بدهی بی‌صاحب

مریم رحیمی/ نویسنده نشریه 

شرکت دولتی ممکن است روی کاغذ بنگاهی مستقل با دارایی، درآمد، مدیرعامل و ترازنامه مخصوص خود باشد، اما هنگامی که به ورطه زیان‌دهی می‌افتد، مرز میان ترازنامه شرکت و بودجه عمومی به‌سرعت از بین می‌رود. دولت معمولاً اجازه نمی‌دهد شرکت بزرگی که به نوعی تامین‌کننده کالای عمومی است، ورشکسته شود، اما واقعیت این است که بدهی از مسیر بودجه، بانک‌ها، تورم یا کاهش خدمات عمومی به مردم منتقل می‌شود. اقتصاددانان می‌گویند، شمار زیادی از شرکت‌های زیان‌ده، رسماً دولتی‌اند و صورت‌های مالی آنها در پیوست بودجه دیده می‌شود. بخشی دیگر به بانک‌ها، صندوق‌های بازنشستگی، نهادهای عمومی یا هلدینگ‌هایی تعلق دارند که اگرچه عنوان شرکت دولتی ندارند، اما در زمان بحران انتظار حمایت از سوی خزانه را دارند. نقطه آغاز زیان در بسیاری از شرکت‌های ایرانی، الزام به انجام ماموریتی است که دولت حاضر نیست هزینه آن را آشکارا در بودجه بپردازد. برای مثال دولت از نیروگاه‌ها می‌خواهد انرژی را پایین‌تر از قیمت تمام‌شده بفروشد، از بانک دولتی انتظار پرداخت تسهیلات تکلیفی دارد و از شرکت حمل‌ونقل می‌خواهد خدماتی عرضه کند که درآمد آن هزینه‌ها را پوشش نمی‌دهد. شرکت در ظاهر بنگاه اقتصادی است، اما در عمل بخشی از سیاست اجتماعی و اقتصادی دولت را خارج از بودجه اجرا می‌کند. صندوق بین‌المللی پول این اقدامات را «فعالیت‌های شبه‌مالی» می‌نامد. وقتی این هزینه‌ها در بودجه ثبت نشوند، ناپدید نمی‌شوند و فقط شکل آنها تغییر می‌کند. شرکت ابتدا پرداخت پول پیمانکار، تولیدکننده، بانک، سازمان مالیاتی یا صندوق بیمه را به تعویق می‌اندازد. سپس برای پرداخت تعهدات گذشته وام تازه می‌گیرد. اگر بانک نیز دولتی یا زیر نفوذ دولت باشد، بدهی تمدید می‌شود و زیان شرکت به ترازنامه بانک منتقل می‌شود. سرانجام دولت ناچار است به شرکت یا بانک سرمایه تزریق کند، بدهی آن را بر عهده بگیرد، اوراق منتشر کند یا از بانک مرکزی کمک بخواهد. در پایان این زنجیره، مردم از چهار مسیر هزینه را می‌پردازند: مالیات بیشتر، تورم بالاتر، بدهی عمومی سنگین‌تر و خدمات عمومی ضعیف‌تر. به همین دلیل زیان شرکت دولتی نوعی بدهی پنهان عمومی است که بدون تصویب صریح مجلس و بدون اطلاع شهروندان شکل می‌گیرد. این گزارش که با مشورت و راهنمایی دکتر کامران ندری، اقتصاددان، نوشته شده، تلاش می‌کند توضیح دهد که چگونه یک تصمیم سیاسی در قیمت‌گذاری یا انتصاب مدیر، ابتدا به زیان شرکتی، سپس به ناترازی بانکی و کسری بودجه و درنهایت به تورمی تبدیل می‌شود که همه مردم باید هزینه آن را بپردازند.

