نظریه تاریخی

مهدی تقی‌زاده /نویسنده نشریه  

بیش از نیم‌قرن پیش، اقتصاددانی ایرانی به مسئله‌ای فکر می‌کرد که هنوز یکی از بنیادی‌ترین پرسش‌های اقتصاد سیاسی ایران است. اینکه چرا کشوری که صاحب یکی از بزرگ‌ترین منابع طبیعی جهان است، با وجود افزایش درآمد نفت، الزاماً در مسیر توسعه پایدار قرار نمی‌گیرد؟

حسین مهدوی، اقتصاددانی بود که نگران پیامدهای فراوانی پولی بود که دولت بدون نیاز به تولید داخلی و بدون گرفتن مالیات از شهروندان به‌دست می‌آورد. مهدوی در سال ۱۹۷۰ یعنی هشت سال قبل از وقوع انقلاب اسلامی در مقاله‌ای که بعدها به یکی از متون کلاسیک اقتصاد سیاسی نفت تبدیل شد، ایران را نمونه‌ای از «دولت رانتیر» معرفی کرد. استدلال او ساده اما عمیق بود. در شرایطی که بخش بزرگی از درآمد دولت از خارج اقتصاد داخلی تامین شود، نفت می‌تواند ماهیت دولت، نحوه تخصیص منابع، رابطه حکومت با جامعه و حتی مسیر توسعه را تغییر دهد. بیش از پنج دهه از نگارش آن مقاله گذشته، حکومت عوض شده، درآمدهای نفتی فرازوفرودهای زیادی را تجربه کرده و اقتصاد ایران از اساس دگرگون شده است، اما پرسشی که مهدوی مطرح کرد همچنان پابرجاست. آیا پول نفت به توسعه ایران کمک کرده یا دولت را از الزام ایجاد یک اقتصاد مولد بی‌نیاز کرده است؟

حسین مهدوی امروز نامی شناخته‌شده در ادبیات بین‌المللی اقتصاد سیاسی است، اما اطلاعات زندگی‌نامه‌ای منتشرشده درباره او به طرز عجیبی محدود است. حتی درباره سال تولد، زندگی بعدی و اینکه اکنون در قید حیات است یا نه، منابع عمومی معتبر اطلاعات روشنی ارائه نمی‌کنند. حتی عکسی از او موجود نیست و تحقیق درباره‌اش به نتیجه نمی‌رسد. بنابراین درباره زندگی و زمانه و سرنوشت شخصی او نمی‌توان با اطمینان داوری کرد. آنچه می‌دانیم این است که او به احتمال زیاد در سال‌های ۱۳۱۰ تا ۱۳۱۱ متولد شده و احتمالاً در ۱۹ تیر ۱۳۹۴ درگذشته است. مهدوی از نسل اقتصاددانان و تکنوکرات‌های تحصیل‌کرده غرب بوده که در دهه‌های ۱۳۳۰ و ۱۳۴۰ وارد دستگاه برنامه‌ریزی ایران شدند. منابع تاریخی نشان می‌دهند او در آکسفورد تحصیل کرده و بعدتر برای تحصیلات تکمیلی اقتصاد به هاروارد رفته است. ویلیام گرین میلر، دیپلمات آمریکایی که مهدوی را از نزدیک می‌شناخت، در تاریخ شفاهی خود می‌گوید نخستین‌بار او را در آکسفورد ملاقات کرد و بعدها دوباره در هاروارد با او هم‌دوره شد.

