانی «چندمرکزی» و «چندنظمی» ایجاد خواهد کرد.
این فرآیند ارگانیک «منطقهای شدن» از هماکنون در جریان است. ایالاتمتحده همچنان یک قدرت کاملاً جهانی باقی میماند، اما ترامپ در حال احیای برتری آمریکا در نیمکره غربی است و متحدان را تشویق میکند تا مسئولیت بیشتری برای امنیت در مناطق خود بپذیرند. بهنظر میرسد چین و روسیه در حال تثبیت یک گروهبندی منطقهای هستند که از اروپای شرقی تا اقیانوس آرام امتداد دارد، درحالیکه پکن همزمان برای ایجاد حوزه نفوذ خود در همسایگی بلافصلش تلاش میکند. برزیل، اندونزی، عربستان سعودی و سایر قدرتهای منطقهای نیز، تا حدی از طریق پیشبرد پروژههای همگرایی منطقهای، بهدنبال خودمختاری و نفوذ بیشتر هستند. دلیل حمایت از چند مرکزگرایی تنها ناشی از اجتنابناپذیری توزیع قدرت و عدم تمرکز سیستم بینالمللی نیست، بلکه به آثار نظمآفرین یک رویکرد منطقهای و پایین به بالا در حکمرانی جهانی نیز مربوط میشود. جغرافیا و همجواری همچنان مهم هستند. کشورهایی که به یک تهدید نزدیکترند، معمولاً قویترین انگیزه را برای مقابله با آن دارند. اگرچه ایالاتمتحده -بهدلیل قدرت نظامی بیرقیب خود- کارزار هوایی امسال علیه ایران را رهبری کرد، اما بازیگران منطقهای مانند اسرائیل، عربستان سعودی و اماراتمتحده عربی قویترین انگیزه را برای مهار رویکردهای تهران دارند. طرفهایی که قویترین انگیزه را برای مقابله با افراطگرایان در آفریقا دارند، کسانی هستند که به طور مستقیم از سوی خشونت و پیامدهای آن تهدید میشوند. تشویق راهکارهای منطقهای برای چالشهای منطقهای، بهمعنای بهرهبرداری از اراده مشتاقترین طرفها برای رسیدگی به آن چالشها و تجمیع تلاشهای منطقهای است.
همین امر در مورد تجارت نیز صادق است. جهانی شدن به اوج خود رسیده و اقتصاد بینالملل در حال تکهتکه شدن است. تقریباً یکسوم تجارت ایالاتمتحده با کانادا و مکزیک است، حدود دوسوم تجارت اتحادیه اروپا در داخل این بلوک انجام میشود و تجارت درونمنطقهای بیش از نیمی از تجارت بینالمللی آسیا را تشکیل میدهد. این روندها بهدلیل تعرفهها، دوستسپاری، بازگرداندن زنجیرههای تامین به داخل و سایر اشکال جدایی اقتصادی در حال تعمیق است. مناطق در حال تبدیل شدن به سایتهای فزاینده مهم فعالیتهای تجاری هستند. یک رویکرد چندمرکزی به حکمرانی جهانی همچنین از آثار نظمآفرین عدم تقارنهای قدرت منطقهای بهره خواهد برد. بزرگترین کشورها در یک منطقه معمولاً بر ثقل ژئوپلیتیک و اقتصادی خود تکیه میکنند تا نقشی پیشرو در طراحی و نظارت بر ابتکارات منطقهای ایفا کنند. درعینحال، پروژههای همگرایی منطقهای، نهادها و رویههایی را ایجاد میکنند که قدرتهای بزرگ را به قواعد و هنجارهای توافقی متعهد میکند. نهادهای منطقهای، هم قدرتهای بزرگتر خود را توانمند و هم آنها را کنترل میکنند؛ یکی از دلایلی که آنها از حمایت کشورهای بزرگتر و کوچکتر برخوردارند همین است. عضویت در اتحادیه اروپا ممکن است کشورهای عضو کمقدرتتر را در معرض نفوذ بیش از حد آلمان و فرانسه قرار دهد، اما این کشورهای کوچکتر نیز علاقه مبرمی به ورود به پیمانی دارند که نفوذ همسایگان بزرگشان را محدود میکند.