علیه تغییر

یکی از نقاط آغازین این زنجیره، جایی است که قرار است برای یک شرکت دولتی یا شبه‌دولتی مدیر انتخاب شود. در یک بنگاه اقتصادی، انتظار می‌رود مدیر براساس توانایی اداره شرکت، شناخت بازار، قدرت تصمیم‌گیری و توانایی ایجاد سود و بهره‌وری انتخاب شود. اما اگر معیار انتخاب مدیر از اقتصاد به سیاست تغییر کند، خود انتصاب می‌تواند به یکی از منشأهای زیان تبدیل شود. کامران ندری می‌گوید، در بسیاری از این موارد، مسئله اصلی آن است که «انتصاب‌ها اغلب براساس ملاحظات سیاسی صورت می‌گیرد، نه انتخاب اصلح برای اداره آن شرکت». یعنی ممکن است فردی مدیریت شرکتی را در اختیار بگیرد که توانایی لازم برای اداره آن را ندارد، اما از منظر سیاسی برای گروهی که او را منصوب کرده است، کارکرد مطلوبی دارد. به گفته ندری، «ممکن است کسی که انتخاب می‌شود توانایی اداره شرکت را نداشته باشد، اما بتواند منافع یک گروه یا جناح سیاسی خاص را تامین کند». در چنین شرایطی، ناکارآمدی لزوماً بلافاصله در صورت‌های مالی شرکت ظاهر نمی‌شود. ممکن است شرکت مدتی به فعالیت خود ادامه دهد، هزینه‌ها افزایش پیدا کند و زیان به‌تدریج انباشته شود. اما در میان‌مدت و بلندمدت، پیامد این نوع مدیریت می‌تواند جدی باشد. ندری درباره این مسیر می‌گوید: «در میان‌مدت و بلندمدت احتمالاً آن شرکت با مشکلات جدی مواجه خواهد شد، زیان‌ده می‌شود و حتی ممکن است کار به ورشکستگی بکشد.» اینجا دقیقاً همان نقطه‌ای است که مرز میان زیان یک شرکت و هزینه عمومی کمرنگ می‌شود. اگر یک بنگاه خصوصی زیان‌ده شود درنهایت باید از بازار خارج شود یا مالک و مدیر آن ساختار خود را اصلاح کنند. اما بنگاهی که پشتوانه دولت را دارد، لزوماً دست به تغییر سازوکارهای اداره سازمان نمی‌زند.

حمایت بی‌حدوحصر

اگر شرکت زیان‌ده دولتی نتواند هزینه‌های خود را پوشش دهد، می‌توان آن را به یک بنگاه خصوصی واگذار کرد، اما دولت برای جلوگیری از تعطیلی یک شرکت دولتی یا نیمه‌دولتی ابزارهایی در اختیار دارد که بخش خصوصی از آنها بی‌بهره است. ندری یکی از مهم‌ترین این ابزارها را «دسترسی دولت به سازوکار خلق پول» می‌داند. به گفته او، دولت می‌تواند با استفاده از نظام بانکی، منابع لازم برای ادامه فعالیت شرکتی را فراهم کند که از نظر اقتصادی دیگر توان ادامه فعالیت ندارد. این حمایت ممکن است در ظاهر مانع ورشکستگی شرکت شود، اما مسئله را حل نمی‌کند. شرکت همچنان زیان‌ده است و منابعی که برای ادامه فعالیت آن اختصاص پیدا می‌کند، باید از جایی تامین شود. در صورتی که نظام بانکی زیر فشار قرار گیرد تا به چنین شرکتی وام و تسهیلات بدهد، زیان از ترازنامه شرکت به شبکه بانکی منتقل می‌شود. ندری در توضیح این فرآیند می‌گوید: «دولت می‌تواند با اجبار نظام بانکی به اعطای وام و تسهیلات به این نوع شرکت‌ها آنها را برای مدتی سرپا نگه دارد.» اما نتیجه این اقدام می‌تواند «خلق پول بیش‌ازحد در اقتصاد» باشد؛ فرآیندی که درنهایت به تورم منجر می‌شود. در اینجا یک زیان شرکتی، مسیری طولانی را طی می‌کند تا به هزینه‌ای عمومی تبدیل شود. ابتدا شرکت زیان می‌دهد، سپس برای ادامه فعالیت به منابع بانکی متکی می‌شود، بعد خلق پول افزایش پیدا می‌کند و درنهایت بخشی از هزینه این فرآیند از قدرت خرید مردم کسر می‌شود.