شواهد نشان می‌دهد که مهدوی مدتی در قلب دستگاه برنامه‌ریزی اقتصادی ایران فعالیت می‌کرد. گریگوری برو در کتاب «نفت و پیشرفت در ایران» که انتشارات دانشگاه کمبریج در سال ۲۰۲۲ منتشر کرده، کتاب خود را با داستان مهدوی آغاز می‌کند. در ماه می ۱۹۶۴، مهدوی در دفتر اقتصادی سازمان برنامه سمتی مهم داشت و در کنار اقتصاددانان، متخصصان بودجه و آمارگران روی برنامه سوم عمرانی کار می‌کرد. برنامه‌ای یک‌میلیارددلاری که قرار بود از درآمد نفت برای جهش توسعه ایران استفاده کند. برو او را اقتصاددانی درخشان، ملی‌گرا و البته تندمزاج توصیف می‌کند. این تجربه برای فهم نظریه بعدی مهدوی اهمیت زیادی دارد. او نظریه دولت رانتیر را از بیرون اقتصاد ایران و صرفاً با مطالعه آمارهای نفتی نساخت. مدتی درون دستگاهی حضور داشت که باید تصمیم می‌گرفت درآمد نفت چگونه به توسعه تبدیل شود. مهدوی و همکارانش امیدوار بودند برنامه‌ریزی اقتصادی بتواند ایران را به سمت اقتصادی مدرن‌تر و درعین‌حال نظام سیاسی بازتر هدایت کند. اما مسیر سیاست‌ها تغییر کرد. شاه به‌تدریج دفتر اقتصادی و تکنوکرات‌های آن را به حاشیه راند و انقلاب سفید را در مرکز برنامه سیاسی خود قرار داد. منابع دیگری نشان می‌دهند مهدوی درنهایت از فضای سیاسی ایران سرخورده شد، سازمان برنامه را ترک کرد و برای ادامه تحصیل در مقطع دکترای اقتصاد به هاروارد رفت. در اواسط دهه ۱۹۶۰ نیز به عضویت کمیته مرکزی جبهه ملی انتخاب شد و پس از انتشار نوشته‌های انتقادی‌اش عملاً به چهره‌ای نامطلوب برای حکومت پهلوی تبدیل شد.

مهدوی حتی پیش از انتشار مقاله دولت رانتیر، درباره آینده سیاسی و اقتصادی ایران هشدار داده بود. در اکتبر ۱۹۶۵ مقاله‌ای با عنوان «بحران پیش‌رو در ایران» در مجله معتبر فارن افرز منتشر کرد. مقاله در جلد ۴۴، شماره نخست، صفحات ۱۳۴ تا ۱۴۶ منتشر شد. مهدوی در این نوشته، اصلاحات موسوم به انقلاب سفید و به‌ویژه اصلاحات ارضی را بررسی کرد و استدلالش این بود که مدرن‌سازی از بالا بدون حل مشکلات بنیادی اجتماعی و سیاسی نمی‌تواند ثبات پایدار ایجاد کند. حتی پیش‌بینی کرد با افزایش نارضایتی از حکومت شاه، موقعیت آمریکا نیز در ایران تضعیف خواهد شد و آمریکا ممکن است جای بریتانیا را به‌عنوان هدف اصلی احساسات ملی‌گرایانه بگیرد. پیش‌بینی عجیبی که با توجه به وقایع سال‌های منتهی به انقلاب ۱۳۵۷ قابل توجه به‌نظر می‌رسد. اما اثری که نام مهدوی را در ادبیات اقتصاد سیاسی ماندگار کرد، پنج سال بعد منتشر شد: «الگوها و مشکلات توسعه اقتصادی در دولت‌های رانتیر: مورد ایران». این مقاله در سال ۱۹۷۰ در مجموعه «مطالعاتی در تاریخ اقتصادی خاورمیانه: از ظهور اسلام تا روزگار معاصر»، به ویراستاری مایکل ا. کوک و از سوی انتشارات دانشگاه آکسفورد منتشر شد و صفحات ۴۲۸ تا ۴۶۷ این کتاب را دربر می‌گرفت. پرسش مهدوی در این مقاله از یکی از تناقض‌های بزرگ توسعه آغاز می‌شود. نظریه‌های توسعه آن زمان عمدتاً کمبود سرمایه را یکی از موانع اصلی کشورهای فقیر می‌دانستند. اگر چنین بود، کشورهای نفتی باید با ورود میلیاردها دلار درآمد خارجی به‌سرعت توسعه پیدا می‌کردند. اما چرا چنین اتفاقی الزاماً رخ نمی‌داد؟

پاسخ مهدوی مفهوم رانت خارجی بود. او دولت رانتیر را اقتصادی می‌دانست که به‌طور منظم مقادیر قابل‌توجهی رانت خارجی دریافت می‌کند. یعنی درآمدهایی که اشخاص، شرکت‌ها یا دولت‌های خارجی به اقتصاد کشور پرداخت می‌کنند. درآمد نفت نمونه کامل چنین رانتی بود. پول از خارج وارد کشور می‌شد و بخش اصلی آن مستقیماً در اختیار دولت قرار می‌گرفت.