همین موضوع در مورد شورای همکاری خلیجفارس صادق است که هم عربستان سعودی را توانمند و هم آن را مهار میکند؛ همچنین اتحادیه کشورهای جنوب شرق آسیا (آسهآن) که همین کار را برای اندونزی انجام میدهد. اندازه اقتصاد چین، نفوذ عظیمی در قالب «شراکت اقتصادی جامع منطقهای» (RCEP) به آن میدهد، اما این پیمان تجاری منطقهای، پکن را به قواعد توافقی نیز متعهد میکند. با تشویق قدرتهای بزرگ به اعمال نفوذ در همسایگی خود، منطقهای شدن حکمرانی جهانی تا حدی حوزههای نفوذ را بازمیگرداند و به آن مشروعیت میبخشد. اما این نتیجه در جهانی با قدرتهای پراکنده اجتنابناپذیر است. در حالت ایدهآل، حوزههای نفوذ فردا کمتر از گذشته قهرآمیز خواهند بود. عدم مشروعیت جهانی حکومتهای امپریالیستی باعث میشود احتمال بیشتری وجود داشته باشد که قدرتهای بزرگ، نفوذ خود را بیشتر از طریق اجماع اعمال کنند نه اجبار. مسلماً تهاجم روسیه به اوکراین و دفاع مسکو از آنچه حوزه نفوذ خود میداند، بههیچوجه بیخطر و بیزیان نبوده است. بااینحال، اگر کرملین باور داشت که سایر قدرتهای بزرگ -بهویژه ایالاتمتحده- از گسترش نفوذ استراتژیک خود به سرزمینهای حاشیهای روسیه خودداری میکنند، ممکن بود نسبت به همسایگانش با رویکردی کمترتهاجمی برخورد کند. به همین ترتیب، اگر ایالاتمتحده و چین بتوانند از شدت رقابت خود بکاهند، پکن ممکن است اهداف منطقهای خود را از طریق روشهای کمترقهرآمیز دنبال کند.
منطقهای شدن حکمرانی جهانی برای جهانی نیز مناسب است که در آن مناطق اولویتهای متفاوت دارند. برخی چالشها، مانند تغییرات اقلیمی، دامنه جهانی دارند و نیازمند پاسخ هماهنگ جهانی هستند. بااینحال، سایر مسائل در دستور کار بینالمللی در برخی مناطق اهمیت دارند، اما در مناطق دیگر نه. در آمریکای لاتین، مبارزه با جرم و جنایت سازمانیافته و قاچاق مواد مخدر اولویت بسیار بالاتری نسبت به سایر مناطق دارد. در آفریقا، ظرفیتسازی دولتی و فقرزدایی به تلاشها برای پیشبرد حکمرانی منطقهای تحرک میبخشد. اولویتهای خاورمیانه شامل مدیریت شکافهای فرقهای، مهار ایران و حل مناقشه اسرائیل و فلسطین است. خلاصه اینکه، یک نسخه را نمیتوان برای همه پیچید. یک نظم چندمرکزی در جهانی با اولویتهای منطقهای متنوع، کارآمد و مناسب خواهد بود. درنهایت، منطقهای شدن حکمرانی جهانی از پتانسیل همکاری که همراه با پیوندهای فرهنگی ایجاد میشود، بهره خواهد برد. در طول تاریخ، مناطق صلح پایدار اغلب میان ملتهایی شکل گرفته است که دارای اشتراکهای قومی، نژادی یا مذهبی هستند. حس شباهت که همراه با نمادها و رویههای فرهنگی مشترک است، همبستگی را تشویق میکند. یک هویت جمعی به پایهگذاری شالودههای اجتماعی و سیاسی اتحادیه اروپا کمک کرد که پرچم، گذرنامه مشترک و پول واحد ایجاد کند. منشور موسس اتحادیه آفریقا اعضای خود را متعهد میکند تا بر پایه کار «نسلهای پانآفریقایی» برای پیشبرد یک هویت مشترک و دستیابی به وحدت و همبستگی بیشتر تلاش کنند. آسهآن، شعاری را پذیرفته است: «یک چشمانداز، یک هویت، یک جامعه» و همچنین پرچم، نشان و سرود ملی دارد. در جهانی غیرمتمرکز با تنوع ایدئولوژیک، یک سیستم حکمرانی چندمرکزی از آثار نظمآفرین فرهنگها و هویتهای منطقهای مشترک استفاده خواهد کرد.