مالیات تورمی

تورم در این زنجیره فقط یک پیامد عمومی اقتصادی نیست. از نگاه ندری، تورم می‌تواند به‌معنای انتقال مستقیم هزینه ناکارآمدی دولت و شرکت‌های دولتی به مردم باشد. او در این‌باره می‌گوید: «این تورم درواقع مالیات تورمی است. معنای این تعبیر آن است که وقتی افزایش حجم پول به تورم منجر می‌شود، قدرت خرید درآمدهای ریالی مردم کاهش پیدا می‌کند و بخشی از هزینه سیاست‌هایی که به ایجاد این تورم منجر شده‌اند، از جیب مردم پرداخت می‌شود.» در نتیجه، شهروندی که هیچ نقشی در انتصاب مدیر یک شرکت دولتی نداشته، در تصمیم‌گیری درباره اعطای تسهیلات به آن شرکت دخالت نکرده و از سیاست‌های مدیریتی آن نیز بی‌خبر است، درنهایت بخشی از هزینه این تصمیم‌ها را از طریق کاهش قدرت خرید خود پرداخت می‌کند یا به قول این اقتصاددان، «هزینه این ناکارآمدی‌ها و انتصاب‌های سیاسی را مردم با کاهش قدرت خرید درآمدهای ریالی‌شان پرداخت می‌کنند».

این هزینه، به تعبیر او، «عمده هزینه‌ای است که اقتصاد ما به مردم تحمیل می‌کند». بنابراین هزینه یک انتصاب سیاسی الزاماً در همان شرکتی که مدیر در آن منصوب شده باقی نمی‌ماند. ممکن است هزینه آن سال‌ها بعد و در قالب تورم، کاهش قدرت خرید و افزایش هزینه زندگی به جامعه منتقل شود. البته زیان شرکت فقط از مسیر تورم به مردم نمی‌رسد. خود ورشکستگی یا ناکارآمدی بنگاه نیز برای اقتصاد هزینه دارد. شرکتی که منابع را به شکل ناکارآمد مصرف می‌کند، سرمایه و نیروی انسانی را از فعالیت‌های مولد دور می‌کند و در صورت تداوم زیان، به منابع بیشتری برای ادامه حیات نیاز دارد. به همین دلیل، ندری معتقد است که باید دو هزینه را همزمان با هم دید و تحلیل کرد: «هم بنگاه‌ها با ناکارایی و زیان مواجه می‌شوند و هم تلاش‌هایی که برای رفع زیان آنها صورت می‌گیرد به تورم منجر می‌شود که در آخر مردم هزینه همه این موارد را پرداخت می‌کنند.»