از نگاه مهدوی، نقطه عطف مهم در خاورمیانه سال‌های ۱۹۵۰ تا ۱۹۵۶ بود. تحولات سیاسی و تغییر قراردادهای نفتی باعث شد دولت‌های منطقه سهم بسیار بیشتری از درآمدهایی را که قبلاً عمدتاً نصیب شرکت‌های نفتی خارجی می‌شد، تصاحب کنند. ناگهان دولت‌هایی که تا آن زمان با محدودیت شدید مالی روبه‌رو بودند به منابع عظیمی دست یافتند. در ظاهر این اتفاق باید خبر خوبی برای توسعه می‌بود. دولت دیگر برای ساخت جاده، کارخانه، مدرسه، بیمارستان و زیرساخت با کمبود پول مواجه نبود. اما مهدوی متوجه روی دیگر ماجرا شد: دولت برای به‌دست آوردن این پول مجبور نبود اقتصاد داخلی را توسعه دهد. در یک اقتصاد معمولی، دولت برای تامین مخارج خود به مالیات وابسته است. برای آنکه مالیات بیشتری دریافت کند، باید بنگاه‌های بیشتری فعالیت کنند، مردم درآمد بیشتری داشته باشند و اقتصاد بزرگ‌تر شود. مالیات همچنین دولت را ناچار می‌کند با جامعه وارد نوعی رابطه بده‌بستان شود. اما دولت نفتی می‌تواند بخش بزرگی از درآمد خود را بدون چنین رابطه‌ای کسب کند. چاه نفت جای مالیات را می‌گیرد. مهدوی این وضعیت را نوعی «دولت‌گرایی اتفاقی» می‌نامید و معتقد بود دولت صرفاً به دلیل دسترسی اتفاقی به یک منبع طبیعی، ناگهان از قدرت مالی عظیمی برخوردار می‌شود و می‌تواند برنامه‌های بزرگ هزینه‌ای را بدون توسل جدی به مالیات اجرا کند. اما مشکل از همین‌جا آغاز می‌شود. پول نفت می‌تواند دولت را بزرگ کند بدون آنکه اقتصاد به همان نسبت بزرگ شده باشد. دولت می‌تواند استخدام کند، یارانه بدهد، پروژه تعریف کند، واردات را افزایش دهد و منابع میان گروه‌های مختلف توزیع کند. در چنین ساختاری موفقیت اقتصادی بیش از آنکه از تولید و نوآوری حاصل شود، ممکن است به دسترسی به منابع دولت وابسته شود. مهدوی همچنین هشدار می‌داد درآمد نفت انگیزه تنوع‌بخشی اقتصاد را کاهش می‌دهد. وقتی دولت با جریان نسبتاً آسان ارز خارجی روبه‌رو است، واردات کالا ساده‌تر از ساخت ظرفیت تولید داخلی می‌شود. در نتیجه مصرف می‌تواند سریع‌تر از تولید رشد کند و منابع به‌جای فعالیت‌های مولد به بخش‌هایی هدایت شوند که مستقیم یا غیرمستقیم از مخارج دولت تغذیه می‌کنند. پژوهش‌های بعدی نظریه دولت رانتیر همین مکانیسم را بسط دادند و نشان دادند چگونه دولت‌های متکی بر رانت می‌توانند از «دولت‌های تولیدکننده» به «دولت‌های توزیع‌کننده» تبدیل شوند.