بلوکهای سازنده نظم منطقهای
اتحادیه اروپا، کشورهای مستقل مشترکالمنافع (CIS)، آسهآن، اتحادیه عرب، اتحادیه آفریقا و سازمان کشورهای آمریکایی همگی از جمله نهادهای منطقهای اصلی هستند که باید بهعنوان بلوکهای سازنده کلیدی نظم جهانی در یک جهان چندمرکزی عمل کنند. برخی از نهادهای منطقهای، مانند اتحادیه عرب، اگر قرار است نقش قویتری در تثبیت یک نظم منطقهای ایفا کنند، باید بهطور قابلتوجهی بالغ شوند. نهادهای منطقهای جدیدی باید در جنوب آسیا و شمال شرق آسیا ایجاد شوند؛ جایی که نهادهای کارآمد عمدتاً بهدلیل تنشهای ژئوپلیتیک که همچنان مانع همگرایی منطقهای میشوند، وجود ندارند. هیچ درک شفاف و پذیرفتهشدهای در مورد اینکه مرز مناطق کجا آغاز میشود و به پایان میرسد یا اینکه برخی کشورها به کدام خانواده منطقهای تعلق دارند، وجود ندارد. مصر هم عضو اتحادیه عرب و هم عضو اتحادیه آفریقاست. تلاش مداوم روسیه برای سلطه بر همسایهاش از تمایل اوکراین برای ترک یک جامعه اوراسیایی نسبتاً قهرآمیز به قصد پیوستن به یک جامعه اروپایی داوطلبانهتر ناشی شد. سازمانهای منطقهای آنطور که صلاح میدانند رشد میکنند و عضویت آنها با احساس ارزش ملتها از پیوستن به آنها -یا گاهی ترک آنها- تغییر میکند.
اما حتی اگر موقعیت مکانی، همسویی و وابستگی منطقهای را تعیین نکند، جغرافیا بهشکلی قدرتمند منافع ملی و منطقهای را شکل میدهد. اروپا، اگرچه بخشی از یک بلوک استراتژیک فراآتلانتیک است، اما پروژه همگرایی منطقهای خود را با موفقیت دنبال کرده است. با ادامه رشد قدرت چین، متحدان ایالاتمتحده در آسیا-پاسیفیک باید تلاش اجتنابناپذیر پکن برای ساختن یک نظم منطقهای چینمحورتر در همسایگی خود را مدیریت کنند. کانادا که از سیاستهای «اول آمریکا»ی ترامپ دلزده شده، بهدنبال خانهای جدید در میان قدرتهای متوسط است. اما چه بخواهد و چه نخواهد، کانادا هم از نظر استراتژیک و هم تجاری بهشدت در آمریکای شمالی ادغامشده باقی خواهد ماند. نهادهای منطقهای در چهارچوب شبکهای از نهادها لایهبندی شدهاند که هم به زیر و هم به بالای آنها تسری مییابد. در زیر آنها، گروهبندیهای فرامنطقهای قرار دارند که میتوانند مکانهای مهمی برای حکمرانی محلی و اجماعسازی باشند. «جامعه اقتصادی کشورهای غرب آفریقا» (ECOWAS) یک زیرگروه از اتحادیه آفریقاست، همانطور که «گروه ویسگراد» و «ابتکار سه دریا» زیرگروههای اتحادیه اروپا هستند و اعضای شورای همکاری خلیجفارس نیز عضو اتحادیه عرب هستند.