بار دولتی

البته همه مشکلات شرکت‌های دولتی از انتصاب مدیر ناشی نمی‌شود؛ گاهی خود دولت ماموریت‌هایی را به شرکت‌ها تحمیل می‌کند که انجام آنها با منطق سودآوری بنگاه سازگار نیست. بنگاه دولتی ممکن است مجبور باشد کالایی را با قیمت پایین‌تر از هزینه تمام‌شده عرضه کند، تسهیلاتی را با شرایطی متفاوت از منطق اقتصادی بازار پرداخت کند یا خدماتی را عرضه کند که درآمد حاصل از آنها، هزینه فعالیت را پوشش نمی‌دهد. این به آن معناست که شرکت عملاً بخشی از وظایف دولت را بر عهده گرفته است، بدون اینکه هزینه این وظایف الزاماً در بودجه عمومی ثبت شود. ندری در پاسخ به این مسئله، راهکار اصلی را خصوصی‌سازی می‌داند. از نگاه او، بخش خصوصی برخلاف دولت، امکان انتقال نامحدود زیان به منابع عمومی را نداشته و «جز ملاحظات اقتصادی، ملاحظه دیگری ندارد». اگر یک بنگاه خصوصی نتواند فعالیت خود را به شکل اقتصادی اداره کند، نمی‌تواند از همان سازوکاری استفاده کند که دولت برای نجات بنگاه‌های دولتی در اختیار دارد. ندری با تاکید بر همین نکته می‌گوید: «اگر یک بنگاه در بخش خصوصی نتواند امور خود را اداره کند امکان دسترسی به سازوکار خلق پول و نجات خود را ندارد. در نتیجه، آن بنگاه از چرخه اقتصاد خارج می‌شود و جای خود را به یک بنگاه کارآمدتر می‌دهد.» منطق این استدلال روشن است؛ در بخش خصوصی، زیان درنهایت باید به تصمیمی اقتصادی منجر شود؛ یعنی یا ساختار بنگاه اصلاح می‌شود، یا مالک تغییر می‌کند و اگر هیچ ‌کدام از این دو رخ ندهد، بنگاه از بازار خارج می‌شود. اما در بنگاه دولتی، امکان ادامه فعالیت از طریق منابع عمومی یا نظام بانکی می‌تواند فشار برای انجام اصلاح رویه را کاهش دهد.

مشکل دولتی‌ها یا نیمه‌دولتی‌ها؟

از نگاه ندری، مسئله اقتصاد ایران فقط دولتی بودن شرکت‌ها نیست. به باور او، «مشکل ما در سیستم اقتصاد دولتی بودن یا نیمه‌دولتی بودن بخش عمده‌ای از شرکت‌های بزرگی است که در عرصه اقتصاد فعالیت می‌کنند». بدیهی است که شبه‌دولتی بودن یک بنگاه اقتصادی مسئله را پیچیده‌تر می‌کند، چراکه ممکن است یک سازمان از نظر حقوقی خصوصی باشد، اما در عمل همچنان تحت تاثیر دولت و ملاحظات سیاسی قرار داشته باشد. در چنین ساختاری، مدیر صرفاً به سودآوری شرکت فکر نمی‌کند. ندری توضیح می‌دهد: «طبیعتاً ملاحظات بنگاه‌های نیمه‌دولتی فقط ملاحظات اقتصادی یا سودآوری شرکت نیست.» به گفته او، مدیر دولتی ممکن است به‌جای آنکه فقط بر سودآوری شرکت تمرکز کند، تلاش کند شرکت را در راستای منافع جناح سیاسی قرار دهد که این سمت را در اختیار او گذاشته است. او این وضعیت را چنین توضیح می‌دهد: «آنچه این مدیر دولتی، مدنظر قرار می‌دهد این است که بنگاه را در راستای منافع آن جناح سیاسی که این سمت را به او داده قرار دهد. اگر او نتواند چنین کند، احتمال اینکه همان جناح که منافعشان تامین نشده او را برکنار کنند، وجود دارد.» در این شرایط، رابطه میان مدیر و مالک شرکت از رابطه‌ای اقتصادی، به رابطه‌ای سیاسی تبدیل می‌شود. مدیر به‌جای آنکه فقط در برابر عملکرد اقتصادی بنگاه پاسخگو باشد، در برابر مجموعه‌ای سیاسی نیز تعهد پیدا می‌کند. بنابراین، اگر ملاحظات سیاسی جایگزین ملاحظات اقتصادی شود، همان چرخه ناکارآمدی و زیان دوباره شکل می‌گیرد.