ردپای مهدوی در سیاست

حسین مهدوی نزدیک به حزب توده نبود و شواهدی وجود دارد که هویت سیاسی او را در جبهه ملی و جریان ملی‌گرای منتقد حکومت پهلوی قرار می‌دهد. سند سفارت آمریکا در ۵ ژانویه ۱۹۶۳ او را «رهبر گروه روشنفکران جبهه ملی» معرفی می‌کند و سند دیگری نیز موقعیت او را «رهبر جبهه ملی» می‌داند. ظاهراً مهدوی پس از کنار رفتن ابوالحسن ابتهاج از سازمان برنامه، به این نتیجه رسیده بود که اصلاحات صرفاً تکنوکراتیک کافی نیست و باید از مسیر فعالیت سیاسی نیز وارد شد. جالب است که ابوالحسن بنی‌صدر در خاطراتش نقل می‌کند که مهدوی به او گفته بود اگر ایران همسایه شوروی نبود، برخی جنبه‌های مارکسیسم برایش جذابیت داشت اما مهدوی نگران بود که این جریان راه نفوذ و سلطه شوروی بر ایران را باز کند. از طرف دیگر، پژوهش‌های تاریخی جدید نیز مهدوی را نه یک روشنفکر توده‌ای، بلکه اقتصاددانی ملی‌گرا و عضو کمیته مرکزی جبهه ملی معرفی می‌کنند. پژوهش متیو شانون درباره روابط ایران و آمریکا می‌گوید مهدوی پس از ترک سازمان برنامه برای دکترای اقتصاد به هاروارد رفت و در میانه دهه ۱۹۶۰، پس از انتخاب در کمیته مرکزی جبهه ملی و انتشار مقاله انتقادی، در تهران به چهره‌ای نامطلوب برای حکومت تبدیل شد. در اسناد سال ۱۳۴۳، مهدوی از نظر سیاسی حتی «نماینده عناصر میانه‌رو جبهه ملی» توصیف شده است. البته گزارشگر آمریکایی اضافه می‌کند که میانه‌روی او بیشتر مربوط به «تاکتیک» بوده و مواضع سیاسی‌اش رادیکال‌تر از این تعبیر بوده است. به این ترتیب می‌توان نتیجه گرفت که حسین مهدوی اقتصاددانی ملی‌گرا و از چهره‌های روشنفکری جبهه ملی بود. اگرچه مانند بسیاری از روشنفکران آن دوره با برخی مباحث مارکسیستی آشنایی و حتی همدلی نظری داشت، اما شواهد موجود او را به حزب توده مرتبط نمی‌کند.