بالاتر از نهادهای منطقهای، مجموعهای روبهرشد از نهادهای فرامنطقهای قرار دارد. برخی مانند ناتو، «سازمان همکاریهای اقتصادی آسیا-پاسیفیک» (APEC) و «سازمان همکاری شانگهای» (SCO) بهصراحت بهدنبال ایجاد پیوند در میان مناطق جغرافیایی هستند. ناتو از شمال آتلانتیک میگذرد، «اَپک» رینگ پاسیفیک را پوشش میدهد، درحالیکه سازمان همکاری شانگهای، چین و روسیه را با کشورهایی در آسیای مرکزی، جنوبی و غربی دستهبندی میکند. سایر نهادهای فرامنطقهای -مانند گروه ۷، گروه ۲۰ و بریکس- عضویت خود را نه براساس جغرافیا، بلکه براساس اندازه اقتصادی قرار میدهند. گروه ۷ اتحادیهای از دموکراسیهای ثروتمند است، گروه ۲۰ شامل دموکراسیها و خودکامگیهای ثروتمندتر است، و بریکس کلوپی روبهگسترش از کشورهای بزرگ است که هدف آن ایجاد وزنه تعادل در برابر غرب و پیشبرد خواستههای جنوب جهانی است.
گروهبندیهای منطقهای قرار است ابزارهای اصلی برای ساختن نظم بینالمللی از پایین به بالا باشند. اما یک رویکرد چندمرکزی به حکمرانی جهانی باید از پیوندهای فرامنطقهای و زیرمنطقهای که بخش مهمی از معماری پیچیده نهادهای بینالمللی هستند نیز بهره ببرد. چالش اصلی، استفاده از این ساختار درهمتنیده از نهادهای همپوشان برای ایجاد ابتکار عمل دستهجمعی خواهد بود. تلاشهای دستهجمعی آسانتر خواهد شد اگر گروهبندیهای جایگزین بهجای اینکه رقابتی و متخاصم باشند، مکمل و افزاینده باشند. روسیه و چین ممکن است قصد داشته باشند بریکس و سازمان همکاری شانگهای، بهعنوان وزنه تعادل در برابر نهادهای غربی عمل کنند و تا حدی هم این هدف را برآورده میکنند. اما دموکراسیهای غربی باید با آنها واقعبینانه برخورد کرده و از ارائه کالاهای عمومی از سوی آنها استقبال کنند؛ برای مثال، بریکس وامها و سایر پشتیبانیهای مالی را برای اقتصادهای نوظهور فراهم میکند، درحالیکه سازمان همکاری شانگهای همکاری در زمینه مبارزه با قاچاق انسان و سلاح را پیش برده است. این شبکه مشبکگونه از نهادهای منطقهای، زیرمنطقهای و فرامنطقهای، زیرساخت یک نظم جهانی چندمرکزی را تشکیل میدهد؛ این شبکه باید بهطور موثر بهکار گرفته شود تا حداکثر همکاری بینالمللی بهدست آید. اگر عناصر پایین به بالای حکمرانی، اسکلت یک جهان جهانیشده و چندقطبی را تشکیل میدهند، چنین نظامی همچنان به یک سیستم عصبی مرکزی نیاز دارد. برای آن، باید به تاریخ نگاه کنیم.
طرحی برای کنسرت جهانی
حتی اگر بخش قابل توجهی از نظم از پایین به بالا شکل بگیرد، جهان به یک معماری جهانی نیاز دارد تا حکمرانی را از بالا به پایین ارائه، رقابت قدرتهای بزرگ را کاهش، به بحرانها در هنگام بروز پاسخ دهد و اقدامات دستهجمعی را در سراسر مناطق جهان هماهنگ کند. سازمان ملل و شبکه نهادهای بینالمللی پشتیبان آن قرار است این عملکرد را ایفا کنند. اما سیستم سازمان ملل آشکارا ناکافی است؛ بیش از حد بزرگ، بیش از حد بوروکراتیک و اغلب بهدلیل حق وتوی اعضای دائمی شورای امنیت، فلج شده است. شکاف میان تقاضا برای حکمرانی جهانی و عرضه آن روزبهروز بیشتر میشود. یک سیستم کنسرت، ابزاری عملگرایانه و کارآمد برای ایجاد چنین حکمرانی متمرکزی ارائه میدهد. «کنسرت اروپا» نمونه اولیه آن است. این گروه هدایتکننده، از پنج قدرت بزرگ که در سال ۱۸۱۵ در پایان جنگهای ناپلئونی شکل گرفت، صلح را در اروپای چندقطبی و از نظر ایدئولوژیک متنوع برای دهههای بعد حفظ کرد. دو کشور در حال حرکت بهسوی لیبرالیسم -یعنی بریتانیا و فرانسه- در کنار سه نظام پادشاهی مطلقه در اتریش، پروس و روسیه، بهشکلی بیدغدغه همکاری میکردند. این کنسرت، حکمرانی را از طریق کنگرههای قدرتهای بزرگ متمرکز کرده و درعینحال، رهبری را با اعطای نفوذ ویژه به هر عضو در همسایگی خود، منطقهای کرد. این سیستم غیررسمی و انعطافپذیر بود، از منشورها و قواعد ثابت دوری میکرد و در عوض، طبق یادداشت بریتانیا در سال ۱۸۱۸، اجازه میداد اجماع از شرایط زمانه و موضوع ناشی شود.