خصوصی‌سازی یا بازتولید دولت؟

این اقتصاددان که تجربه اجرای سیاست‌های ابلاغی اصل ۴۴ را موفق نمی‌داند، توضیح می‌دهد که اجرای نیمه‌کاره سیاست‌های اصل 44 در عمل، به‌جای خصوصی‌سازی واقعی، به ساختاری منجر شد که «سبب اختصاصی‌سازی شد و درنهایت هم نیمه‌دولتی‌ها را شکل داد». مسئله نیمه‌دولتی‌ها از این نظر اهمیت دارد که قرار بود با واگذاری بنگاه‌های دولتی، بخشی از مشکلات ناشی از مالکیت و مدیریت دولتی برطرف شود؛ اما اگر مالک جدید نیز تحت نفوذ ملاحظات سیاسی باشد، تغییر عنوان مالکیت الزاماً به تغییر منطق اداره بنگاه منجر نمی‌شود و حتی ممکن است وضعیت از نظر شفافیت دشوارتر شود. ندری می‌گوید: «مدیریت دولتی شامل دستگاه‌های نظارتی هستند که وضعیت بنگاه‌های دولتی را مورد بررسی و بازرسی قرار می‌دهد. بنابراین آن شرکت دولتی مجبور است شفافیت داشته باشد و صورت‌های مالی خود را افشا کند، اما در ساختار شبه‌دولتی، شفافیت وجود ندارد.» نتیجه این فرآیند نیز از نگاه ندری روشن است: «مالکیت نیمه‌دولتی که در ایران شکل گرفته، به‌نوعی از مالکیت دولتی هم ضعیف‌تر، ناکارآمدتر و حتی فاسدتر است.» در چنین شرایطی، نه انضباط کامل بخش خصوصی وجود دارد و نه سازوکارهای نظارتی دولت به همان شکل اعمال می‌شود. به همین دلیل، خصوصی‌سازی صوری مسئله زیان شرکت‌های دولتی را حل نمی‌کند و ممکن است شکل تازه‌ای از همان مسئله را ایجاد کند.

هزینه‌ای برای مردم

زنجیره‌ای که از یک انتصاب سیاسی یا یک تصمیم تکلیفی آغاز می‌شود، درنهایت می‌تواند بسیار فراتر از یک شرکت امتداد پیدا کند. مدیر ناکارآمد یا ماموریت اقتصادی بدون تامین مالی، شرکت را زیان‌ده می‌کند. دولت برای جلوگیری از توقف فعالیت شرکت وارد عمل می‌شود. بانک‌ها برای تامین مالی ماموریت در فشار قرار می‌گیرند. بدهی شرکت به شبکه بانکی منتقل می‌شود و در صورت تداوم این روند، خلق پول افزایش می‌یابد و درنهایت، تورم بخشی از هزینه را به جامعه منتقل می‌کند. به این ترتیب، زیان شرکت دولتی دیگر می‌تواند به بدهی بانک، تعهد دولت، تورم و کاهش قدرت خرید مردم تبدیل شود. از نگاه ندری، تا زمانی که مالکیت دولتی و انتصاب‌های سیاسی پابرجا باشد، این چرخه تکرار می‌شود. راه‌حل نیز انتقال ظاهری مالکیت یا ایجاد مجموعه‌های نیمه‌دولتی نیست. «سیاست‌گذاران باید واقعاً بنگاه‌های دولتی و نیمه‌دولتی را خصوصی کنند. در اینجا منظور از خصوصی‌سازی، فرآیندی است که در آن ملاحظات اقتصادی بر ملاحظات سیاسی غلبه کند و بنگاه نتواند برای زیان‌های خود به منابع عمومی متوسل شود.» درنهایت، مسئله شرکت زیان‌ده این نیست که رنگ قرمز ترازنامه بنگاه‌های دولتی و نیمه‌دولتی در کدام بنگاه دیده می‌شود؛ مسئله این است که درنهایت مردم آن را پرداخت می‌کنند، چراکه بدیهی است اگر دولت هزینه ضرر بنگاه‌ها را در بودجه خود در نظر نگیرد، زیان حذف نمی‌شود. صرفاً بانک‌ها مجبور می‌شوند بخشی از آن را پوشش دهند. در ادامه همین چرخه، اگر منابع بانکی از مسیر خلق پول تامین شود، بخشی از هزینه در قالب تورم پدیدار می‌شود. اگر هم دولت جبران بدهی را بر عهده بگیرد، صورت‌حساب بنگاه زیان‌ده به بدهی عمومی تبدیل می‌شود.