مبتکر دولت رانتیر

سوال  مهم این است که آیا حسین مهدوی «مبدع اصطلاح دولت رانتیر» است؟ پاسخ نیازمند یک تمایز مهم تاریخی است. خود عبارت دولت رانتیر پیش از مهدوی وجود داشت. این اصطلاح در اوایل قرن بیستم نیز به کار می‌رفت و حتی لنین درباره «دولت رانتیر» یا دولت طلبکار سخن گفته بود. منظور او کشورهای سرمایه‌داری ثروتمندی بود که از صدور سرمایه و دریافت درآمد از کشورهای بدهکار بهره می‌بردند. بنابراین دقیق نیست بگوییم مهدوی نخستین فرد تاریخ بود که این دو کلمه را کنار هم قرار داد. اما می‌توان با اطمینان گفت او بنیان‌گذار مفهوم مدرن «دولت رانتیر» در اقتصاد سیاسی کشورهای نفتی است. ادبیات دانشگاهی معاصر نیز معمولاً آغاز نظریه دولت رانتیر را مقاله مهدوی در سال ۱۹۷۰ می‌داند. پژوهشگران بعدی، به‌ویژه حازم ببلاوی و جاکومو لوچیانی در کتاب دولت رانتیر در سال ۱۹۸۷، چهارچوب او را گسترش دادند و تعریف دقیق‌تری از دولت رانتیر ارائه کردند. این نکته از نظر تاریخ اندیشه اقتصادی ایران بسیار مهم است. نظریه‌ای که امروز برای توضیح عربستان سعودی، کویت، قطر، امارات، عراق، لیبی، ونزوئلا و بسیاری از اقتصادهای منابع‌محور استفاده می‌شود، از مطالعه تجربه ایران به‌دست یک اقتصاددان ایرانی آغاز شد. یک مرور دانشگاهی جدید حتی تاکید می‌کند مقاله ۱۹۷۰ مهدوی همچنان نقطه شروع تقریباً هر پژوهشی درباره سیاست کشورهای نفت‌خیز، در داخل و خارج خاورمیانه است. البته پژوهش‌های بعدی نظریه او را هم تکمیل کرده‌اند و هم مورد انتقاد قرار داده‌اند. ببلاوی و لوچیانی بر این نکته تاکید کردند که در دولت رانتیر بخش بزرگی از رانت از خارج می‌آید، تنها بخش کوچکی از جامعه مستقیماً در تولید آن نقش دارد و دولت دریافت‌کننده و توزیع‌کننده اصلی این درآمد است. پژوهشگران علوم سیاسی سپس «اثر مالیاتی» را برجسته کردند. به این معنی که دولت‌هایی که نیاز کمتری به مالیات دارند، ممکن است فشار کمتری برای پاسخگویی سیاسی احساس کنند. مطالعات دیگری به بزرگ شدن بوروکراسی، سیاست توزیع امتیاز، تضعیف بخش خصوصی مستقل، نوسان اقتصاد و اقتدارگرایی پرداخته‌اند. بااین‌حال نظریه دولت رانتیر به معنای این نیست که نفت الزاماً نفرین است. تحقیقات جدیدتر نشان داده‌اند کیفیت نهادها، ساختار مالکیت منابع، نحوه هزینه‌کرد درآمدها و قواعد مالی می‌توانند سرنوشت کشورهای منابع‌محور را متفاوت کنند. نروژ نیز نفت دارد، اما رابطه دولت، جامعه و درآمد نفت در آن با یک دولت رانتیر کلاسیک متفاوت است. بنابراین مشکل خود نفت نیست. مشکل زمانی آغاز می‌شود که رانت جایگزین نهادسازی، مالیات‌ستانی، تولید و پاسخگویی شود. همین‌جا است که مهدوی پس از بیش از نیم‌قرن دوباره برای ایران معاصر اهمیت پیدا می‌کند. شاید ایران امروز از نظر میزان دسترسی آزادانه به درآمد نفت با ایران دهه ۱۳۵۰ تفاوت زیادی داشته باشد. تحریم‌ها فروش و انتقال درآمد نفت را محدود کرده‌اند و مالیات نیز سهم بیشتری از منابع بودجه پیدا کرده است. اما بسیاری از نهادها و انتظاراتی که در دوران دولت نفتی شکل گرفته‌اند باقی مانده‌اند. مثل انرژی ارزان، ارز ترجیحی، اعتبار بانکی ارزان، قیمت‌گذاری دولتی، شرکت‌های دولتی بزرگ، توزیع انواع امتیاز و این انتظار عمومی که دولت باید بخش بزرگی از منابع اقتصاد را توزیع کند. به بیان دیگر، ممکن است رانت نفت کاهش پیدا کند، اما رفتار رانتیر باقی بماند. این شاید مهم‌ترین میراث فکری حسین مهدوی باشد. او بیش از نیم‌قرن پیش متوجه شد مسئله مهم درباره نفت این است که دلارهای ناشی از فروش نفت چه نوع دولتی می‌سازند. اگر دولت برای تامین مالی خود به رونق تولید، مالیات شهروندان و موفقیت بنگاه‌ها وابسته نباشد، رابطه‌ای متفاوت میان دولت و اقتصاد شکل می‌گیرد. دولت بیش از آنکه تسهیل‌کننده تولید باشد، به توزیع‌کننده منابع تبدیل می‌شود و جامعه نیز به‌جای پرسیدن اینکه چگونه می‌توان ثروت تولید کرد، وارد رقابت بر سر این می‌شود که سهم چه کسی از منابع دولت بیشتر باشد. شاید به همین دلیل مقاله‌ای که در سال ۱۹۷۰ درباره اقتصاد ایران نوشته شد هنوز قدیمی به‌نظر نمی‌رسد. مهدوی مسئله‌ای را تشخیص داده بود که با تغییر حکومت‌ها از میان نرفت. اینکه چگونه می‌توان کشوری نفتی داشت، بدون آنکه دولت و اقتصاد آن رانتیر شوند؟ پنجاه‌وشش سال بعد، اقتصاد ایران هنوز در جست‌وجوی پاسخ همین پرسش است.