دیپلماسی کنسرت هنگام ارائه حکمرانی بالا به پایین در جهان پیشرو، مزایای متمایزی دارد. کنسرتها فقط بازیگران بانفوذی را سر میز مینشانند که برای حل مسئله مورد نظر مناسبترند و با محدود کردن تعداد آرا در اتاق، اجماع را تسهیل میکنند. فرمتهای گروه کوچک ممکن است انحصاری باشند و هنجار برابری حاکمیتها را نقض کنند. اما آنها با فدا کردن آگاهانه نمایندگی گسترده به نفع کارآمدی، بهترین وسیله را برای دستیابی به توافقات در جهانی غیرمتمرکز و از نظر ایدئولوژیک متنوع ارائه میدهند. مانند دوران کنسرت اروپا، یک نسخه معاصر نیز آگاهانه از نوع رژیمها فراتر میرود و به عبور از شکافهای تلخی که اخیراً میان دموکراسیها و خودکامگیها ایجاد شده، کمک میکند. کشورهای عضو اختلافات در امور حکمرانی داخلی و حقوق سیاسی را کنار میگذارند تا اطمینان پیدا کنند که این مسائل مانع همکاری بینالمللی نمیشود. یک سیستم کنسرت جدید همچنین انعطافپذیری لازم برای دعوت از بازیگران غیردولتی مانند سازمانهای مردمنهاد و مدیران عامل شرکتها را سر میز خواهد داشت؛ زمانی که آنها بتوانند بهطور موثر به ابتکار عمل دستهجمعی و حل مسئله کمک کنند.
کنسرتها نهتنها بهدلیل عضویت محدود و انتخابی خود، بلکه به این دلیل کار میکنند که از نهادینه کردن، قانونی کردن و رویههای الزامآور دوری میجویند. مطمئناً حکمرانی بینالمللی در حالت ایدهآل باید رسمی و قانونی شده و متکی بر قوانین و تعهدات قابل اجرا باشد. اما اکثر دولتها، بهویژه قدرتهای بزرگی که تعاملاتشان بیشترین تاثیر را بر سیستم بینالمللی دارد، تمایلی ندارند که حاکمیت خود را با تسلیم شدن در برابر اراده نهادهای بینالمللی به خطر بیندازند. این موانع بر سر راه همکاری نهادینهشده در سالهای پیشرو حادتر خواهند شد. با شدت گرفتن رقابتهای ژئوپلیتیک ناشی از توزیع قدرت، دستیابی به توافقات رسمی دشوارتر خواهد شد. در همین حال، واکنشهای شدید سیاسی در برابر نابسامانیهای اجتماعی-اقتصادی، جهانی شدن و مهاجرت، مخالفتهای داخلی با -به قول ترامپ- «اتحادیههای بینالمللی که ما را دستبسته میکنند و آمریکا را تنزل میدهند» را تشدید میکند. در میان جهش گسترده ملیگرایی پوپولیستی، چندجانبهگرایی نهادینهشده بیش از پیش دستنیافتنی خواهد بود. درواقع، بنبست در شورای امنیت سازمان ملل، سازمان تجارت جهانی و سایر نهادها از هماکنون به یک هنجار تبدیل شده است؛ سازمان ملل بسیار بیشتر از آنکه تریبونی برای دیپلماسی سازنده باشد، به تالاری برای خودنمایی عمومی تبدیل شده است.
گذار به دیپلماسی غیررسمی و گروههای کوچک از هماکنون در جریان است؛ بیشتر از روی ناچاری تا طراحی. مدتها پیش از ورود یکجانبهگرایی شدید ترامپ، ایالاتمتحده و سایر کشورها به سمت اتکای بیشتر بر «ائتلافهای اراده» و پیمانهای غیررسمی تمایل پیدا کرده بودند. یک گروه تماس متشکل از بریتانیا، فرانسه، آلمان، ایتالیا، روسیه و ایالاتمتحده، تلاشی موفقیتآمیز را برای برقراری صلح در بالکان طی دهه ۱۹۹۰ رهبری کرد. گروه P5+1 (پنج عضو دائمی شورای امنیت به اضافه آلمان) در مورد توافق هستهای ۲۰۱۵ با ایران مذاکره کرد. اخیراً عمان، پاکستان و قطر تلاشها برای میانجیگری میان ایران و ایالاتمتحده را رهبری کردهاند، «هیات صلح» ترامپ بهدنبال آرام کردن غزه بود، و مصر، عربستان سعودی، امارات و ایالاتمتحده برای پایان دادن به جنگ داخلی سودان همپیمان شدهاند. گروهبندیهای موردی و ائتلافهای اراده به هنجار جدید تبدیل شدهاند. بنابراین، حرکت صریح به سمت منطقی کردن و روتین کردن دیپلماسی کنسرت، تغییری را که از هماکنون در حال رخ دادن است و بهوسیله واقعیتهای ژئوپلیتیک و داخلی هدایت میشود، هدایت خواهد کرد. جامعه بینالمللی بهجای تاسف خوردن برای افول چندجانبهگرایی نهادینهشده و تلاش برای احیای آن، باید دیپلماسی کنسرت را عادیسازی کند و بکوشد از ظرفیت همکاری آن حداکثر استفاده را ببرد.
نحوه کارکرد سیستم جدید
یک سیستم کنسرت معاصر متشکل از یک «کنسرت جهانی» خواهد بود که بهوسیله شبکهای از «زیرکنسرتها» پشتیبانی میشود. این سیستم بازیگران بانفوذی را که باید حضور داشته باشند -صرفنظر از نوع رژیمشان- سر میز مینشاند. این سیستم شامل خودکامگیها و همچنین دموکراسیها، و کشورهای درحالتوسعه و توسعهیافته خواهد بود. این ساختار به اندازهای بزرگ خواهد بود که نمایندهای در سطح جهانی باشد و به اندازهای کوچک که کارآمد باقی بماند. قدرتهای بزرگ، مشغول دستهبندی خود در گروههای رقیب -جی ۷، بریکس، سازمان همکاری شانگهای- بودهاند. آنها اکنون باید این انگیزه همکاری را به سمت گروهبندی جدیدی هدایت کنند که از خطوط گسل ژئوپلیتیک و ایدئولوژیک عبور کرده و هدف آن آشکار کردن و پیشبرد منافع مشترک باشد. «کنسرت جهانی» همچون یک هیات رهبری متشکل از قدرتهای بزرگ عمل خواهد کرد؛ گروهی هدایتکننده [یا راهبر] که وظیفه نظارت بر حکمرانی جهانی را بر عهده دارد. اعضای اولیهاش همان سنگینوزنهای آشنا خواهند بود: چین، اتحادیه اروپا، هند، ژاپن، روسیه و ایالاتمتحده. جنوب شرق آسیا، خاورمیانه، آفریقا و آمریکای لاتین از سوی فرستادگانی از نهادهای منطقهای اصلیاش -آسهآن، اتحادیه عرب، اتحادیه آفریقا و سازمان کشورهای آمریکایی- نمایندگی خواهند شد. اینکه اروپا بهوسیله اتحادیه اروپا نمایندگی شود نه آلمان (قدرتمندترین دولتش)، حضور فرستادگان نهادهای منطقهای را مشروعیت میبخشد. داشتن نمایندگانی از آسهآن، اتحادیه عرب، اتحادیه آفریقا و سازمان کشورهای آمریکایی، اعضای این نهادها را تشویق میکند تا صدای خود را تجمیع کرده و همگرایی منطقهای را پیش ببرند؛ درحالیکه از جنجالهایی که ممکن است همراه با دعوت تنها از بزرگترین کشور هر منطقه ایجاد شود، اجتناب میشود. اعضای کنسرت این انعطافپذیری را خواهند داشت که از طریق اجماع، ترکیب این نهاد را در طول زمان تغییر دهند.
همانند کنسرت اروپا، اختلافات ایدئولوژیک بر سر حکمرانی داخلی از مسائلی که نیاز به همکاری بینالمللی دارند، جدا خواهد شد و دیپلماسی کنسرت در کنار واگذاری اختیارات به گروههای منطقهای انجام خواهد شد. برخلاف کنسرت اروپا که کنگرههای آن بهصورت پراکنده و در مکانهای مختلف برگزار میشد، کنسرت جهانی مداوم و روزانه تشکیل جلسه خواهد داد. مقر آن باید در شهری واقع شود که میان غرب و شرق و شمال و جنوب قرار دارد، مانند استانبول یا دوبی. نشستهای سران که با پرواز رفت و بازگشت انجام میشود -چه جی ۷، چه جی ۲۰ یا بریکس- بهشدت ناکافی هستند. کنسرت جهانی با فراهم کردن بستری برای گفتوگوی مداوم و چهرهبهچهره، میتواند بهطور واقعبینانهای اختلافات ژئوپلیتیک و ایدئولوژیک را کاهش داده و مدیریت کند و اجماعسازی را پرورش دهد. کنسرت جهانی علاوه بر عمل بهعنوان یک گروه هدایتکننده سطح بالا، بهعنوان «شورای شوراها» نیز عمل خواهد کرد. این کنسرت شبکهای از زیرکنسرتها -گروههای تماس ویژه- را برای رسیدگی به مسائل مبرمی که نیازمند تعامل پایدار و ابتکار عمل دستهجمعی هستند، ایجاد خواهد کرد. زیرکنسرتهایی برای رسیدگی به نقاط کانون ژئوپلیتیک مانند اوکراین، اسرائیل-فلسطین، ایران و تایوان تشکیل خواهد شد. گفتوگوهای متمرکز بر مناقشههای زیربنایی، حل آنها را تضمین نمیکند. اما دیپلماسی فعال و پایدار بهتر از عدم دیپلماسی است و در حداقل حالت، شانس سوءتفاهمها، حوادث ناگوار یا تصاعد ناخواسته تنش را کاهش میدهد. سایر زیرکنسرتها میتوانند بر تجارت بینالملل، تغییرات اقلیمی، پیشرفتهای فناوری، سلامت جهانی و توسعه انسانی تمرکز کنند. این گروهها نهتنها دولتهای قدرتمند، بلکه بازیگران غیردولتی مرتبط را نیز سر میز مینشانند. برای مثال، زیرکنسرت متمرکز بر تنظیمگری فناوری و هوش مصنوعی میتواند شامل نمایندگانی از شرکتهای بزرگ فناوری و همچنین کارشناسانی از سازمانهای مردمنهاد و دانشگاهها باشد. زیرکنسرتهای اضافی در صورت نیاز برای پاسخگویی به بحرانهای نوظهور یا سایر چالشهای بلندمدت ایجاد خواهند شد.
کنسرت جهانی، با پشتیبانی زیرکنسرتها، عمدتاً یک نهاد مشورتی خواهد بود؛ این نهاد تصمیماتی را آماده میکند که اغلب از سوی سازمان ملل و سایر نهادهای جهانی و منطقهای نهایی و اجرا میشوند. اعضای کنسرت پشت درهای بسته، بهصورت مداوم و بدون حق وتو تشکیل جلسه میدهند که این امر احتمال دستیابی به یک اجماع دیپلماتیک را که نهادهای موجود بتوانند بر روی آن کار کنند، افزایش میدهد. یک سیستم کنسرت، بستری را برای گفتوگوی پایدار فراهم میکند که در حال حاضر وجود ندارد؛ این سیستم با تسهیل توافق و در نتیجه کارآمدتر کردن سازمان ملل، معماری بینالمللی موجود را تقویت میکند، نه اینکه آن را به حاشیه براند. بنابراین، سیستم کنسرت بهعنوان یک هاب (هسته/ قطب) حکمرانی جهانی عمل خواهد کرد و هسته حکمرانی مورد نیاز برای تثبیت یک جهان چندمرکزی را فراهم میکند. منطق کلی این رویکرد، پیوند دادن حکمرانی پایین به بالا (که همراه با توزیع قدرت و منطقهای شدن خواهد بود) با نظارت و هماهنگی بالا به پایین است که از طریق یک سیستم کنسرت ارائه میشود.
زمان عمل فرا رسیده است
لحظات نظمآفرین معمولاً پس از جنگهای بزرگ فرا میرسند. «صلح وستفالی» در سال ۱۶۴۸ پس از یک قرن جنگ ناشی از اصلاحات پروتستان رخ داد. «کنسرت اروپا» در سال ۱۸۱۵ در پی جنگهای ناپلئونی شکل گرفت. ایجاد «جامعه ملل» در سال ۱۹۲۰ پس از پایان جنگ جهانی اول رخ داد، و سازمان ملل در سال ۱۹۴۵ درست پس از پایان جنگ جهانی دوم تاسیس شد. جنگها زنگ خطرهایی هستند که بشریت را تشویق میکنند تا به چرخه خونریزیهای گذشته پایان دهد. جهان اکنون به یک «لحظه نظمآفرین» جدید نیاز دارد، اما قبل از یک جنگ بزرگ دیگر میان قدرتهای بزرگ، نه بعد از آن. متاسفانه، نه در ایالاتمتحده و نه در هیچ جای دیگر، گفتوگویی سازنده درباره ساختن نظمی متناسب با عصر چندقطبی جهانی شدن آغاز نشده است. در عوض، دیپلماسی و گفتوگوی عمومی از رقابت روبهرشد میان ملتها و شکافهای سیاسی در داخل آنها رنج میبرد.
چشمانداز عملگرایانه از نظمی که در این مقاله ارائه شد، نه خیرهکننده است و نه باشکوه. به اجرا درآوردن آن نیازمند تشریفات و هیاهوی بزرگی که همراه با راهاندازی جامعه ملل یا سازمان ملل بود، نخواهد بود. این چشمانداز از یک نظم جهانی بازآفرینیشده، یک معجزه یا نسخه شفابخش نیست. حتی اگر نهادهای منطقهای بالغ شوند، گاهی اوقات در جلوگیری از مناقشهها ناکام مانده و از ارائه کامل کالاهای عمومی بازمیمانند. دیپلماسی کنسرت نمیتواند همه مشکلات را حل کند. منافع ملی قدرتهای بزرگ همچنان به تعارض خواهند انجامید، حتی اگر همه آنها به کنسرت جهانی بپیوندند. تغییرات اقلیمی حتی پس از راهاندازی یک گروه هدایتکننده برای رسیدگی به آن، همچنان چالشی پیچیده باقی خواهد ماند. اما سیستم فعلی حکمرانی جهانی آشکارا ناکافی است. یک نظم چندمرکزی که بهوسیله یک سیستم کنسرت تثبیت شده است، بهترین گزینه موجود برای مدیریت جهان پیشروست. این رویکرد، مسیری واقعبینانه و عملگرایانه برای پیشبرد آرمان حکمرانی جهانی و صلح در عصر «چندقطبی جهانی شدن» ارائه میدهد. در این نقطه عطف تاریخی -که دموکراسیها دچار تزلزل شدهاند، شکافهای ژئوپلیتیک افزایش یافته، چالشهای جهانی شدت گرفته و ابتکار عمل دستهجمعی دستنیافتنیتر شده- ما به یک طرح عملی و قابلدستیابی برای اینکه از اینجا به کجا برویم نیاز داریم. بگذارید بحث و گفتوگو آغاز شود.
